棚戶區(qū)房屋征收私法現(xiàn)狀之探析

【摘 要】 棚戶區(qū)改造工程作為一項(xiàng)國(guó)家安居性保障工程，對(duì)改善民生具有重大意義，但實(shí)踐中，棚戶區(qū)改造沒(méi)有考慮到單位制的變遷對(duì)房屋所有人及房屋的影響，使得房屋所有權(quán)保護(hù)程度不充分，并使得棚戶區(qū)中的問(wèn)題變得更加復(fù)雜，通過(guò)對(duì)棚戶區(qū)改造的私法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，通過(guò)改變現(xiàn)有法律體系的邏輯，進(jìn)而相對(duì)完善的解決棚戶區(qū)改造中的相關(guān)問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】 棚戶區(qū) 房屋征收 私法現(xiàn)狀

一、棚戶區(qū)房屋征收的基本現(xiàn)狀

1994年國(guó)務(wù)院為解決城市職工的住房困難 ，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了“安居工程”;2003年國(guó)家治理煤礦塌陷區(qū)成功后，保障職工房屋居住質(zhì)量問(wèn)題漸漸凸顯，國(guó)家意識(shí)到住房困難已從“供應(yīng)不足”變?yōu)椤熬幼≠|(zhì)量不足”，至此，2009年國(guó)家將棚戶區(qū)改造納入“保障性安居工程”規(guī)劃 ，使開(kāi)始進(jìn)行“老舊”房屋的實(shí)體改造。

二、棚戶區(qū)房屋的界定標(biāo)準(zhǔn)

從棚戶區(qū)房屋的界定來(lái)看，有較為明確的標(biāo)準(zhǔn)。首先，國(guó)務(wù)院在文件中對(duì)棚戶區(qū)有明確的表述 ，棚戶區(qū)是指“國(guó)有土地上集中連片簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋、房屋建成年限較長(zhǎng)、使用功能不全、安全隱患突出的居住區(qū)域”。筆者通過(guò)對(duì)吉林省、四川省、甘肅省、北京市、廣東市、西安市、荊州市七個(gè)地方政府文件中棚戶區(qū)定義的梳理 ，發(fā)現(xiàn)各地方政府都是在國(guó)務(wù)院對(duì)棚戶區(qū)界定的基礎(chǔ)上根據(jù)自身情況對(duì)定義進(jìn)行擴(kuò)了充，并采用先“劃區(qū)”后“定義”的方式界定出棚戶區(qū)房屋的范圍，然后在以此區(qū)域的房屋共性得出被征收房屋的標(biāo)準(zhǔn)。其次，國(guó)務(wù)院要求各省級(jí)政府制定了統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。2014年國(guó)務(wù)院要求各省級(jí)政府制定統(tǒng)一的省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)并報(bào)國(guó)務(wù)院備案 ，形成了以《危險(xiǎn)房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》（JGJ125-2016）或房屋年限等制定出了技術(shù)性的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確了棚戶區(qū)與棚戶區(qū)房屋的定義。

三、棚戶區(qū)改造啟動(dòng)的私法法律要件

從棚戶區(qū)房屋改造啟動(dòng)的法律要件來(lái)看，條文規(guī)定較為完善。首先，以《物權(quán)法》為代表的保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的法律，設(shè)定了所有權(quán)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)。《民法總則》117條 、《物權(quán)法》42條 、《土地管理法》47條 ，《房地產(chǎn)管理法》第6條 、《條例》第2條 規(guī)定，“為了公共利益的需要，可以征收個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”，即所有權(quán)人不得以所有權(quán)對(duì)抗公共利益的需要。其次，《物權(quán)法》等私法，將 “為了公共利益的需要”內(nèi)容的細(xì)化權(quán)力轉(zhuǎn)介給了其它法律。2011年國(guó)務(wù)院廢止了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，并按照《物權(quán)法》第42條，以“依照法律的權(quán)限和程序”的授權(quán)制定了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），其中第8條細(xì)化了《物權(quán)法》42條的規(guī)定，將“保障性安居工程”列為“為了公共利益的需要”的法定情形之一，由此奠定了棚戶區(qū)改造的法律基礎(chǔ)。

四、棚戶區(qū)房屋的民事補(bǔ)償

從棚戶區(qū)房屋的補(bǔ)償角度來(lái)說(shuō)，《物權(quán)法》與《條例》等法律規(guī)定了補(bǔ)償依據(jù)，并明確違法建筑不予補(bǔ)償。首先，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是棚戶區(qū)房屋征收對(duì)所有權(quán)人補(bǔ)償?shù)幕緲?biāo)準(zhǔn)，《物權(quán)法》第17條規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)，是確定棚戶區(qū)房屋置換面積、貨幣安置款與臨時(shí)安置補(bǔ)償款的依據(jù)，同時(shí)，還是《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中確定合法建筑、違法建筑與超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的基本標(biāo)準(zhǔn)。其次，違法建筑不予補(bǔ)償，2007《物權(quán)法》第30條接受了民法學(xué)界關(guān)于違法建筑的通說(shuō)“無(wú)權(quán)利說(shuō)” ，所以棚戶區(qū)中的違法建筑也應(yīng)按照“無(wú)權(quán)利說(shuō)”的規(guī)則處理，否認(rèn)違法建筑的私法地位。因此，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》66條 、《條例》第24條 之規(guī)定，“由所在地城市、縣人民政府主管部門(mén)責(zé)令限期拆除，并可以處臨時(shí)建設(shè)工程造價(jià)一倍以下的罰款”。

加上單位制的變遷改變了棚戶區(qū)中家庭的經(jīng)濟(jì)水平與社會(huì)地位，“歷史遺留問(wèn)題”處理的程度不夠，使棚戶區(qū)改造變成了安置單位制職工問(wèn)題的延續(xù)。征收人現(xiàn)有的處理方法還是通過(guò)以現(xiàn)行法規(guī)定的程序，試圖以強(qiáng)制執(zhí)行達(dá)到最后的目的，而不考慮當(dāng)房屋所有人在失去單位制帶來(lái)的福利、保障、地位后，僅剩的房屋成為“所有權(quán)人生存意義的集合體”，這種“集合體”該用什么價(jià)值來(lái)補(bǔ)償？同時(shí)，《憲法》等法律、政策中，依舊明確表達(dá)出工人階級(jí)特殊的政治、經(jīng)濟(jì)地位，而在單位制解體后，房屋上添附的職工群體關(guān)于尊嚴(yán)、榮譽(yù)、身份的感情寄托，依舊是現(xiàn)行法無(wú)法解決的。盡管2003年，國(guó)務(wù)院在對(duì)遼寧、吉林、黑龍江省等地的建設(shè)廳下發(fā)的文件中 ，明確提到棚戶區(qū)房屋所有權(quán)中存在歷史遺留問(wèn)題，并指導(dǎo)下級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況給與妥善解決，但在實(shí)際中，由于單位制年代久遠(yuǎn)、財(cái)政的窘迫等原因，多數(shù)政府只能將棚戶區(qū)改造問(wèn)題視為拆遷問(wèn)題。

總而言之，相關(guān)法律以及政策都對(duì)政府在征收程序中所有的具體問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，也貫徹了《憲法》與《物權(quán)法》中對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的精神，不過(guò)，由于“以拆違代征收” 的思維定式影響 ，棚戶區(qū)改造中房屋的征收更多是對(duì)現(xiàn)有行政法秩序的維護(hù)，而不是對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，所以忽略其它因素十分正常。然而，2009年多部委在文件中明確提到棚戶區(qū)改造對(duì)民生、城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用 ，擴(kuò)展了僅有的住房質(zhì)量提升功能，可見(jiàn)棚戶改造的房屋征收問(wèn)題中同時(shí)也包含了解決“低收入家庭、下崗失業(yè)、退休職工”生活保障的民生問(wèn)題，所以，“歷史遺留問(wèn)題”不得不重新納入研究的范疇，而新中國(guó)成立后形成的“單位制”制度的變遷是“歷史遺留問(wèn)題”形成的主要原因，也是棚戶區(qū)改造中不可避免的“紅線”，因此，正視這些歷史，在立法與執(zhí)法中充分考慮到以上的問(wèn)題，才能讓棚戶區(qū)改造更加的“順應(yīng)”民心。

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作者簡(jiǎn)介：馬志宏（1992—），男，漢族，甘肅鎮(zhèn)原人，研究生，甘肅政法大學(xué)民商法專(zhuān)業(yè)，研究方向：民商法方向。