國(guó)外多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)的問(wèn)題

張玉環(huán)

基本概念

廣義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)概念與大農(nóng)業(yè)相對(duì)應(yīng)，包括種植業(yè)保險(xiǎn)、林業(yè)保險(xiǎn)、畜牧業(yè)保險(xiǎn)和漁業(yè)保險(xiǎn)等。狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)指種植業(yè)保險(xiǎn)。

種植業(yè)保險(xiǎn)又分兩類(lèi)，單險(xiǎn)種保險(xiǎn)和多險(xiǎn)種保險(xiǎn)。單險(xiǎn)種保險(xiǎn)指的是只承保一種風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)，包括雹災(zāi)保險(xiǎn)和火災(zāi)保險(xiǎn)等;多險(xiǎn)種保險(xiǎn)指的是承保兩種風(fēng)險(xiǎn)以上的保險(xiǎn)，一般分為天氣風(fēng)險(xiǎn)、病害風(fēng)險(xiǎn)和蟲(chóng)害風(fēng)險(xiǎn)等三類(lèi)。這三類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)都包括的保險(xiǎn)，也稱(chēng)為一切險(xiǎn)保險(xiǎn)。

根據(jù)世界銀行掌握的信息，2008年，全球農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的總保費(fèi)約為179.45億美元，其中種植業(yè)保險(xiǎn)占92.8%;在種植業(yè)保險(xiǎn)中，多險(xiǎn)種保險(xiǎn)占82.2%（另外17.8%為雹災(zāi)保險(xiǎn)）。也就是說(shuō)，多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)占農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全部保費(fèi)的76.3%。所以，通常人們所說(shuō)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)指的就是多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)。

多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)產(chǎn)品是產(chǎn)量保險(xiǎn)，據(jù)此一些國(guó)家又開(kāi)發(fā)了衍生品。比如在美國(guó)最受農(nóng)民歡迎的產(chǎn)值保險(xiǎn)，就是在產(chǎn)量保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，加入了價(jià)格保險(xiǎn)的因素。

國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的歷史沿革

最早的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是雹災(zāi)保險(xiǎn)，1733年在德國(guó)出現(xiàn)。之后在歐洲擴(kuò)散，再傳到北美以及世界的其他地區(qū)。目前，絕大多數(shù)雹災(zāi)保險(xiǎn)是完全的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，主要分布在歐洲。

1888年前后，作為日本政府顧問(wèn)的德國(guó)政治學(xué)教授馬耶特，建議日本政府實(shí)施多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)和牲畜保險(xiǎn)項(xiàng)目。日本政府沒(méi)有采納馬耶特教授的建議，倒是羅馬尼亞等幾個(gè)歐洲國(guó)家的政府進(jìn)行了多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)的嘗試，但都因?yàn)橘Y金問(wèn)題（或者超賠，或者經(jīng)營(yíng)管理成本太高，或者兩方面問(wèn)題都存在）而很快放棄。與此同時(shí)和之后，也有私營(yíng)保險(xiǎn)公司嘗試多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)，結(jié)果也因?yàn)橄嗤脑蚝芸旆艞墶?/p>

上世紀(jì)20年代，多險(xiǎn)種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入美國(guó)和日本國(guó)會(huì)（議會(huì)）的議事日程，國(guó)際農(nóng)業(yè)研究所（聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的前身）開(kāi)展了幾項(xiàng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)研究。

20年代末，日本政府實(shí)施了一個(gè)牲畜保險(xiǎn)項(xiàng)目;30年代，日本、美國(guó)和巴西政府分別實(shí)施了多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，加拿大實(shí)施了一個(gè)類(lèi)似于保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)救濟(jì)項(xiàng)目。其中，巴西政府很快停止了項(xiàng)目;日本和美國(guó)政府分別在1947年和1980年對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行了重大的制度改革;加拿大在1960年實(shí)施了目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目。日本、美國(guó)和加拿大的這三個(gè)項(xiàng)目成為全球連續(xù)存在時(shí)間最長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，一些發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始幫助新獲得獨(dú)立、之前被他們殖民的發(fā)展中國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)。當(dāng)時(shí)流行的一種觀點(diǎn)是，農(nóng)業(yè)是風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民因?yàn)樨毨Ф鴧拹猴L(fēng)險(xiǎn)，所以他們不愿意在有風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上（增加）投入，這導(dǎo)致他們的農(nóng)業(yè)投入不足。這種觀點(diǎn)成為發(fā)展多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)的主要依據(jù)。在此背景條件下，50～80年代，陸續(xù)有發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的政府試點(diǎn)和實(shí)施多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目。其中，一些發(fā)展中國(guó)家的項(xiàng)目得到了聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)的支持。

上世紀(jì)90年代，根據(jù)世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的有關(guān)條款，政府一定比例的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼屬于“綠箱”政策，加上發(fā)達(dá)國(guó)家的示范效應(yīng)，又有一些國(guó)家試點(diǎn)和實(shí)施多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目。

90年代后期，注意到多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)的高成本是發(fā)展中國(guó)家難以承受的，天氣指數(shù)保險(xiǎn)受到重視。20余年來(lái)，世界銀行成為在發(fā)展中國(guó)家推行種植業(yè)天氣指數(shù)保險(xiǎn)（以降水指數(shù)保險(xiǎn)居多）的主力。雖然世界銀行的項(xiàng)目官員認(rèn)為天氣指數(shù)保險(xiǎn)比傳統(tǒng)的多險(xiǎn)種保險(xiǎn)有諸多優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐中，絕大多數(shù)指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍小、農(nóng)戶(hù)參與率低（這里的農(nóng)戶(hù)參與率低有兩個(gè)含義，一是參加試點(diǎn)項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)數(shù)量少，二是參加項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)只為其一小部分農(nóng)作物投保）;而且，往往止步于試點(diǎn)狀態(tài)。

2008年以來(lái)的十年間，因?yàn)樾鲁霈F(xiàn)的天氣指數(shù)保險(xiǎn)難以擴(kuò)展，增加最多的還是多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)。所以，在全球種植業(yè)和廣義農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)中，多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)的份額可能更大些。

國(guó)外多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中所存在的問(wèn)題

從上世紀(jì)30年代算起，多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)已有80年的歷史?；仡櫰饋?lái)，這些年的試點(diǎn)和實(shí)踐充滿(mǎn)了曲折和坎坷。主要表現(xiàn)是，農(nóng)戶(hù)需求低，沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)愿望;政府通過(guò)補(bǔ)貼保費(fèi)吸引農(nóng)戶(hù)投保，導(dǎo)致了政府的高成本。此外，至少在美國(guó)和加拿大，多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有保費(fèi)剩余。

農(nóng)戶(hù)需求低

根據(jù)世界銀行了解的情況，2008年，全球有104個(gè)國(guó)家有某種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，其中65個(gè)國(guó)家的受訪(fǎng)者回復(fù)了世界銀行的電子郵件調(diào)研問(wèn)卷。在這65個(gè)國(guó)家中，約三分之二有多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)，其中的絕大多數(shù)有某種形式的政府干預(yù)。

表1～3是對(duì)此次電子郵件調(diào)研問(wèn)卷結(jié)果的整理統(tǒng)計(jì)。從中可以看出以下幾點(diǎn)。（1）多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)主要集中在有保費(fèi)補(bǔ)貼的國(guó)家。在有數(shù)據(jù)的63個(gè)國(guó)家中，40個(gè)國(guó)家的政府補(bǔ)貼多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn);這40個(gè)國(guó)家的保費(fèi)占63個(gè)國(guó)家總保費(fèi)的92%（見(jiàn)表1）。（2）多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)主要集中在高收入國(guó)家。這40個(gè)政府補(bǔ)貼保費(fèi)的多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目全部在中等收入以上的國(guó)家，其中14個(gè)高收入國(guó)家的保費(fèi)占40個(gè)國(guó)家總保費(fèi)的89%（見(jiàn)表2）。（3）多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)主要集中在少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家。按保費(fèi)收入排序，前5個(gè)國(guó)家的保費(fèi)占63個(gè)國(guó)家總保費(fèi)的81%，前10個(gè)國(guó)家的保費(fèi)占63個(gè)國(guó)家保費(fèi)的89%;其中美國(guó)一國(guó)的保費(fèi)占63個(gè)國(guó)家總保費(fèi)的63%（見(jiàn)表3）。

政府成本高

為了解決農(nóng)戶(hù)保險(xiǎn)需求低、沒(méi)有投保愿望的問(wèn)題，多數(shù)國(guó)家采用了政府補(bǔ)貼保費(fèi)的做法。該做法背后的邏輯是：通過(guò)補(bǔ)貼保費(fèi)，降低預(yù)期損失賠償較少農(nóng)戶(hù)的投保支出，相當(dāng)于降低了費(fèi)率，從而吸引這部分農(nóng)戶(hù)投保。

然而，農(nóng)戶(hù)投保不是因?yàn)閮r(jià)格便宜，而是為了得到賠償。所以，不僅要補(bǔ)貼保費(fèi)，還要提高保險(xiǎn)水平。實(shí)踐表明，只有在保費(fèi)補(bǔ)貼水平和保險(xiǎn)水平雙高的情況下，才有可能吸引到較多的農(nóng)戶(hù)投保。這兩個(gè)條件需要較高的政府支出，其他國(guó)家的政府無(wú)力或不愿意提供這樣的高支出，因此，多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模較小或覆蓋率較低。只有日本、美國(guó)和加拿大三國(guó)的大田作物實(shí)現(xiàn)了較高的承保率。其中，加拿大的兩個(gè)農(nóng)業(yè)大省，薩斯卡徹溫和曼尼托巴的總承保率均在70%以上;美國(guó)的主要作物承保率在80%以上;日本的水稻和小麥承保率在90%以上。這三國(guó)的保費(fèi)補(bǔ)貼水平和最高保險(xiǎn)水平見(jiàn)表4。

在加拿大和美國(guó)，除了保費(fèi)補(bǔ)貼，政府還負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)成本。其中，加拿大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由各省政府的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，美國(guó)政府是委托私營(yíng)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)。所以，美國(guó)政府的項(xiàng)目成本又分為兩部分，一部分是補(bǔ)償私營(yíng)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)成本，另一部分是聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司等政府機(jī)構(gòu)的相關(guān)成本。

保費(fèi)沒(méi)有剩余

盡管政府承擔(dān)全部經(jīng)營(yíng)成本，又補(bǔ)貼60%的保費(fèi)，但在美國(guó)和加拿大，2003～2012年間，兩國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都沒(méi)有保費(fèi)積累。其中，加拿大2003～2012年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的簡(jiǎn)單賠付率【賠償額/（農(nóng)戶(hù)保費(fèi)+政府補(bǔ)貼）】為76%，美國(guó)同期的簡(jiǎn)單賠付率達(dá)到86%。兩者均高于整個(gè)保險(xiǎn)業(yè)70%的平均盈虧臨界點(diǎn)，說(shuō)明其在支付損失賠償和經(jīng)營(yíng)成本之后，全部保費(fèi)就沒(méi)有剩余了。

結(jié)論

國(guó)外的多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)是由政府補(bǔ)貼支撐的

縱向看，種植業(yè)雹災(zāi)保險(xiǎn)有近300年歷史，多險(xiǎn)種保險(xiǎn)有大約80年歷史。這兩類(lèi)保險(xiǎn)構(gòu)成了全球的種植業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。其中，多險(xiǎn)種保險(xiǎn)是主體。

橫向看，全球有100多個(gè)國(guó)家有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，其中的絕大部分為多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)、且集中在少數(shù)幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家。而這幾個(gè)國(guó)家主要是通過(guò)較高的保險(xiǎn)水平和保費(fèi)補(bǔ)貼水平吸引農(nóng)戶(hù)投保、從而形成的保險(xiǎn)市場(chǎng)。所以，全球的多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)是由主要國(guó)家的政府補(bǔ)貼支撐起來(lái)的。

農(nóng)民用行動(dòng)表明他們不需要多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)

之所以需要政府補(bǔ)貼保費(fèi)，而且是較高幅度的補(bǔ)貼，是因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)戶(hù)不愿意購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。他們之所以不愿意購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，很可能是因?yàn)樾∫?guī)模農(nóng)戶(hù)和非商業(yè)化生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)不需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。其中的原因，至少有以下幾個(gè)。

其一，農(nóng)業(yè)總體上是一個(gè)成熟穩(wěn)定的行業(yè)。自有農(nóng)業(yè)以來(lái)，人們就選擇適宜的土地耕種。即便在廣種薄收、粗放經(jīng)營(yíng)的年代，也只有在較多年份有一定收成的土地，農(nóng)民才會(huì)一直將其作為耕地使用。而且，一直以來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和管理的演進(jìn)主線(xiàn)之一，就是防（抗）災(zāi)減損。所采取的措施主要包括：平整土地，建設(shè)旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田;修建灌溉和排水工程設(shè)施，防治水旱災(zāi)害;培育良種，以增強(qiáng)作物的抗逆性;以及研發(fā)有機(jī)、無(wú)機(jī)、植物性和微生物等多種農(nóng)藥，以防治作物病害、蟲(chóng)害、草害和鼠害等。這些措施保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。所以，在保險(xiǎn)引入之前，農(nóng)業(yè)已經(jīng)存續(xù)了萬(wàn)余年，而且整體上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出來(lái)的是從不穩(wěn)定到穩(wěn)定、從穩(wěn)定到穩(wěn)中有升的長(zhǎng)期走勢(shì)。

其二，在長(zhǎng)期的生產(chǎn)實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)中逐漸內(nèi)生和引入了大量的風(fēng)險(xiǎn)分散和分擔(dān)措施。在傳統(tǒng)社會(huì)，農(nóng)民學(xué)會(huì)了輪作、兼作和套作，把同種作物分散種植在不同的地塊上，農(nóng)林牧副漁業(yè)多種經(jīng)營(yíng)，農(nóng)場(chǎng)外就業(yè)，在豐年儲(chǔ)蓄（藏），歉年減少消費(fèi)甚至變賣(mài)資（財(cái)）產(chǎn)，以及家族、親友和鄰居間的禮尚往來(lái)等。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，又出現(xiàn)了合同生產(chǎn)、合同銷(xiāo)售、垂直化生產(chǎn)、期貨和期權(quán)市場(chǎng)等。在多種生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和就業(yè)的情況下，生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的種類(lèi)越多、比例越均衡，一種作物或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上的損失對(duì)總產(chǎn)出或收入的影響越小。

其三，處于不同狀態(tài)的農(nóng)民有不同的生產(chǎn)目的。生存狀態(tài)的農(nóng)戶(hù)追求的是穩(wěn)定，努力回避變化和改變;超越了生存狀態(tài)的農(nóng)戶(hù)，如果種植業(yè)規(guī)模太小，除非采用高精尖技術(shù)和裝備，否則也沒(méi)有投資價(jià)值。此外，種植業(yè)不是家庭主要收入來(lái)源的農(nóng)戶(hù)，也不一定會(huì)重視種植業(yè)生產(chǎn)和投入。至少這三類(lèi)農(nóng)戶(hù)，都對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏需求。

多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)成為一項(xiàng)收入穩(wěn)定政策

保險(xiǎn)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)需要在空間和時(shí)間兩個(gè)維度上積累保費(fèi)，但在多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)最發(fā)達(dá)的美國(guó)和加拿大，2003～2012年的十年間都沒(méi)有保費(fèi)積累。這個(gè)事實(shí)說(shuō)明，至少在這兩個(gè)國(guó)家，多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有起到分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的作用，而是在以保險(xiǎn)的形式補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。然而，如果是為了補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，保險(xiǎn)的效率應(yīng)該明顯低于直補(bǔ)。

對(duì)中國(guó)的借鑒意義

國(guó)外的實(shí)踐表明，如果把多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)普適性政策，不僅需要大量的政府支出，而且很可能會(huì)演變成缺乏效率的補(bǔ)貼政策。因此，改進(jìn)中國(guó)的多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)，首先，應(yīng)該把服務(wù)對(duì)象明確為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體因?yàn)橐?guī)模擴(kuò)大、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)專(zhuān)業(yè)化和市場(chǎng)化、資金需求量大、缺乏信用記錄等原因，不僅面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)程度增大，而且風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)發(fā)生了變化。已有的風(fēng)險(xiǎn)管理手段已經(jīng)不能滿(mǎn)足他們的需要，他們對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有需求。其次，不追求覆蓋面和承保率，開(kāi)展一對(duì)一的服務(wù)，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)辦成真正的保險(xiǎn)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）