社會(huì)工作參與社會(huì)救助的挑戰(zhàn)與拓展

彭靈靈

[廣東藥科大學(xué),廣州 510006]

一、引 言

近年來，隨著我國(guó)高速的發(fā)展變革，社會(huì)組織作為一種重要的社會(huì)力量開始受到公眾的關(guān)注，并在社會(huì)治理的方方面面尤其是社會(huì)援助中發(fā)揮著舉足輕重的作用。從我國(guó)社會(huì)救助的歷史發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，政府作為社會(huì)援助的主體，在資金支持和政策指導(dǎo)方面一直承擔(dān)著重要的責(zé)任。即便有政府強(qiáng)有力的支持，過分單一的行政化的救助仍然存在著諸如被動(dòng)性強(qiáng)，救助質(zhì)量低、形式單一等問題，這大大影響了社會(huì)救助的效果和作用。 事實(shí)上，除了政府的責(zé)任和角色之外，在社會(huì)救助方面，社會(huì)組織所具有專業(yè)性強(qiáng)、靈活性高、運(yùn)營(yíng)成本低等優(yōu)勢(shì)可以有效彌補(bǔ)單一行政救助的許多不足，尤其是社會(huì)工作作為一支專業(yè)救助力量的介入更能突破原有救助形式的局限性。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)組織近年來呈現(xiàn)出了蓬勃向榮的發(fā)展趨勢(shì)。其中，社會(huì)工作參與社會(huì)救助日益活躍，社會(huì)工作專業(yè)人才日益壯大，成為社會(huì)組織參與社會(huì)救助的中堅(jiān)力量。伴隨著實(shí)踐的積累，社會(huì)工作的組織架構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體系日益完善，政策指引和配套也逐步健全，社會(huì)工作行業(yè)協(xié)會(huì)不斷建立和發(fā)展，使得現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)工作的服務(wù)涉及面不斷拓寬，目前已涉及最低生活保障、對(duì)特殊困難人員的支持、救災(zāi)、醫(yī)療援助、教育資助、司法援助、住房就業(yè)支持、臨時(shí)(包括對(duì)流浪乞討或走失人員)收容等。本文旨在通過分析我國(guó)社會(huì)工作參與社會(huì)救助的政策制定和發(fā)展，闡釋目前社會(huì)工作參與社會(huì)救助實(shí)踐中面臨的主要挑戰(zhàn)，為增進(jìn)社會(huì)救助效益、促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)的發(fā)展提供思路。

二、社會(huì)工作參與社會(huì)救助的政策的制定發(fā)展

目前，我國(guó)已建成了相對(duì)完善的具有中國(guó)特色的社會(huì)救助體系，主要包括基本生活救助、特殊援助、突發(fā)應(yīng)急救助以及補(bǔ)充社會(huì)救助等。然而，現(xiàn)有的體系經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展過程，從最開始的在城市和農(nóng)村實(shí)施“三無”人員保障制度與農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度(兩項(xiàng)制度后統(tǒng)一為特困人員供養(yǎng)制度)，到全面落實(shí)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度和農(nóng)村居民最低生活保障制度，并頒布實(shí)施《社會(huì)救助暫行辦法》，我國(guó)最終完成了現(xiàn)代社會(huì)救助體系的建立。在這一過程中，有兩個(gè)突出的變化值得關(guān)注：

第一，社會(huì)救助管理事務(wù)與行政資源供給之間的矛盾。以生活津貼為例，截至2018年年末，我國(guó)共有最低生活保障人數(shù)4528萬人(包含城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民)。要對(duì)這一龐大群體進(jìn)行管理，僅定期或不定期采集核對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息這一項(xiàng)任務(wù)，就需要大量的人力物力資源投入，對(duì)于各級(jí)政府來說都會(huì)是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。在社區(qū)的協(xié)助下，在一定程度上緩和了行政資源不足的問題，但是也還存在諸多管理困境。例如，由于城鄉(xiāng)的各個(gè)基層社區(qū)組織不具備法人資格，因而會(huì)與社會(huì)救助制度實(shí)施的法制化進(jìn)程相沖突。(1)唐鈞:《社會(huì)救助管理需專業(yè)化》,《社會(huì)觀察》2014年第8期。

第二，貧困人口對(duì)社會(huì)救助服務(wù)的需求出現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)保障到“經(jīng)濟(jì)保障+服務(wù)保障”的變化。傳統(tǒng)的社會(huì)救助方式主要是較低層次的現(xiàn)金救助，亦即注重經(jīng)濟(jì)保障來滿足貧困人口的基本生活需求。但是，貧困人口在非經(jīng)濟(jì)方面亦有多種社會(huì)服務(wù)需求，而且這些社會(huì)服務(wù)需求因貧困人口自身狀況的不同而千差萬別。政府顯然不可能僅憑一己之力和單一資源做到向貧困人口供給充分的社會(huì)救助服務(wù)。

因此，不論是從政府內(nèi)部的管理需求來看，還是從政府管理對(duì)象的服務(wù)需求來看，都需要社會(huì)力量介入來補(bǔ)充政府行政資源，通過相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能來彌補(bǔ)現(xiàn)有對(duì)被救助對(duì)象提供服務(wù)過程中的不足。 就目前而言，政府主要通過“購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)”這一方式進(jìn)行對(duì)行政資源的補(bǔ)充和輔助?；诖?，通過制定和實(shí)施相關(guān)政策，各級(jí)政府部門積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)工作廣泛深入地參與社會(huì)救助，使其在社會(huì)援助的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，積極履行其社會(huì)責(zé)任。更重要的是，在政府的推動(dòng)下逐步完善的法律法規(guī)和制度體系，規(guī)范了社會(huì)工作參與社會(huì)救助的行為和措施，為這一項(xiàng)事業(yè)提供了強(qiáng)有力的指引。

簡(jiǎn)要來看，近年來出臺(tái)的一系列文件(包括《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》(民發(fā)[2012]196號(hào))、《社會(huì)救助暫行辦法》、《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見》以及《關(guān)于積極推行政府購(gòu)買服務(wù) 加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見》)充分體現(xiàn)了我國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到了自身行政資源的有限性與所管理事物對(duì)政府投入的需求不斷增加之間的矛盾，并努力探索緩解矛盾的措施方法，更不斷探索滿足社會(huì)救助服務(wù)需求不斷變化的具體操作。

《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》(民發(fā)[2012]196號(hào))明晰了政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的工作主體、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)范圍、程序與監(jiān)督管理等內(nèi)容。雖然該文沒有明確提及社會(huì)救助服務(wù)的概念，但是圍繞城市流動(dòng)人口、農(nóng)村留守人員、困難群體、特殊人群和受災(zāi)群眾等有關(guān)的服務(wù)大多與社會(huì)救助服務(wù)有關(guān)。隨后，隨著2014年《社會(huì)救助暫行辦法》的頒布，我國(guó)各級(jí)職能部門不僅確立了社會(huì)組織和個(gè)人參與社會(huì)救助服務(wù)的法律依據(jù)，還規(guī)定了政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的具體內(nèi)容、方法和服務(wù)主體，以及社會(huì)救助服務(wù)供給的監(jiān)督等內(nèi)容。換而言之，明確了買什么、怎么買、誰來買、買來后如何監(jiān)督等問題。2015年，《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見》的出臺(tái)進(jìn)一步規(guī)定了提供社會(huì)工作服務(wù)的各類機(jī)構(gòu)和個(gè)人的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)途徑和方式、服務(wù)成果的評(píng)估和監(jiān)督以及政府對(duì)這一領(lǐng)域的支持和保障措施等。2017年，《關(guān)于積極推行政府購(gòu)買服務(wù) 加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見》(民發(fā)〔2017〕153號(hào))進(jìn)一步解釋了政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)中的主體、內(nèi)容、機(jī)制、評(píng)估和監(jiān)管等內(nèi)容，更針對(duì)這一領(lǐng)域中的基層實(shí)踐提出了加強(qiáng)服務(wù)能力的具體方法。

其中，由于《社會(huì)救助暫行辦法》明確和肯定了社會(huì)組織和社會(huì)工作在社會(huì)救助這一領(lǐng)域的重要作用和地位，因而具有里程碑式的作用。它不僅加強(qiáng)和樹立了我國(guó)社會(huì)服務(wù)組織和專業(yè)社會(huì)工作人才投身到社會(huì)救助領(lǐng)域的信念和信心，更為社會(huì)組織和社會(huì)工作人才隊(duì)伍開展社會(huì)救助服務(wù)提供了重要法規(guī)依據(jù)。簡(jiǎn)言之，這一法規(guī)的出臺(tái)，為社會(huì)工作參與其他實(shí)踐領(lǐng)域及向其他有需要對(duì)象延伸開辟了立法起點(diǎn)、獲得了法律空間、提供了立法示范。以廣東為例，2015年1月，廣東省人民政府出臺(tái)《廣東省臨時(shí)救助暫行辦法》，明確指出鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與臨時(shí)救助工作：就臨時(shí)救助而言，縣級(jí)以上民政部門可向各類社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，具體方式包括委托、采購(gòu)等。 2017年，廣東省頒布施行了本省第一部社會(huì)救助法規(guī)——《廣東省社會(huì)救助條例》，對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)救助的常見問題做出了解釋說明，明確鼓勵(lì)和支持各類社會(huì)組織積極參與社會(huì)救助。

三、社會(huì)工作參與社會(huì)救助過程中面臨的挑戰(zhàn)

在我國(guó)社會(huì)救助的發(fā)展過程中，社會(huì)工作雖然開展的時(shí)間不長(zhǎng)，但其已參與到婦女救助、兒童救助、老人救助、殘疾人救助等各個(gè)領(lǐng)域，其專業(yè)性也在不斷探索中發(fā)展。在肯定成就的基礎(chǔ)上，社會(huì)工作參與社會(huì)救助的進(jìn)程中仍面臨不少不容忽視的挑戰(zhàn)。

(一)社會(huì)情境復(fù)雜性帶來的挑戰(zhàn)

社會(huì)救助內(nèi)容會(huì)因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不同而出現(xiàn)差異，社會(huì)救助對(duì)象的貧困特征則帶有鮮明的歷史烙印，與特殊歷史時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、外交狀況等諸多內(nèi)外因素緊密相關(guān)。綜觀我國(guó)社會(huì)救助服務(wù)實(shí)踐，改革開放以后大都是借鑒西方社會(huì)救助實(shí)踐，然后將其引入至本土文化中。然而，西方社會(huì)救助實(shí)踐與我國(guó)社會(huì)救助實(shí)踐有著不同的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，簡(jiǎn)單、直接的引入極有可能導(dǎo)致“水土不服”。這就要求社會(huì)工作者熟悉西方社會(huì)救助的運(yùn)作過程，充分了解我國(guó)不同地方、不同方面的社會(huì)救助的實(shí)際情況，然后將其“為我所用”，進(jìn)而改進(jìn)我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)救助實(shí)踐。在這個(gè)過程中，最為重要的無疑還是要理解我國(guó)社會(huì)救助對(duì)象陷入貧困的情境。例如，相較于農(nóng)村地區(qū)，城市除了沒有獨(dú)立生活能力的老年人、傷殘人員以及受困兒童等特殊人群以外,大部分社會(huì)救助對(duì)象之所以需要獲得政府救助是因?yàn)槭I(yè)導(dǎo)致其陷入貧困狀態(tài)。我國(guó)仍處于產(chǎn)業(yè)調(diào)整與技術(shù)革新階段，產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整必然會(huì)淘汰某些產(chǎn)業(yè)，技術(shù)革新也會(huì)使得大多數(shù)技術(shù)工人將被機(jī)器等替代，城市失業(yè)問題并不會(huì)被一次性解決，而是一個(gè)長(zhǎng)期且不斷變化的社會(huì)問題。因此，從社會(huì)及服務(wù)需求變遷的角度來看，社會(huì)工作者不僅要具備微觀實(shí)踐技術(shù)，還必須具備宏觀思維能力，理解社會(huì)變遷過程的各種機(jī)制和背景，預(yù)測(cè)公眾生命歷程中可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這樣才有可能更好地應(yīng)對(duì)當(dāng)前與未來社會(huì)工作介入社會(huì)救助中的問題。

(二)貧困治理轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)

貧困形態(tài)的不斷變化而產(chǎn)生的新的社會(huì)問題會(huì)影響社會(huì)救助工作的開展。我國(guó)以往的社會(huì)救助主要是發(fā)放現(xiàn)金給絕對(duì)貧困群體(包括低保戶、特困人員等)。但是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后，絕對(duì)貧困人口的數(shù)量大幅減少，特別是2020年我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)后，貧困治理將由絕對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困治理。相對(duì)貧困治理的一個(gè)重要方面就是多方面治理貧困。也就是說，政府對(duì)貧困人口的救助不能過度依賴現(xiàn)金救助，還要對(duì)貧困人口的健康、教育、住房、就業(yè)等多個(gè)維度的貧困實(shí)施救助。因此，社會(huì)工作介入社會(huì)救助也必定要面臨多維度貧困治理而產(chǎn)生的新挑戰(zhàn)。再如，主觀貧困與客觀貧窮的定義截然不同，與之相應(yīng)的貧困測(cè)量與評(píng)估方式也不同，為了更好地完成貧困人口信息的收集和管理，建立適應(yīng)形勢(shì)變化的貧困人口識(shí)別機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。簡(jiǎn)言之，多元化的貧困形態(tài)會(huì)使得社會(huì)救助服務(wù)的開展和深化變得復(fù)雜和多樣，因此，不斷變化的貧困形態(tài)對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助的理念、對(duì)象、方式、方法等提出了更高的要求。

(三)經(jīng)濟(jì)和資產(chǎn)保值帶來的挑戰(zhàn)

近年來，社會(huì)和學(xué)界對(duì)經(jīng)濟(jì)和資產(chǎn)投資問題的討論愈加熱烈，在社會(huì)救助領(lǐng)域，這一類話題也是城市貧困治理中重要的議題。現(xiàn)代金融賦予了從業(yè)者很多工具和策略，使得很多經(jīng)濟(jì)行為變得復(fù)雜而難以總結(jié)。例如，隨著金融工具和產(chǎn)品的興起和發(fā)展，銷售者們?yōu)榱送其N金融相關(guān)產(chǎn)品，經(jīng)常性地使用過度包裝的具有誘惑性或誤導(dǎo)性的銷售策略。而這些現(xiàn)代金融衍生的“特性”，直接導(dǎo)入到社會(huì)救助領(lǐng)域里是極有可能水土不服的。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)，社會(huì)工作者更要堅(jiān)守公共服務(wù)的精神，加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，尤其是加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)性信息收集與辨識(shí)分析的能力。只有這樣，社會(huì)救助這一領(lǐng)域才能在新經(jīng)濟(jì)條件下保有持續(xù)的活力，打破專業(yè)和領(lǐng)域的邊界限制，包容財(cái)務(wù)、創(chuàng)業(yè)、現(xiàn)代運(yùn)營(yíng)管理等知識(shí)和科技，(2)郭登聰、張素菁:《金融社會(huì)工作知能的養(yǎng)成：金融社會(huì)工作高峰論壇——金融社會(huì)工作發(fā)展的探索與應(yīng)用會(huì)議手冊(cè)》，2016年，第29、40頁(yè)。假若社會(huì)救助能夠從多領(lǐng)域和專業(yè)來分析問題、落實(shí)政策，盡可能發(fā)揮好服務(wù)社群的角色和作用，將能更好地預(yù)防和治理貧困問題，并且能夠更加從容地應(yīng)對(duì)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所帶來的挑戰(zhàn)。(3)許鳳雅:《社會(huì)工作者之金融理財(cái)知能及教育需求與其實(shí)務(wù)工作效能之探討》,臺(tái)灣大學(xué)碩士論文,2014年。與此同時(shí)，對(duì)于資產(chǎn)的保值性是不是持續(xù)性也是值得關(guān)注的。隨著市場(chǎng)的波動(dòng)、通脹及結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變，資產(chǎn)會(huì)不會(huì)改變，這是否會(huì)把最底層的資金也卷入到商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和不穩(wěn)定的市場(chǎng)機(jī)制之中等等。即使是企業(yè)的理財(cái)方案，若沒有特殊機(jī)制的保障，會(huì)不會(huì)影響到社會(huì)正義和公平，這些也是值得深思的，因?yàn)槭芤娴倪€只是其中一小部分群體，并不一定是貧窮的參與者，相反，他們不但成為某些銷售人員或某類機(jī)構(gòu)的收入來源之一，也可能成為襯托別人形象的綠葉，或者是節(jié)約營(yíng)銷成本的工具。

(四)社會(huì)工作者能力發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

社會(huì)工作參與社會(huì)救助服務(wù)的能力包含兩部分內(nèi)容：社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的社會(huì)救助能力，以及社會(huì)工作者的提供社會(huì)援助的能力。具體而言，前者是指相關(guān)社會(huì)團(tuán)體或者機(jī)構(gòu)具有一定的資源分配和調(diào)動(dòng)的能力，并且能夠?yàn)楸痪仍畬?duì)象提供專業(yè)化的高質(zhì)量服務(wù)；后者是指社會(huì)工作者具備專業(yè)的社會(huì)服務(wù)資質(zhì)，能夠提供專業(yè)化的服務(wù)，踐行公共服務(wù)精神。(4)關(guān)信平:《社會(huì)工作介入社會(huì)救助的需求、能力及體制機(jī)制分析》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第46期。針對(duì)社會(huì)工作參與社會(huì)救助服務(wù)的兩部分內(nèi)容，社會(huì)對(duì)于第一部分的了解相對(duì)較多，而對(duì)第二部分知之甚少。理論上講，社會(huì)工作者不僅要熟悉中央和地方在社會(huì)救助領(lǐng)域出臺(tái)的各項(xiàng)公共政策、了解社會(huì)救助政策在實(shí)踐中的運(yùn)行情況，還要時(shí)刻關(guān)注和了解被救助對(duì)象的需求的變化和滿足情況。只有這樣，才能利用現(xiàn)有條件更加公平、有效、及時(shí)地對(duì)被救助群體提供最優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化服務(wù)。而事實(shí)上，實(shí)際情況是高校培養(yǎng)了一批富有理論功底的社會(huì)工作者，但是社會(huì)工作者在熟悉社會(huì)救助政策、了解社會(huì)救助對(duì)象的生活情況、解決社會(huì)救助供給中的難題等方面的能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

四、社會(huì)工作參與社會(huì) 救助的發(fā)展思路

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入到了新的歷史時(shí)期，在這樣一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)代，社會(huì)工作是社會(huì)救助得以不斷深化拓展的重要力量。因此，深化和加強(qiáng)社會(huì)工作參與社會(huì)救助實(shí)踐是全國(guó)性社會(huì)保障發(fā)展的必然趨勢(shì)。如前文所言，社會(huì)工作參與社會(huì)救助面臨著一些挑戰(zhàn)，但這些挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。因此，提供社會(huì)工作的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和個(gè)人應(yīng)該認(rèn)清所處的時(shí)代，把握住發(fā)展機(jī)遇，充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)和專業(yè)性、結(jié)合已有救助機(jī)制設(shè)計(jì)好介入路徑、考量不同參與政策的針對(duì)性并重思價(jià)值、做好自我反省與情境分析等。

(一)把握好發(fā)展機(jī)遇當(dāng)中的新定位

我國(guó)的社會(huì)救助起步較晚。在發(fā)展的最初階段，主要是由政府起主導(dǎo)作用，救助方式也主要以發(fā)放現(xiàn)金的形式，社會(huì)組織及社會(huì)工作者極少參與，社會(huì)工作的價(jià)值和作用并沒有得到廣泛的認(rèn)可。此外，以政府為主導(dǎo)的救助僅僅是以現(xiàn)金形式解決物質(zhì)層面的短暫困難，并不能長(zhǎng)期的改善被救助對(duì)象的生存和發(fā)展，貧困群體的生活狀態(tài)仍然沒有得到根本性的改善，而心理層面的安撫更是極其缺乏。(5)馬鳳芝:《社會(huì)工作參與社會(huì)救助的模式建構(gòu)》,《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》 2017年第04期。近年來，隨著我國(guó)開放程度的提高、公民意識(shí)的覺醒、社會(huì)民生的改善發(fā)展，學(xué)界開始意識(shí)到社會(huì)工作的價(jià)值和作用，開始倡導(dǎo)把社會(huì)工作引入到社會(huì)救助中來，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要討論的議題都聚焦在社會(huì)工作參與社會(huì)救助的可行性、必要性以及具體的實(shí)施方法和內(nèi)容，(6)楊榮:《社會(huì)工作介入社會(huì)救助:策略與方法》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第35期。(7)原會(huì)建:《專業(yè)社會(huì)工作介入社會(huì)救助的路徑與策略》,《人民論壇》2014年第35期。主張將服務(wù)保障和經(jīng)濟(jì)支持相結(jié)合。但是學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于向社會(huì)救助對(duì)象提供什么服務(wù)并沒有達(dá)成共識(shí)。隨后，《社會(huì)救助暫行辦法》和《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見》的頒布實(shí)施具有歷史性意義。這兩個(gè)政策明確規(guī)定了社會(huì)工作在社會(huì)救助領(lǐng)域的服務(wù)內(nèi)容，同時(shí)對(duì)政府的引導(dǎo)角色提出了要求。政策提到了政府應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者積極參與到社會(huì)救助中去，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)和專業(yè)為被救助對(duì)象提供各類專業(yè)服務(wù)(包括心理疏導(dǎo)、社會(huì)技能服務(wù)等)。與此同時(shí)，社會(huì)工作在參與社會(huì)救助的過程中應(yīng)注重為受助群體提供多元服務(wù)，包括宣傳倡導(dǎo)、資源對(duì)接、服務(wù)承接、服務(wù)轉(zhuǎn)介等。總之，這兩項(xiàng)政策為社會(huì)工作參與社會(huì)救助提出了規(guī)范和要求，這需要社會(huì)工作重新對(duì)自身參與社會(huì)救助領(lǐng)域的作用和角色進(jìn)行定位。

(二)結(jié)合已有社會(huì)救助機(jī)制做好介入路徑

當(dāng)前，在我國(guó)社會(huì)救助的內(nèi)容中，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和個(gè)人最適合參與的部分是發(fā)現(xiàn)和確定被救助群體的實(shí)際需求。這不僅能夠充分體現(xiàn)社會(huì)救助的精神內(nèi)核，更能夠配合彌補(bǔ)政府在社會(huì)救助領(lǐng)域行政資源的不足。就目前而言，關(guān)鍵是要根據(jù)政府轉(zhuǎn)型的要求，轉(zhuǎn)出家庭調(diào)查、需求分析、救災(zāi)政策有效性評(píng)價(jià)等適合社會(huì)力量救災(zāi)目標(biāo)的具體事項(xiàng)，發(fā)揮其職能，并將其移交給社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者，使其能夠針對(duì)貧困人口的實(shí)際需求做出準(zhǔn)確科學(xué)的判定。(8)民政部課題組:《社會(huì)救助系統(tǒng)社工崗位設(shè)置研究報(bào)告》,北京:民政部最低生活保障司,2007年。在操作層面，可以開展人口調(diào)查，針對(duì)貧困家庭建立檔案，依托數(shù)據(jù)分析對(duì)貧困家庭進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而制定扶貧政策。此外，可以幫助困難家庭申請(qǐng)各類政府援助，協(xié)助政府開展救助工作，利用社工人才隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)政府社會(huì)救助政策的宣傳和倡導(dǎo)，并聯(lián)合其他的社會(huì)組織、志愿者等社會(huì)力量提供全面的救助服務(wù)。通過這些方式，將政府、社會(huì)、第三部門、社會(huì)各領(lǐng)域的資源整合連接，充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的最優(yōu)成效。(9)民政部：全國(guó)社會(huì)工作介入社會(huì)救助實(shí)踐探索研討會(huì)，2017年。最后，可以有針對(duì)性地開展個(gè)性化社會(huì)救助行動(dòng)，如社區(qū)服務(wù)、小組幫扶、個(gè)案追蹤等。通過這些方式，社會(huì)工作的從業(yè)者可以提升自己的能力、充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性和潛能，被救助對(duì)象也可以更深刻的學(xué)習(xí)脫困的技能，減少對(duì)被動(dòng)救助的依賴性。同時(shí)，通過與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者的緊密互動(dòng)，被救助群體可以逐步建立起樂觀進(jìn)取的態(tài)度和對(duì)未來的信心，這將使得社會(huì)救助獲得更持久的成效?？傮w來說，社會(huì)救助不僅著重于解決緊迫的眼前困難，更看重長(zhǎng)期持續(xù)地改善民生。通過完善的機(jī)制和參與路徑，社會(huì)工作將得以從更加多元的領(lǐng)域和部門參與到社會(huì)救助中去，從而使得被救助對(duì)象的需求得到更好的滿足。

(三)提高不同救助政策的針對(duì)性并思考專業(yè)價(jià)值

不同時(shí)期不同的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化背景推動(dòng)相應(yīng)階段社會(huì)救助政策的不斷發(fā)展演進(jìn)，出現(xiàn)了從災(zāi)難救助、家庭救助到分級(jí)救助再到多元救助，從全面生活水平提高到重點(diǎn)群體再到生活津貼，從物質(zhì)救助到金錢救助再到多元救助(健康、能力培養(yǎng)、差補(bǔ))等變化過程。社會(huì)工作參與到社會(huì)救助領(lǐng)域是社會(huì)發(fā)展演變、民生持續(xù)改善的必然過程，是在過去的歷史當(dāng)中受助群體范圍不斷擴(kuò)大、資金投入逐漸增多、普適性服務(wù)不斷增強(qiáng)過程。但隨著社會(huì)發(fā)展和個(gè)人權(quán)益保護(hù)的增強(qiáng)，過往的福利再分配制度所受影響因素逐步增多，承諾與持續(xù)、公平與選擇都需要重新考量政策的針對(duì)性及救助價(jià)值的議題。社會(huì)工作也面臨許多兩難的議題：社會(huì)工作介入貧困的計(jì)劃性與暫時(shí)性利益的選擇性之間的博弈、普惠性政策與財(cái)務(wù)可持續(xù)性之間的矛盾，以及一些挑戰(zhàn)道德性的議題等等。

目前，社會(huì)工作的許多方法或某種方法只能針對(duì)某類的貧困，使之得以解決，但持續(xù)性問題和反復(fù)性問題又很難處理。許多貧困是多種原因造成的，動(dòng)態(tài)的變動(dòng)過程也很復(fù)雜，即使社會(huì)工作介入，可能也會(huì)容易反彈與回轉(zhuǎn)，預(yù)防貧困甚至托底完成或許也只能維持其生存需要。社會(huì)工作觸及現(xiàn)在的福利政策時(shí)，不僅意味著單純的服務(wù)給予，還強(qiáng)調(diào)服務(wù)對(duì)象的責(zé)任承擔(dān)及改變。但也不可能滿足救助對(duì)象的全部需求和多元服務(wù)參與，也不可能避開政策造成的結(jié)構(gòu)性問題。對(duì)于社會(huì)工作者來說，社會(huì)變革的趨勢(shì)是否跟社工理念價(jià)值相符，這也會(huì)影響到服務(wù)的質(zhì)量、發(fā)展及變革。

(四)自我反省與情境分析

隨著社會(huì)及經(jīng)濟(jì)狀況的不斷變化，社會(huì)政策的演進(jìn)，社會(huì)救助的各種樣態(tài)及其原因，救助政策的審查機(jī)制、扶助機(jī)制，以及被救助者的態(tài)度和個(gè)人支持體系等，也變得日益錯(cuò)綜復(fù)雜。同時(shí)，隨著社會(huì)工作實(shí)踐的發(fā)展和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的積累，社會(huì)工作者自身的世代差異問題也開始顯現(xiàn)。社工大部分身處中等收入水平，因此，盡管專業(yè)教育教化使其成為協(xié)助弱勢(shì)或?yàn)槿鮿?shì)充權(quán)的社會(huì)工作者，但卻也承襲了其出身、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的價(jià)值和空間觀念，并且還可能無意識(shí)地對(duì)被救助者“應(yīng)該”出現(xiàn)的場(chǎng)景，做出某種程度上刻板印象的反應(yīng)。當(dāng)社工面對(duì)復(fù)雜萬變的實(shí)務(wù)情境，在時(shí)間、資源有限且需立即決策的情態(tài)下，實(shí)務(wù)工作上中立的價(jià)值觀可能非常難以實(shí)現(xiàn)，此情此景中的判斷不一定是依從其專業(yè)價(jià)值而來的。社會(huì)工作者腦海中經(jīng)有的“理想中的窮人”或“救助關(guān)系政治性”，也會(huì)對(duì)救助關(guān)系中的窮人和社工形象進(jìn)行新的建構(gòu)——“傳統(tǒng)影像”及“社工自身大小與體制關(guān)系”。(10)張君培:《社會(huì)工作者的貧窮意象》,東海大學(xué)碩士論文,2009年。

五、結(jié) 語

回顧我國(guó)社會(huì)工作參與社會(huì)救助的政策發(fā)展歷程，不難看出我國(guó)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上同樣快速地建立起了相對(duì)完善的社會(huì)工作參與社會(huì)救助的政策體系，明確規(guī)定了社會(huì)工作參與社會(huì)救助的內(nèi)容、方式和領(lǐng)域。本文認(rèn)為社會(huì)工作參與社會(huì)救助實(shí)踐的快速發(fā)展主要基于以下兩個(gè)因素：第一，社會(huì)救助管理事務(wù)與政府在救助過程中行政資源供給之間的矛盾；第二，新經(jīng)濟(jì)時(shí)代條件下被救助群體需求的不斷變化。前者督促政府不斷尋求社會(huì)力量的支持和配合完成社會(huì)救助目標(biāo)，而后者則要求包括政府在內(nèi)的社會(huì)救助服務(wù)供給者提供更加多樣和高質(zhì)量的救助服務(wù)。為了更好地規(guī)范社會(huì)工作參與社會(huì)救助的實(shí)踐，在政府的推動(dòng)下，一系列社會(huì)工作參與社會(huì)救助的政策應(yīng)運(yùn)而生。

然而，社會(huì)救助政策和實(shí)踐的快速發(fā)展并不意味著社會(huì)工作就可以圓滿順利地滿足被救助群體的需求。在社會(huì)工作參與社會(huì)救助過程中還面臨著諸多挑戰(zhàn)。本文認(rèn)為，作為一種新生力量，社會(huì)工作者和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等還有待在參與社會(huì)救助實(shí)踐中不斷增進(jìn)自身能力建設(shè)。特別是我國(guó)目前還處于轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)問題處于變動(dòng)之中而難以預(yù)測(cè)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展變化，被救助對(duì)象的需求也呈現(xiàn)出多樣性和波動(dòng)性。因此，如何滿足社會(huì)救助對(duì)象的個(gè)性化需要，是社會(huì)工作參與社會(huì)救助服務(wù)面臨的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，伴隨著我國(guó)貧困治理轉(zhuǎn)型，因貧困定義發(fā)生變化引起的貧困人口識(shí)別機(jī)制和社會(huì)救助服務(wù)供給內(nèi)容變化，這對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者來說也是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。本文認(rèn)為，社會(huì)工作究竟應(yīng)該如何較好地介入社會(huì)救助需要有一個(gè)明確的制度保障和介入機(jī)制，同時(shí)需要根據(jù)被救助群體的需求進(jìn)行自身的作用分析和角色定位，只有做好了這一步，社會(huì)工作才能更好地服務(wù)被救助群體。分析社會(huì)救助對(duì)象陷入貧困的原因，在供給社會(huì)救助服務(wù)之外，更要重視結(jié)合自身的專業(yè)判斷與社會(huì)救助對(duì)象所處的實(shí)際境況，思考如何幫助社會(huì)救助對(duì)象走出貧困陷阱。

最后，如果將國(guó)家與社會(huì)關(guān)系區(qū)分為“沖突模式”與“互動(dòng)模式”，本文是從互動(dòng)視角去思考政府與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系，闡釋了社會(huì)工作參與社會(huì)救助的挑戰(zhàn)與發(fā)展思路。本文認(rèn)為社會(huì)工作參與社會(huì)救助的本質(zhì)是一個(gè)政府、社會(huì)與公眾等多方力量主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的過程。社會(huì)工作參與社會(huì)救助能否提升社會(huì)救助服務(wù)供給的質(zhì)量，有賴于自身能力的提高及社會(huì)救助服務(wù)中各個(gè)參與主體間的協(xié)調(diào)與合作的具體情景。