金融科技監(jiān)管范式：一個(gè)合作主義新視角

吳燁

摘?要：科技與金融的深度融合，衍生出眾多新型金融科技樣態(tài)，我國監(jiān)管者忙于通過各種專項(xiàng)整治活動(dòng)以控制局面，卻凸顯了運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管之范式困境。金融科技監(jiān)管，亟待形成一種面向“創(chuàng)新”的系統(tǒng)性范式。合作主義，作為監(jiān)管者和被監(jiān)管者協(xié)同應(yīng)對金融市場風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管哲學(xué)，既有實(shí)踐基礎(chǔ)，又有理論依據(jù)，已然具有了新監(jiān)管范式之雛形。政府監(jiān)管者不僅是市場秩序的守護(hù)者，更是引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者;被監(jiān)管者不僅是服從者，更是監(jiān)管的合作者。在合作主義范式下，需從既有的“威懾式監(jiān)管”轉(zhuǎn)為“威懾式+合作式”的金融科技監(jiān)管構(gòu)造，從“命令—服從”的單向監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型至“行政引導(dǎo)+自律監(jiān)管+自愿合規(guī)”多元協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，以有效促進(jìn)我國金融科技產(chǎn)業(yè)有序、健康地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：金融科技; 監(jiān)管范式; 合作主義; 監(jiān)管權(quán); 金融法

中圖分類號：D912.28?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：0257-5833（2019）11-0109-07

作者簡介：吳?燁，西北工業(yè)大學(xué)人文與經(jīng)法學(xué)院助理教授?（陜西?西安?710129）

20世紀(jì)80年代以來，在金融自由化和金融創(chuàng)新的推動(dòng)下，金融科技（Fintech，finance technology）迅速發(fā)展，經(jīng)歷了電子化、信息化、移動(dòng)化時(shí)代，正朝向智能化時(shí)代邁進(jìn)。伴隨金融科技的快速發(fā)展，監(jiān)管難題已浮出水面，ICO叫停、P2P跑路、“e租寶”非法集資等問題呈井噴式爆發(fā)。在金融科技發(fā)展的同時(shí)，金融風(fēng)險(xiǎn)更隱蔽、傳播速度更快、影響范圍更廣，這增加了金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。在我國分業(yè)監(jiān)管體制下，金融科技業(yè)務(wù)屬性模糊、界限不明，存在監(jiān)管套利、規(guī)避監(jiān)管等問題。我國亟待結(jié)合金融科技的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)和發(fā)展程度，借鑒域外金融科技監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，提煉出一種切實(shí)可行、寬嚴(yán)相濟(jì)的金融科技監(jiān)管范式。

一、金融科技監(jiān)管范式困境

金融科技對金融服務(wù)與產(chǎn)品的供給、金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營模式、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理、產(chǎn)品服務(wù)定價(jià)等都產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性改變。自2008年金融危機(jī)之后，金融科技進(jìn)入了以科技企業(yè)主導(dǎo)下的全新發(fā)展階段。受到金融危機(jī)的影響，立法者及監(jiān)管者施加給金融機(jī)構(gòu)較重的合規(guī)義務(wù)。危機(jī)后的金融改革，產(chǎn)生了意想不到的效果：它刺激了科技參與者的崛起，限制了傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的競爭力，科技企業(yè)等非金融機(jī)構(gòu)開始直接向企業(yè)和公眾提供金融產(chǎn)品和服務(wù)。

科技與金融的深度融合，對傳統(tǒng)金融監(jiān)管帶來了諸多挑戰(zhàn)。首先，原先未被納入監(jiān)管視野的金融科技產(chǎn)業(yè)，成為了改造金融的重要力量，它們直接從事不屬于傳統(tǒng)金融牌照管理規(guī)則管轄的“類金融業(yè)務(wù)”，從而出現(xiàn)了監(jiān)管盲區(qū)。其次，以科技企業(yè)為主的非金融機(jī)構(gòu)采取各種方式滲入傳統(tǒng)的金融業(yè)中，如采用與金融機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)合同，參與金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)、客戶管理、市場推廣等，形成了與金融機(jī)構(gòu)的有機(jī)結(jié)合，但金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻難以對其實(shí)施監(jiān)管，從而出現(xiàn)了監(jiān)管乏力。最后，金融科技往往通過互聯(lián)網(wǎng)從事類金融服務(wù)，這使得其帶有明顯的跨市場、跨區(qū)域特點(diǎn)。然而，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)受到法定權(quán)限的限制，可以在單一市場或區(qū)域市場上發(fā)揮較好的監(jiān)管作用，卻難以適應(yīng)跨市場、跨區(qū)域金融服務(wù)的客觀需求。就此而言，金融科技削弱了傳統(tǒng)金融規(guī)制的有效性，跨市場、跨區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重大隱患。

我國的金融科技產(chǎn)業(yè)，在亂象中野蠻生長，金融科技監(jiān)管總是陷入“一放就亂、一管就死”之困境中。如何破解這一難題，一直困擾著監(jiān)管者。另外，我國針對金融科技的專項(xiàng)整治式監(jiān)管，已然成為一種常態(tài)。一方面，金融監(jiān)管者不斷開展各種“專項(xiàng)行動(dòng)”、“專項(xiàng)整治”、“專項(xiàng)執(zhí)法”，針對已暴露出的問題做出回應(yīng);另一方面，當(dāng)監(jiān)管呈現(xiàn)出“運(yùn)動(dòng)式”樣態(tài)時(shí)，也暴露出監(jiān)管者缺乏對監(jiān)管體系的宏觀思考，進(jìn)一步催生出更多的新問題和新風(fēng)險(xiǎn)。在該種模式下，需要集中多方資源，投入極高的監(jiān)管成本，才能獲得短期效果。如此“粗放式”的監(jiān)管，意味著十分嚴(yán)重的路徑依賴，長此以往，將有礙于現(xiàn)代金融市場的長效治理機(jī)制形成，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)不斷演變與發(fā)酵。更為嚴(yán)重的是，這種“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)管，會(huì)助長違規(guī)者的僥幸投機(jī)心理，專項(xiàng)整治活動(dòng)一旦結(jié)束，違規(guī)行為又會(huì)死灰復(fù)燃。這種“行政權(quán)+合法性監(jiān)管”的模式難以適應(yīng)金融科技監(jiān)管。正是由于金融科技監(jiān)管缺少一個(gè)合理的理論框架，在實(shí)務(wù)中延續(xù)了傳統(tǒng)金融監(jiān)管的理念，這種狀況使得金融科技難以被有效監(jiān)管。

科技企業(yè)主導(dǎo)下的金融科技產(chǎn)業(yè)，與現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管模式之間產(chǎn)生了制度錯(cuò)配，我國監(jiān)管者忙于通過各種“專項(xiàng)整治”活動(dòng)，卻難以有效控制局面，根源在于金融科技監(jiān)管范式的選擇偏差。2008年金融危機(jī)期間，美國政府向被監(jiān)管者尋求合作，以共同發(fā)現(xiàn)美國金融市場的風(fēng)險(xiǎn)源頭并尋求解決對策。

這意味著，監(jiān)管者與被監(jiān)管者并非完全對立的關(guān)系，而是具有共同的監(jiān)管目標(biāo)，即防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。面對日新月異的金融科技，我們需要一種可以激發(fā)企業(yè)主觀能動(dòng)性的監(jiān)管范式，從“被動(dòng)監(jiān)管”走向“主動(dòng)合規(guī)”。這意味著，亟待走出“命令-控制（command and control）”的傳統(tǒng)模式，需要推進(jìn)行政監(jiān)管者的服務(wù)意識，構(gòu)建被監(jiān)管者參加社會(huì)治理和金融治理的協(xié)同共治理念，有效整合企業(yè)、市場和社會(huì)的共同目標(biāo)及多方利益，激發(fā)金融科技市場參與者更好地履行社會(huì)責(zé)任，約束科技企業(yè)等非金融機(jī)構(gòu)“逃逸監(jiān)管”的沖動(dòng)，共建金融市場秩序。

二、走向合作主義的金融科技監(jiān)管范式

縱觀域內(nèi)外金融科技監(jiān)管規(guī)則，可以看出其總是處于“完全的自由”和“完全的命令與服從”兩個(gè)端點(diǎn)之間。從實(shí)踐和理論兩個(gè)層面來看，目前正在形成一種共識，即建立一種基于合作主義的新監(jiān)管范式，以調(diào)整金融科技監(jiān)管中硬法與軟法之間的平衡關(guān)系，加強(qiáng)既有金融監(jiān)管的有效性。

（一）基于合作主義的新監(jiān)管范式

合作主義應(yīng)用范圍廣泛，既是一種解釋工具，更是一種制度安排的價(jià)值取向，也為金融科技監(jiān)管提供了一種新的監(jiān)管范式。與傳統(tǒng)的“命令-控制”監(jiān)管范式不同，合作主義側(cè)重強(qiáng)調(diào)由政府的單向管控關(guān)系，轉(zhuǎn)型為政府、市場（社會(huì)組織）、企業(yè)的三方互相促進(jìn)關(guān)系，它重視金融市場和金融秩序的整體穩(wěn)定性，在鼓勵(lì)金融創(chuàng)新的同時(shí)，承認(rèn)政府單向管控的局限性。合作主義所強(qiáng)調(diào)的“合作”，并非普遍意義上的“合作”，而是限定為政府與社會(huì)團(tuán)體之間的制度化合作，政府和社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系是相互合作、相互支持的。