淺論反壟斷法中的經(jīng)營者承諾制度

摘 要：隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，各式各樣的壟斷行為也隨之變化多端，其復(fù)雜、隱蔽的特性愈加增強，這為反壟斷執(zhí)法增加了不小的難度。除此之外，傳統(tǒng)的硬性反壟斷執(zhí)法方式也已經(jīng)不能有效、快速地解決一些新出現(xiàn)的反壟斷案件。因此引入一些新型的反壟斷執(zhí)法方式尤為重要，比如經(jīng)營者承諾制度。對經(jīng)營者承諾制度進(jìn)行理論和實踐的深入研究，然后就所出現(xiàn)的問題提出針對性的解決方法。本文探討了經(jīng)營者承諾制度適用范圍的明確，經(jīng)營者承諾制度監(jiān)督機制的完善和利害關(guān)系人合法權(quán)益的保障等，目的在于提高實踐中經(jīng)營者承諾制度的操作性，在保證其積極性充分發(fā)揮的同時，促進(jìn)我國的反壟斷立法工作的完善。

關(guān)鍵詞：反壟斷法;經(jīng)營者承諾;實踐

中圖分類號：D920.4? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2019）11-0082-03

經(jīng)營者承諾制度的性質(zhì)可以看作是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與就該調(diào)查與涉嫌壟斷經(jīng)營者之間達(dá)成執(zhí)法和解，是不具有強制性的一種執(zhí)法方式，這是反壟斷法執(zhí)法實踐的重要突破。

一、經(jīng)營者承諾制度的理論概述

經(jīng)營者承諾制度的定義，在美國、歐盟、日本等經(jīng)營承諾制度運行較好的國家，因國家而異?！吨腥A人民共和國反壟斷法》（下稱《反壟斷法》）第45條規(guī)定，經(jīng)營者承諾制度是指反壟斷執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查涉嫌壟斷案件時，涉嫌非法壟斷的經(jīng)營者承諾在一定時間內(nèi)停止壟斷行為，及時消除不利影響。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)將同意承諾后中止調(diào)查。如果經(jīng)營者踐行先前的承諾，該調(diào)查終止且免去經(jīng)營者的處罰。如果經(jīng)營者沒有實踐相應(yīng)承諾，則執(zhí)法機構(gòu)將會立即重啟調(diào)查。

關(guān)于經(jīng)營者承諾制度，學(xué)界都有這樣的共識，從本質(zhì)上講，它是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與被調(diào)查經(jīng)營者之間的行政和解。在經(jīng)營者承諾制度中，不僅被調(diào)查經(jīng)營者需要按時踐行承諾，在承諾期限內(nèi)終止壟斷行為并消除負(fù)面影響，也需要執(zhí)法機構(gòu)在應(yīng)允執(zhí)法和解后暫時停止調(diào)查。

反壟斷案件一般都具有高度專業(yè)化的，企業(yè)也會采用隱蔽手段來掩蓋其壟斷行為。行政機關(guān)需要耗費大量時間和精力進(jìn)行調(diào)查卻不能保證調(diào)查結(jié)果無誤。就執(zhí)法機構(gòu)而言，被調(diào)查經(jīng)營者作為“專業(yè)人員”，自行定性相應(yīng)的涉嫌壟斷行為，并針對性地提出整改承諾，再由執(zhí)法機構(gòu)把關(guān)，可以明顯提高執(zhí)法效率，更加快速解決反壟斷案件，更好地維護(hù)市場經(jīng)濟秩序。

二、我國經(jīng)營者承諾制度的實踐與思考

（一）中國電信和中國聯(lián)通涉嫌價格壟斷案

2011年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)現(xiàn)中國電信和中國聯(lián)通涉嫌利用市場支配地位，并拒絕與其競爭對手中國鐵通進(jìn)行交易，從而故意設(shè)置過高的價格。此外，對于不同的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商還實施價格歧視。后來，兩家公司分別承認(rèn)其業(yè)務(wù)發(fā)展的確存在問題，并于2011年底向國家發(fā)展和改革委員會承諾采取相應(yīng)的具體措施整改，如減少上網(wǎng)費用，提高互聯(lián)網(wǎng)速度等，申請暫停調(diào)查。此后，國家發(fā)改委暫停對兩家公司的調(diào)查，兩家公司也不定期向國家發(fā)改委就整改情況進(jìn)行匯報。但是，截至2017年，兩家公司仍處于整改過程中，此案尚未結(jié)案。

中國電信和中國聯(lián)通涉嫌壟斷案是實踐中，中國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與運營商之間的首次執(zhí)法和解。其經(jīng)營者承諾制度適用過程中存在明顯的問題。而且兩家公司在2011年提出中止調(diào)查的申請，歷時六年至今尚未結(jié)案，完全不能反映出經(jīng)營者承諾制度的高效優(yōu)勢。在該案中，社會各界包括很多法學(xué)家都對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)接受兩家公司中止調(diào)查的申請表示質(zhì)疑，其原因在于此案的壟斷行為是否包含在經(jīng)營者承諾制度的適用范圍中。

（二）北京盛開體育發(fā)展有限公司壟斷行為案

北京盛開體育發(fā)展有限公司作為2014年巴西世界杯大中華區(qū)門票的中國獨家代理商，在獨家銷售大中華區(qū)的款待套餐時，將款待套餐、觀光旅游和酒店住宿組合售賣，并明確表示不單獨出售款待套餐給消費者。這種組合銷售行為的性質(zhì)明顯傾向于捆綁銷售，涉嫌違反了《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》的相關(guān)規(guī)定。隨后，國家工商行政管理局開始對盛開體育公司進(jìn)行調(diào)查，在調(diào)查過程中，公司于2014年5月28日向國家工商行政管理局提出暫停調(diào)查的申請，并承認(rèn)其出售世界杯門票期間的違法行為，也表示將采取相應(yīng)有效措施進(jìn)行整改，消除負(fù)面影響。由于北京盛開體育公司積極配合調(diào)查，承諾的整改方式對規(guī)正其行為有一定的幫助，且能消除之前產(chǎn)生的不利影響，達(dá)到《反壟斷法》維護(hù)市場經(jīng)濟秩序，保護(hù)消費者權(quán)益的經(jīng)濟法目標(biāo)，因此，2014年6月2日，國家工商行政管理總局同意盛開體育公司的申請并暫停相關(guān)調(diào)查。調(diào)查中止后，盛開體育公司就之前所承諾的整改措施開始實施，并于2014年6月20日和2014年7月13日兩次提交了關(guān)于整改情況的書面匯報，并申請終止調(diào)查。在考慮相關(guān)規(guī)定后，國家工商總局認(rèn)為盛大體育公司已經(jīng)履行了承諾，決定終止對盛開體育公司的壟斷行為的調(diào)查。

2015年北京盛開體育發(fā)展有限公司壟斷行為案以經(jīng)營者承諾制度正式結(jié)案，此案將經(jīng)營者承諾制度在我國的研究從理論層次擴大到實踐層次。在實際運用過程中，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法觀念和方式，在經(jīng)營者承諾制度的不同階段都發(fā)生了相應(yīng)的變化，執(zhí)法的專業(yè)程度也不斷上升。而且從盛開體育公司到工商總局，中止調(diào)查的申請到終止調(diào)查的決定，該案的發(fā)展嚴(yán)格遵守《反壟斷法》和相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)了一個相對完整的經(jīng)營者承諾制度的適用流程，因此可以說是經(jīng)營者承諾制度在我國實踐中的一次成功適用。但另一方面，利害關(guān)系人利益保護(hù)和公共利益保護(hù)等問題并沒有在本案中得到體現(xiàn)和解決。

三、我國經(jīng)營者承諾制度實踐中存在的不足

（一）經(jīng)營者承諾制度法律規(guī)定的缺失

我國在《反壟斷法》以及《工商行政管理機關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）中，對經(jīng)營者承諾制度的規(guī)定并不全面，致使反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在調(diào)查執(zhí)法時有些問題沒有可以適用的法律。

1.經(jīng)營者承諾制度適用條件缺失

應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定的適用范圍確定涉嫌壟斷案件是否適用經(jīng)營者承諾制度，除此之外還應(yīng)加入一些特定條件，不然在反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的自由裁量權(quán)下，過量的經(jīng)營者承諾制度適用不僅不能體現(xiàn)其優(yōu)勢，反而會減弱反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的威懾力，進(jìn)而影響到《反壟斷法》目的的實現(xiàn)。

2.未規(guī)定利害關(guān)系人及公共利益的保護(hù)措施

在各國和各地區(qū)的反壟斷執(zhí)法和解中，對利害關(guān)系人和公共利益的保護(hù)都是十分重要的考量標(biāo)準(zhǔn)，許多國家甚至直接將不得損害公共利益作為能否應(yīng)用經(jīng)營者承諾制度的硬性條件。保護(hù)公共利益必然需要公眾的參與，如果沒有公共監(jiān)督機制，例如公眾參與程序等，利益相關(guān)者的權(quán)益及公眾利益有可能得不到相應(yīng)保障。然而，我國的《反壟斷法》及其配套法規(guī)目前并未提及對利益相關(guān)者和公共利益的保護(hù)。這也是我國經(jīng)營者承諾制度中的一個嚴(yán)重問題。

（二）經(jīng)營者承諾制度法律規(guī)定的模糊

經(jīng)營者承諾制度的相關(guān)規(guī)定除了直接缺失，還存在現(xiàn)有規(guī)定過于籠統(tǒng)的問題，原則性的規(guī)制法條使得反壟斷執(zhí)法機關(guān)在適用經(jīng)營者承諾制度時發(fā)生本質(zhì)偏差。

1.經(jīng)營者承諾制度的適用范圍寬泛

經(jīng)營者承諾制度的適用范圍在《反壟斷法》中被概述為《反壟斷法》第3條中所提的3種違法行為，顯然規(guī)定得過于寬泛，一定程度上會影響法律的適用。而且在實踐中，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的自由裁量權(quán)往往會對能否適用經(jīng)營者承諾制度產(chǎn)生較大的影響。

2.經(jīng)營者承諾制度的啟動程序不精確

《反壟斷法》明確表明被調(diào)查的經(jīng)營者可以申請暫停調(diào)查。這里的“被調(diào)查”描述得太籠統(tǒng)，可以說是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)開始提起案件調(diào)查，亦可以指在經(jīng)營者被調(diào)查后，在實踐中程序的啟動節(jié)點僅能依靠反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法經(jīng)驗處理。

3.經(jīng)營者承諾制度監(jiān)督管理的不足

經(jīng)營者承諾制度監(jiān)督管理的不足，不僅體現(xiàn)在執(zhí)法機構(gòu)監(jiān)督被調(diào)查經(jīng)營者履行其承諾時的監(jiān)管不足，也體現(xiàn)在反壟斷執(zhí)法機構(gòu)擁有自由裁量權(quán)時，外界對其監(jiān)管不足?，F(xiàn)行法律及行政規(guī)章只提及反壟斷執(zhí)法機構(gòu)擁有監(jiān)管的權(quán)力，卻沒涉及具體的權(quán)力內(nèi)容及實施方式。是否對涉嫌壟斷的經(jīng)營者終止調(diào)查的重要基礎(chǔ)就是經(jīng)營者是否已經(jīng)完全且及時地履行了自己的承諾，這就需要執(zhí)法機關(guān)在對承諾的踐行情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。經(jīng)營者承諾制度具有其自身的靈活性和高效性，這兩種特性需要賦予執(zhí)法機關(guān)一定的自由裁量權(quán)，而自由裁量權(quán)如果不受到外界或者第三方的監(jiān)督管理，極易發(fā)生權(quán)力濫用。

四、我國反壟斷法經(jīng)營者承諾制度的完善

（一）明確反壟斷法經(jīng)營者承諾制度的適用范圍

《反壟斷法》第45條和經(jīng)營者承諾制度的現(xiàn)行規(guī)定并未涉及承諾制度的適用條件，適用范圍和適用排除等具體內(nèi)容。明確經(jīng)營者承諾制度的適用范圍不僅有利于在合理范圍內(nèi)控制執(zhí)法機關(guān)的權(quán)力，還可以防止涉嫌壟斷的經(jīng)營者使用經(jīng)營者承諾制度來逃避法律責(zé)任。

1.行政壟斷不宜使用經(jīng)營者承諾制度

理論上壟斷行為不僅包括行政壟斷，還包括各種經(jīng)濟手段下的壟斷行為。行政壟斷與其他壟斷行為相比具有一定的特殊性，經(jīng)營者在行政壟斷里的承諾意味著行政機關(guān)對行政機關(guān)做出承諾，兩個行政機關(guān)達(dá)成和解，這顯然是不合理的。行政機關(guān)的壟斷行為會嚴(yán)重破壞市場秩序，其負(fù)面影響會明顯高于普通經(jīng)營者的壟斷行為。

2.嚴(yán)重違法情形不宜使用經(jīng)營者承諾制度

各國或地區(qū)的反壟斷執(zhí)法和解制度基本都將嚴(yán)重違法的橫向壟斷協(xié)議行為排除在外。這些嚴(yán)重違法案件主觀惡性大，且容易產(chǎn)生不容忽視的負(fù)面影響，對市場經(jīng)濟秩序和消費者權(quán)益都有害無利。因此，這類案件可以直接適用其本身違法原則。

（二）完善我國經(jīng)營者承諾制度的監(jiān)督程序

我國監(jiān)督方式僅有經(jīng)營者報告制度，然而只憑借單一的監(jiān)督方式是不能夠完全達(dá)到監(jiān)督目的的，因此可以建立多種監(jiān)督形式來保障有效地履行經(jīng)營者承諾。

1.設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)

一般來說執(zhí)法人員的專業(yè)性體現(xiàn)在反壟斷執(zhí)法方面，近年來壟斷案件數(shù)量持續(xù)增加，壟斷行為和方式也變化多端，且壟斷案件本身專業(yè)性極強，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)難以在專業(yè)性欠缺和執(zhí)法資源有限的形勢下，同時完成調(diào)查和監(jiān)督。因此可以引入專業(yè)的第三方機構(gòu)來專門負(fù)責(zé)監(jiān)督被調(diào)查經(jīng)營者履行和解承諾。這樣不僅可以適當(dāng)緩解反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的壓力，高效使用執(zhí)法資源，也可以使履行承諾的監(jiān)督更加具有專業(yè)性。

2.建立激勵和處罰機制

經(jīng)營者承諾制度和解協(xié)議的本質(zhì)要求是壟斷執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督管理和被調(diào)查經(jīng)營者自覺踐行承諾兩方面缺一不可。我國《反壟斷法》關(guān)于經(jīng)營者承諾制度的監(jiān)督程序并沒有涉及其他程序和具體內(nèi)容。積極履行承諾的經(jīng)營者沒有相應(yīng)優(yōu)惠措施，不履行、不充分和不及時履行承諾的，除了恢復(fù)調(diào)查，也不用承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這種情況顯然不合理。所以要對認(rèn)真、及時踐行承諾的經(jīng)營者以肯定和一定的激勵措施，也需要對不做出行動的經(jīng)營者以否定，除反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有權(quán)恢復(fù)調(diào)查外，還應(yīng)當(dāng)增加相應(yīng)的處罰機制，以此督促被調(diào)查的經(jīng)營者及時履行承諾。

3.設(shè)立公眾參與制度

我國經(jīng)營者承諾制度中可以增加公眾參與方式，例如聽證程序。如果涉嫌壟斷的經(jīng)營者和執(zhí)法機構(gòu)的和解，明顯關(guān)系到利害關(guān)系人的權(quán)益及公共利益時，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以依職權(quán)，或者依利益相關(guān)人的申請舉行聽證。聽證會可著重點明經(jīng)營者承諾的適用性、執(zhí)法機構(gòu)接受申請的理由、被調(diào)查經(jīng)營者承諾整改的措施、可能會造成的影響等內(nèi)容。除了聽證程序外，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)也可以就經(jīng)營者承諾制度的適用問題組織相關(guān)專家進(jìn)行探討。

（三）保障利害關(guān)系人的合法利益

我國《反壟斷法》的大部分規(guī)定都旨在明確如何確定非法壟斷行為和非法壟斷行為的法律責(zé)任。這種立法規(guī)定某種程度上反映了我國反壟斷執(zhí)法“重打擊、輕保障”的問題，比起利益相關(guān)人的個人利益，更注重的是維護(hù)公共利益，即整體市場競爭秩序。所以針對我國經(jīng)營者承諾制度實踐中出現(xiàn)的，損害利益相關(guān)人合法權(quán)益的問題，可以賦予相關(guān)人員有權(quán)通過行政復(fù)議或者司法途徑等方式予以解決。

五、結(jié)語

經(jīng)營者承諾制度是我國在2008年頒布實施的《反壟斷法》中的一大亮點。但我國目前的經(jīng)營者承諾制度僅有一個大概框架，其中詳細(xì)的規(guī)定和配套的實施細(xì)則都沒有完全敲定，致使該制度在實踐中不能充分發(fā)揮其優(yōu)勢，操作性欠佳，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在適用過程中，甚至出現(xiàn)“無法可依”的情況。因此在立法研究方面上還存在很大的可探討空間。目前實踐操作中，僅有兩個適用經(jīng)營者承諾制度的案例，其中還有一個案例尚未完結(jié)。

無論是相應(yīng)國際反壟斷法的立法趨勢，還是社會主義市場經(jīng)濟高速發(fā)展背景下國內(nèi)司法的實際需要，解決我國反壟斷法經(jīng)營者承諾制度的現(xiàn)有問題都是一個刻不容緩的任務(wù)，以便實踐中能充分發(fā)揮其優(yōu)勢，成為我國反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域的重要手段。

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收稿日期：2019-06-04

作者簡介：高云先（1995-），女，江蘇淮安人，碩士研究生，從事經(jīng)濟法學(xué)研究。