“共建共治共享”視閾下邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)的治理模式

張志遠(yuǎn)

(中共西雙版納州委黨校，云南 景洪 666100)

黨的十九大報(bào)告指出，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平”[1]。近年來(lái)，中央、各省區(qū)市出臺(tái)了一系列推進(jìn)農(nóng)墾改革的實(shí)施意見(jiàn)。邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)在政策紅利期內(nèi)社會(huì)治理創(chuàng)新成為當(dāng)前一項(xiàng)重要議題。本研究從社會(huì)治理角度入手，運(yùn)用政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維視角，以西雙版納墾區(qū)為個(gè)案，分析制約邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)發(fā)展存在的問(wèn)題，打造共建共治共享社會(huì)治理新格局，探討推進(jìn)邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)治理創(chuàng)新的有效路徑。

一、農(nóng)墾墾區(qū)治理問(wèn)題的提出

農(nóng)墾，也叫屯墾，最早出現(xiàn)在我國(guó)古代秦漢時(shí)期，從行業(yè)可分為軍屯、民屯和商屯，后歷代封建王朝在邊疆治理中都沿用屯墾制，也稱(chēng)屯田制，成為開(kāi)發(fā)我國(guó)邊境地區(qū)，進(jìn)行軍事防御、穩(wěn)定邊境地區(qū)的重要手段。新中國(guó)成立初期，以美國(guó)為首的西方陣營(yíng)對(duì)新中國(guó)政權(quán)也采取“打壓、封鎖、威脅、孤立”等政策，中央決定在中西部地區(qū)、邊境地區(qū)沿用古代屯墾制度，并在屯墾基礎(chǔ)上建立起農(nóng)墾制度，為開(kāi)發(fā)邊境地區(qū)，加強(qiáng)軍事防御，為實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。

農(nóng)墾作為一種重要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，成為國(guó)家糧、棉、油、糖、膠、乳等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，發(fā)揮了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、保衛(wèi)邊疆的重要功能。自20世紀(jì)50年代墾區(qū)成立直到20世紀(jì)90年代中期，中央對(duì)農(nóng)墾高度重視并進(jìn)行了一系列改革，實(shí)行“一業(yè)為主、多種經(jīng)營(yíng)”，生產(chǎn)水平和經(jīng)濟(jì)效益大幅提升，涵蓋三大產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)90年代后期，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，只有少數(shù)農(nóng)墾企業(yè)走上集團(tuán)化良性發(fā)展的道路，其余大多數(shù)農(nóng)墾因機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)、管理能力而經(jīng)濟(jì)效益較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁乏力。進(jìn)入21世紀(jì)后，農(nóng)墾進(jìn)行了教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域?qū)俚鼗芾磉M(jìn)行了探索。進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年后，我國(guó)農(nóng)墾因機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)、管理能力而經(jīng)濟(jì)效益較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁乏力等問(wèn)題日趨突出，中央新一輪的改革呼之欲出。

二、共建共治共享治理的意義

我國(guó)邊疆多民族墾區(qū)不僅涉及邊境國(guó)界、民族多樣性、文化多元性等，而且牽涉我國(guó)民族、宗教等安全問(wèn)題，加上傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相互交織，多民族墾區(qū)治理呈現(xiàn)復(fù)雜性、艱巨性等特點(diǎn)。

(一)共建共治共享的內(nèi)涵及內(nèi)在邏輯

黨的十九大報(bào)告指出，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。共建是基礎(chǔ)，突出制度和體系建設(shè)在社會(huì)治理格局中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位；共治是關(guān)鍵，要求樹(shù)立大社會(huì)觀、大治理觀，將黨縱覽全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢(shì)同政府的資源整合優(yōu)勢(shì)、企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)組織的群眾動(dòng)員優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，打造全民參與的開(kāi)放式社會(huì)治理體系；共享是目標(biāo)，要把握好社會(huì)治理的“投入—產(chǎn)出”“權(quán)利—義務(wù)”關(guān)系，堅(jiān)持眼睛向下、重心下移[2]。在新社會(huì)治理格局中，共建突出社會(huì)治理參與主體的多元性，共治突出治理主體與客體的有機(jī)統(tǒng)一，共享不僅是出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)。共建即共同參與社會(huì)建設(shè)，共治即共同參與社會(huì)治理，共享即共同享有治理成果，共建共治共享從根本上體現(xiàn)了以人民為中心的主體定位，內(nèi)涵著對(duì)全體人民意志的遵從，對(duì)全體人民參與權(quán)利的肯定，對(duì)全體人民利益的敬畏。

(二)邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)共建共治共享的重要性

1.共建共治共享治理是邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)治理提升的必然選擇

長(zhǎng)期以來(lái)，為了維護(hù)邊境安全，歷代封建王朝采取軍屯、民屯和商屯的方式移民戍邊，移民戍邊不僅有效防御外族侵?jǐn)_，維護(hù)邊境安全，而且促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。邊疆多民族農(nóng)墾墾區(qū)創(chuàng)建之初承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)和保衛(wèi)邊疆的職能。當(dāng)前，國(guó)際形勢(shì)處于大發(fā)展、大變革、大調(diào)整時(shí)期，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相互交織，呈現(xiàn)復(fù)雜性、艱巨性等特點(diǎn)，邊疆多民族地區(qū)發(fā)展既面臨重大機(jī)遇也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，共建共治共享治理可提升邊疆多民族農(nóng)墾墾區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定和邊境安寧。

2.共建共治共享治理是邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)內(nèi)生動(dòng)力的核心要義

中央指出，墾區(qū)應(yīng)適應(yīng)新形勢(shì)新要求推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展，努力把農(nóng)墾建設(shè)成為保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的國(guó)家隊(duì)、中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)、農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的排頭兵、安邊固疆的穩(wěn)定器。運(yùn)用社會(huì)學(xué)理論及其分析框架中文化、認(rèn)同、制度變遷等，強(qiáng)化職工對(duì)國(guó)家、農(nóng)場(chǎng)和家庭的認(rèn)同，建立農(nóng)場(chǎng)職工的積極性、創(chuàng)造性的激勵(lì)機(jī)制，找準(zhǔn)農(nóng)場(chǎng)發(fā)展和職工發(fā)展的契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)場(chǎng)與職工之間良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)治理能力有助于有序推進(jìn)農(nóng)墾改革，提升墾區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益。

3.共建共治共享治理是邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)地緣政治效益外溢的關(guān)鍵

隨著中國(guó)對(duì)外開(kāi)放步伐的加快，我國(guó)實(shí)施“睦鄰”“富鄰”“安鄰”政策，邊疆多民族農(nóng)墾地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迎來(lái)重要發(fā)展機(jī)遇。我國(guó)邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)憑借特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和地緣優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)有利于進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展，進(jìn)一步深化改革激發(fā)職工的積極性和創(chuàng)造性，墾區(qū)深化改革不僅要提升農(nóng)墾企業(yè)效益，為職工帶來(lái)更多實(shí)惠，為墾區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展注入新動(dòng)力，而且還需要充分統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)墾區(qū)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的整體提升。

三、邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)治理困境及表征

在新中國(guó)成立初期，面對(duì)西方國(guó)家的“政治孤立”“經(jīng)濟(jì)封鎖”“軍事威脅”，農(nóng)墾高度計(jì)劃控制的組織結(jié)構(gòu)、人事、財(cái)務(wù)等制度具有特殊優(yōu)勢(shì)。隨著時(shí)間推移，邊疆多民族墾區(qū)以往的管理體制弊端日益凸顯，如農(nóng)墾“四不像”，如:“是農(nóng)民且入工會(huì);是企業(yè)且辦社會(huì);是政府且要交稅;是部隊(duì)但無(wú)軍費(fèi)?！边吔嗝褡遛r(nóng)墾墾區(qū)各農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理模式存在產(chǎn)權(quán)意識(shí)不清、企業(yè)激勵(lì)機(jī)制不健全、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增產(chǎn)方式單一等問(wèn)題[3]，承擔(dān)了本因政府承擔(dān)的社會(huì)性、行政性職能，影響了企業(yè)自我積累、自我發(fā)展能力。通過(guò)對(duì)西雙版納墾區(qū)的調(diào)查分析，邊疆多民族農(nóng)墾墾區(qū)陷入“內(nèi)卷化”的發(fā)展困境，主要表現(xiàn)為組織結(jié)構(gòu)層面的行政取向和部門(mén)的復(fù)制化，以及結(jié)構(gòu)功能層面的目標(biāo)模糊與勞動(dòng)收益的人均遞減[4]。

(一)邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)制度困境

邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)制度困境主要體現(xiàn)在政企關(guān)系混淆，社會(huì)負(fù)擔(dān)重。改制前，農(nóng)墾的一部分收益上交省農(nóng)墾總局；改制后，農(nóng)墾屬地化管理，一些地方政府無(wú)力填補(bǔ)墾區(qū)職工的醫(yī)療、養(yǎng)老民生歷史欠債。

1.制度困境下墾區(qū)債務(wù)問(wèn)題

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，只有少數(shù)農(nóng)墾企業(yè)走上集團(tuán)化良性發(fā)展的道路，其余大多數(shù)農(nóng)墾因機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)、管理能力而經(jīng)濟(jì)效益較差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁乏力。以西雙版納墾區(qū)為例，各農(nóng)場(chǎng)債務(wù)累計(jì)達(dá)9.856 2億元，其中：各農(nóng)場(chǎng)銀行下劃債務(wù)余額為3.459億元，累計(jì)欠繳社會(huì)保障金5.077億元，欠“退一補(bǔ)一”養(yǎng)老金 6 123 萬(wàn)元，其他欠款7 079萬(wàn)元[注]西雙版納傣族自治州農(nóng)墾局，西雙版納傣族自治州2015年農(nóng)墾工作總結(jié)2016年工作計(jì)劃，內(nèi)刊資料。。隨著時(shí)間推移，墾區(qū)債務(wù)會(huì)日益增多，致使墾區(qū)發(fā)展后勁乏力。

2.制度困境下墾區(qū)職工的民生問(wèn)題

由于橡膠價(jià)格偏低，職工收入僅能維持基本生活，無(wú)力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，但不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，無(wú)法在退休年齡領(lǐng)取退休金。西雙版納墾區(qū)一些農(nóng)場(chǎng)民生建設(shè)欠債嚴(yán)重，主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)。一是出現(xiàn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)未繳費(fèi)導(dǎo)致無(wú)法退休，如MF(名稱(chēng))農(nóng)場(chǎng)潤(rùn)疆生產(chǎn)隊(duì)一職工因未繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，現(xiàn)在無(wú)法退休領(lǐng)取養(yǎng)老金，等等；二是因職工未繳費(fèi)導(dǎo)致的醫(yī)?？ū绘i影響就醫(yī)，如LM(名稱(chēng))農(nóng)場(chǎng)管委會(huì)就出現(xiàn)職工醫(yī)?？ū绘i無(wú)法看病而把病人擺到管委會(huì)大門(mén)口以示抗議?？梢?jiàn)，墾區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療等民生歷史欠債為穩(wěn)定發(fā)展造成維穩(wěn)安全隱患。若長(zhǎng)期發(fā)展下去，勢(shì)必會(huì)引發(fā)墾區(qū)群體性治安事件。

(二)邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)管理困境

我國(guó)邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)效益困境主要是管理效率偏低，出現(xiàn)職工出路問(wèn)題、墾區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)等問(wèn)題。

1.管理困境下墾區(qū)職工出路問(wèn)題

改制時(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包橡膠資源范圍擴(kuò)大致使單一崗位收益下降。以西雙版納墾區(qū)為例，實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包不僅使職工享有承包權(quán)，而且擴(kuò)大到職工子女也具有承包權(quán)[注]通過(guò)招聘錄用程序成為農(nóng)場(chǎng)職工有承包權(quán)，承包權(quán)擴(kuò)大至2008年12月31日前出生，戶(hù)籍在農(nóng)場(chǎng)的人。。隨著橡膠價(jià)格低位運(yùn)行，承包人不僅按照規(guī)定每年要繳納資源承包費(fèi)，不僅需要繳醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)，還要支付日常生活開(kāi)支，面臨生活壓力。由于橡膠價(jià)格持續(xù)走低，一些職工對(duì)承包崗位處于兩難境地，正如“食之無(wú)味，棄之可惜”，這也影響了墾區(qū)職工有序流轉(zhuǎn)。

2.管理困境下墾區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題

邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)涉及資源承包費(fèi)收繳問(wèn)題。以西雙版納墾區(qū)為例，2010年農(nóng)墾改革初期，恰逢橡膠價(jià)格高位，實(shí)施國(guó)有橡膠家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)場(chǎng)職工分到橡膠崗位，職工的積極性高。當(dāng)時(shí)農(nóng)場(chǎng)職工中流傳“(干部)正科副科，不如橡膠樹(shù)兩棵”，可見(jiàn)職工對(duì)崗位收益是認(rèn)可的。由于國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，因美歐、俄羅斯等多方角力，國(guó)際油價(jià)一路下跌。國(guó)際石油價(jià)格走低，石油末端產(chǎn)品合成膠價(jià)格隨之下降，沖擊了天然橡膠價(jià)格，造成農(nóng)場(chǎng)橡膠職工收入減少難以繳納資源承包費(fèi)。墾區(qū)收取職工資源承包費(fèi)問(wèn)題不僅導(dǎo)致干群之間關(guān)系緊張，也會(huì)造成墾區(qū)各農(nóng)場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，而且也會(huì)影響橡膠、茶葉等墾區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

(三)邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)個(gè)體認(rèn)同困境

邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)個(gè)體認(rèn)同困境主要體現(xiàn)在職工對(duì)農(nóng)場(chǎng)、對(duì)墾區(qū)的認(rèn)同度銳減，主要原因是：

1.認(rèn)同困境下墾區(qū)優(yōu)勢(shì)銳減問(wèn)題

自2010年以來(lái)，西雙版納墾區(qū)實(shí)施“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村化”改革，據(jù)了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村化的改革在某種程度上致使原農(nóng)場(chǎng)的橡膠管理優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)遺失殆盡。如勐捧農(nóng)場(chǎng)屬地化管理前膠工的技術(shù)評(píng)分在85分以上，屬地化管理后，膠工的技術(shù)評(píng)分降至50分上下，由于橡膠承包到戶(hù)，缺乏技術(shù)監(jiān)管，造成掠奪式割膠，膠樹(shù)損壞嚴(yán)重[5]。這種現(xiàn)象在墾區(qū)各農(nóng)場(chǎng)具有普遍性?？梢?jiàn)，原有技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)銳減。

2.認(rèn)同困境下農(nóng)墾資源承包的供需問(wèn)題

邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)主要是“退休不退崗問(wèn)題”。由于一些農(nóng)場(chǎng)職工即將退休，對(duì)退崗問(wèn)題存在心理失落，致使職工人心渙散，有的把心理情緒帶到橡膠管理等環(huán)節(jié)，嚴(yán)重縮短橡膠收益周期。有的職工甚至干脆退休不退崗，加劇了橡膠崗位供求之間的矛盾。退休不退崗和新增承包資格人無(wú)法如期實(shí)現(xiàn)承包，也加劇了墾區(qū)各農(nóng)場(chǎng)管委會(huì)黨群之間、干群之間的矛盾，致使人心渙散。

3.認(rèn)同困境下職工改革方向認(rèn)知問(wèn)題

近年來(lái)，邊疆多民族西雙版納墾區(qū)實(shí)行基本完成屬地管理、產(chǎn)權(quán)到場(chǎng)、承包到戶(hù)，成立州、縣市農(nóng)墾局，成立農(nóng)場(chǎng)管委會(huì)，成立生產(chǎn)隊(duì)及居民小組的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村化”改革?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》指出，墾區(qū)改革明確實(shí)行墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化的改革方向。一些墾區(qū)干部職工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村化與墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化之間舉棋不定，難以達(dá)成共識(shí)推進(jìn)墾區(qū)改革穩(wěn)定發(fā)展。2018年，西雙版納墾區(qū)從“農(nóng)場(chǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”向“農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化”轉(zhuǎn)變，制定了改革方案，完成企業(yè)化“掛牌”工作。農(nóng)墾職工在“農(nóng)場(chǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”與“農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化”徘徊。

邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)出現(xiàn)“類(lèi)發(fā)展”困境，既有政策方面的因素，也有管理方式等方面的因素。解決“類(lèi)發(fā)展”困境，農(nóng)墾社會(huì)治理創(chuàng)新需要各級(jí)政府把涉農(nóng)、涉邊相關(guān)政策覆蓋到墾區(qū)，推進(jìn)橡膠、茶葉、糧食、熱帶水果等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各級(jí)政府運(yùn)用社會(huì)治理的理念思維，通過(guò)社會(huì)治理有效措施，探索具有西雙版納墾區(qū)特色的社會(huì)治理的路徑。

四、邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)共建共治共享的治理新格局

國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化在社會(huì)體制改革方面應(yīng)做好提升社會(huì)資源動(dòng)員和汲取能力、培育國(guó)家認(rèn)同和社會(huì)價(jià)值觀的教化能力、維護(hù)社會(huì)公平正義的再分配能力、處置社會(huì)事務(wù)的管理能力、吸納人民參與公共服務(wù)的協(xié)調(diào)能力，以及社會(huì)動(dòng)員能力[6]。嵌入性理論成為了連接經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)與組織理論的橋梁。運(yùn)用社會(huì)學(xué)、組織理論嵌入墾區(qū)治理，探討邊疆多民族農(nóng)墾墾區(qū)治理有效路徑。

(一)共建共治共享下的政府角色重構(gòu)

1.政府主導(dǎo)引進(jìn)社會(huì)資本參與墾區(qū)改革

當(dāng)前，西雙版納墾區(qū)改革攻堅(jiān)克難地推進(jìn)，墾區(qū)改革不能盲目的使用問(wèn)題視角，即問(wèn)題標(biāo)簽化，缺乏主體性和創(chuàng)造性，缺乏解決問(wèn)題的意愿和動(dòng)力。誠(chéng)然當(dāng)前墾區(qū)改革出現(xiàn)資源承包費(fèi)收繳、農(nóng)場(chǎng)職工養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)、退休不退崗等問(wèn)題，而將當(dāng)前面臨問(wèn)題對(duì)農(nóng)墾進(jìn)行標(biāo)簽化，將束縛了推進(jìn)墾區(qū)改革的思維及視角。美國(guó)的Dennis saleebey 認(rèn)為，“優(yōu)勢(shì)視角是以?xún)?yōu)勢(shì)為核心，社會(huì)工作者在對(duì)案主進(jìn)行幫助時(shí)強(qiáng)調(diào)將關(guān)注點(diǎn)聚集在案主身上，盡可能地發(fā)揮案主的能力和優(yōu)勢(shì)，并利用案主的這些優(yōu)勢(shì)來(lái)進(jìn)行自我?guī)椭桶l(fā)展。”[7]雖然優(yōu)勢(shì)視角最早用于社會(huì)工作當(dāng)中，但也可以運(yùn)用到西雙版納墾區(qū)改革發(fā)展，把墾區(qū)作為社會(huì)工作的案主，采用優(yōu)勢(shì)視角，趨利避害，繼承和弘揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，進(jìn)一步深化改革，激發(fā)墾區(qū)的積極性和創(chuàng)造性具有重要意義。

2.政府協(xié)調(diào)處理墾區(qū)民生欠債問(wèn)題

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》指出：“與國(guó)有農(nóng)場(chǎng)簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，可以執(zhí)行當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的企業(yè)職工社會(huì)保障政策，也可以實(shí)行符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的參保繳費(fèi)辦法?！盵8]這樣不僅兼顧了地方企業(yè)與農(nóng)墾企業(yè)的普遍性與特殊性，而且有利于農(nóng)墾企業(yè)及其職工按時(shí)足額繳費(fèi)。地方政府履行社會(huì)保險(xiǎn)民生領(lǐng)域的主體責(zé)任，將未參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)或中途斷保的職工，按規(guī)定納入?yún)⒈７秶?。中央、省、州、縣市政府進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，出臺(tái)有序處理墾區(qū)民生欠債和農(nóng)場(chǎng)負(fù)債問(wèn)題，可使墾區(qū)“輕裝上陣”，激發(fā)墾區(qū)發(fā)展活力；反之，墾區(qū)可能因民生欠債和農(nóng)場(chǎng)負(fù)債致使職工無(wú)法看病、退休，從而激化黨群之間、干群之間的矛盾，對(duì)墾區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定埋下安全隱患。

3.政府扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

農(nóng)墾是特殊的國(guó)有涉農(nóng)企業(yè),不僅支持國(guó)有企業(yè)改革的政策適用于農(nóng)墾，而且各項(xiàng)惠農(nóng)政策、民生政策也要覆蓋農(nóng)墾[9]。中央、省、州、縣各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步將支農(nóng)惠農(nóng)政策覆蓋到墾區(qū)，通過(guò)涉農(nóng)項(xiàng)目扶持，在墾區(qū)建立現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，以橡膠制品、茶葉、糖業(yè)、澳洲堅(jiān)果、咖啡、熱帶水果等農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，并通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)墾墾區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

政府視角是結(jié)合當(dāng)前加快和推進(jìn)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，共建即共同參與社會(huì)建設(shè)，共治即共同參與社會(huì)治理，共享即共同享有治理成果，政府推進(jìn)自身職能轉(zhuǎn)變，有效緩解墾區(qū)企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)，使其輕裝上陣，起到社會(huì)兜底，保障職工基本的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等相關(guān)保障。

(二)共建共治共享視角下市場(chǎng)角色重構(gòu)

邊疆多民族農(nóng)墾墾區(qū)治理創(chuàng)新遵循國(guó)有資產(chǎn)控股、股權(quán)多樣化的原則，吸引涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)、民間資本注資，解決發(fā)展資金難問(wèn)題。墾區(qū)資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，吸引社會(huì)資本參與墾區(qū)改革，給予相應(yīng)的扶持政策，鞏固全民所有制的形式，激活多種經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，使其保值增效。

1.以集團(tuán)化為目標(biāo)市場(chǎng)化改革

截至2018年5月，西雙版納墾區(qū)12個(gè)農(nóng)場(chǎng)，從“農(nóng)場(chǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”向“農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化”發(fā)展，各農(nóng)場(chǎng)管委會(huì)下轄的生產(chǎn)隊(duì)及居民小組轉(zhuǎn)為分場(chǎng)及生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)化，以南聯(lián)山農(nóng)場(chǎng)為例，第二輪改制后，農(nóng)場(chǎng)設(shè)有辦公室、社會(huì)事務(wù)工作部、財(cái)務(wù)資產(chǎn)部、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)部、人力資源和社會(huì)保障部五個(gè)管理部門(mén)和“橡膠公司”“綠生公司”兩個(gè)公司。西雙版納墾區(qū)推進(jìn)農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化，以當(dāng)前農(nóng)場(chǎng)管委會(huì)成立若干企業(yè)，通過(guò)企業(yè)組建集團(tuán)公司。同時(shí)把民營(yíng)橡膠也成立相應(yīng)的橡膠公司，把全州所有的橡膠公司進(jìn)行資源整合、重組，有序依法對(duì)撤并、重組的制膠廠員工進(jìn)行合理安置，組建西雙版納橡膠集團(tuán)。

2.扶持職工市場(chǎng)多樣化流向

各級(jí)政府為墾區(qū)職工提供無(wú)息貸款，擴(kuò)大覆蓋范圍，提供小額信貸支持扶持種養(yǎng)業(yè)，如養(yǎng)雞大戶(hù)、養(yǎng)豬大戶(hù)、養(yǎng)牛大戶(hù)、養(yǎng)羊大戶(hù)、種菜大戶(hù)等，鼓勵(lì)職工參與服務(wù)業(yè)，如餐飲、種養(yǎng)、釀酒、種菜等?？梢再?gòu)買(mǎi)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)方式對(duì)免費(fèi)為西雙版納墾區(qū)職工進(jìn)行種養(yǎng)、茶藝、家電維修、計(jì)算機(jī)操作技術(shù)、初級(jí)電工等技能培訓(xùn)，培訓(xùn)結(jié)束后組織統(tǒng)一考試，考試合格將頒發(fā)國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)，為實(shí)現(xiàn)職工再就業(yè)提供了條件。

3.創(chuàng)名牌提高農(nóng)產(chǎn)品附加值

西雙版納墾區(qū)是我國(guó)主要的天然橡膠產(chǎn)地之一，橡膠單產(chǎn)曾創(chuàng)世界最高紀(jì)錄。1995—2003年已連續(xù)9年平均單產(chǎn)全球第一，云象、金鳳品牌在國(guó)內(nèi)橡膠市場(chǎng)具有良好的知名度。又如墾區(qū)的大渡崗農(nóng)場(chǎng)管委會(huì)茶葉有9個(gè)產(chǎn)品先后被評(píng)為省優(yōu)、部?jī)?yōu)產(chǎn)品和省級(jí)名茶，產(chǎn)品銷(xiāo)往全國(guó)和歐美國(guó)家。然而，墾區(qū)下屬一些企業(yè)廠房老化，無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)前發(fā)展的需求，但墾區(qū)企業(yè)難以取得銀行貸款和融資，難以實(shí)現(xiàn)墾區(qū)及下轄企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，因此著力解決墾區(qū)企業(yè)融資難等問(wèn)題，改造老化廠房，提升墾區(qū)著名品牌的市場(chǎng)效應(yīng)及發(fā)展力。

此外，邊疆多民族農(nóng)墾墾區(qū)利用優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)墾及下屬企業(yè)實(shí)施“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，有效統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)橡膠、橡膠、茶葉、熱帶水果等支柱產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

共建即共同參與社會(huì)建設(shè)，共治即共同參與社會(huì)治理，共享即共同享有治理成果，市場(chǎng)視角推進(jìn)墾區(qū)企業(yè)增效、產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型。墾區(qū)各農(nóng)場(chǎng)應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心，各地因地制宜，一方面以自上而下墾區(qū)集團(tuán)化帶動(dòng)農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化為思路，另一方面以自下而上的農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化帶動(dòng)墾區(qū)集團(tuán)化，重點(diǎn)圍繞培育發(fā)展優(yōu)勢(shì)橡膠、茶葉產(chǎn)業(yè)做文章，積極謀求與各產(chǎn)業(yè)集團(tuán)對(duì)接，逐步形成區(qū)域特色突出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和規(guī)?；a(chǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的高效農(nóng)業(yè)格局[9]，將墾區(qū)建設(shè)成為橡膠依托產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。

(三)共建共治共享視角下社會(huì)角色重構(gòu)

邊疆多民族農(nóng)墾墾區(qū)職工來(lái)自社會(huì)認(rèn)同是個(gè)體認(rèn)識(shí)到他(她)屬于特定的社會(huì)群體，同時(shí)也意識(shí)到作為特定群體成員帶給他的情感和價(jià)值意義。社會(huì)認(rèn)同理論認(rèn)為個(gè)體通過(guò)社會(huì)分類(lèi)，對(duì)自己的群體產(chǎn)生認(rèn)同，并產(chǎn)生內(nèi)群體偏好和外群體偏見(jiàn)[10]。治理差異的形成源于邊疆多民族農(nóng)墾地區(qū)不同的國(guó)家認(rèn)同，較好的治理效果往往與較強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同密切相關(guān)，因而，“政治民族意識(shí)的強(qiáng)化”或“多元民族文化的調(diào)試”有助于國(guó)家認(rèn)同意識(shí)的增強(qiáng)，進(jìn)而可以提高部分邊疆民族地區(qū)的治理績(jī)效[11-13]。西雙版納墾區(qū)創(chuàng)立之初形成“艱苦奮斗、勇于開(kāi)拓”優(yōu)秀傳統(tǒng)文化激勵(lì)了幾代農(nóng)墾人，是當(dāng)前推進(jìn)墾區(qū)改革穩(wěn)定發(fā)展的重要精神財(cái)富。

1.建立邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)文化博物館

邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)職工來(lái)自五湖四海、全國(guó)各地，墾區(qū)職工在小社區(qū)內(nèi)聚居，大部分勞作和生活時(shí)間都在一起，在那個(gè)特別的時(shí)期，陌生的異鄉(xiāng)，艱苦的生活加重了移民心理上的相互認(rèn)同，共同的遷徙經(jīng)歷、共同的勞動(dòng)生產(chǎn)、共同的生活內(nèi)容成為共同的集體記憶[14]。墾區(qū)文化博物館可以集中記錄并展現(xiàn)幾代農(nóng)墾人的整體記憶，為進(jìn)一步深化改革、服務(wù)發(fā)展提供精神動(dòng)力和智力支持。以西雙版納墾區(qū)為例，籌建西雙版納墾區(qū)文化博物館，可以融入傣、漢等民族風(fēng)格，旨在弘揚(yáng)“自食其力、吃苦耐勞、意志堅(jiān)定、探索創(chuàng)新”的知青精神。邊疆多民族農(nóng)墾墾區(qū)職工已經(jīng)形成“艱苦奮斗、勇于開(kāi)拓”的農(nóng)墾文化，體現(xiàn)了農(nóng)場(chǎng)人不畏艱難、艱苦創(chuàng)業(yè)、無(wú)私奉獻(xiàn)、團(tuán)結(jié)包容、患難與共的精神面貌。墾區(qū)文化博物館可以集中記錄展現(xiàn)幾代農(nóng)墾人的整體記憶，為進(jìn)一步深化改革、服務(wù)發(fā)展提供精神動(dòng)力和智力支持。

2.倡導(dǎo)返城知青對(duì)墾區(qū)發(fā)展提供支持

國(guó)內(nèi)一些著名文化界、政界、經(jīng)濟(jì)界的知名人士曾經(jīng)在邊疆多民族農(nóng)墾區(qū)留下青春歲月。以西雙版納墾區(qū)為例，20世紀(jì)60年代末70年代初，先后來(lái)了全國(guó)各省市的大約5.6萬(wàn)名知青[15]，其中90%以上知青后來(lái)返城。據(jù)了解，著名導(dǎo)演陳凱歌曾經(jīng)是西雙版納墾區(qū)知青，原上海市委副書(shū)記、市長(zhǎng)楊雄曾經(jīng)是西雙版納墾區(qū)知青……知青返城后，他們當(dāng)中有一部分在全國(guó)不同地區(qū)、行業(yè)發(fā)揮著重要作用，這也成為西雙版納墾區(qū)推進(jìn)發(fā)展重要資源。因此，建立邊疆多民族農(nóng)墾墾區(qū)知青聯(lián)誼會(huì)，定期或不定期舉行相關(guān)活動(dòng)，加強(qiáng)墾區(qū)與返城知青之間聯(lián)系，通過(guò)政府之間、民間組織等招募社會(huì)力量參與治理，推進(jìn)墾區(qū)改革穩(wěn)定發(fā)展。

共建即共同參與社會(huì)建設(shè)，共治即共同參與社會(huì)治理，共享即共同享有治理成果。眾所周知，政治心理影響政治行為，政治行為則反映政治心理，外部世界對(duì)人的影響主要表現(xiàn)在人的頭腦中，反映在人的頭腦中，成為感覺(jué)、思想、動(dòng)機(jī)、意志，形成“理想的意圖”，并且通過(guò)這種形態(tài)變成“理想的力量”[16]?？梢载S富各民族職工精神文化生活，增強(qiáng)各民族對(duì)本民族認(rèn)同、社會(huì)認(rèn)同、墾區(qū)認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同，同心同德、為進(jìn)一步深化墾區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定注入新的動(dòng)力。

五、結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)墾是國(guó)有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的骨干和代表，是推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量，承擔(dān)國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給國(guó)家隊(duì)、中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)、農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的排頭兵、安邊固疆的穩(wěn)定器的重要職能。我國(guó)農(nóng)墾不僅涉及范圍廣、人口多等特點(diǎn)，而且大多集中在多民族地區(qū)、中西部地區(qū)、邊境地區(qū)。

邊疆多民族墾區(qū)邊境線(xiàn)長(zhǎng)、民族眾多，文化多元，宗教信仰多樣，墾區(qū)社會(huì)治理要處理好經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、民族內(nèi)部與民族之間、國(guó)外與國(guó)內(nèi)、共性與個(gè)性之間的關(guān)系。對(duì)農(nóng)墾治理而言，以當(dāng)前國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有利契機(jī)，全面深化改革，樹(shù)立“改革改變生活，創(chuàng)新才是出路”意識(shí)，激發(fā)改革創(chuàng)新精神，將改革進(jìn)行到底。堅(jiān)持“不能把農(nóng)場(chǎng)改弱了”“不能把農(nóng)場(chǎng)改小了”“不能把農(nóng)場(chǎng)改沒(méi)了”的原則，確立墾區(qū)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、職工受益的多方共贏目標(biāo)，筑牢農(nóng)墾職工對(duì)農(nóng)場(chǎng)認(rèn)同、墾區(qū)認(rèn)同、社會(huì)認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同。

在共建共治共享視角下，邊疆多民族農(nóng)墾墾區(qū)各族群眾共同參與社會(huì)建設(shè)，共同參與社會(huì)治理，共同享有治理成果，應(yīng)樹(shù)立墾區(qū)改革穩(wěn)定發(fā)展的信心，進(jìn)一步傳承墾區(qū)優(yōu)良傳統(tǒng)，正面當(dāng)前墾區(qū)改革發(fā)展中的問(wèn)題，抓住當(dāng)前我國(guó)墾區(qū)發(fā)展的政策機(jī)遇，用好政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方的力量，政府手段就是理順體制機(jī)制，民生社會(huì)政策兜底，有序清理民生欠債，提升社會(huì)治理效率。市場(chǎng)手段推進(jìn)墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化發(fā)展方向，對(duì)農(nóng)場(chǎng)現(xiàn)有土地、資源等進(jìn)行信托公司管理，確保保值增效，引進(jìn)民間資本，采取股份制，建立西雙版納墾區(qū)橡膠集團(tuán)公司。社會(huì)手段，提升墾區(qū)社會(huì)治理的能力和水平，充分發(fā)揮職工主體性，激發(fā)積極性和創(chuàng)造性，以墾區(qū)文化、墾區(qū)知青聯(lián)誼會(huì)為切入點(diǎn)，突出品牌效應(yīng)、增強(qiáng)墾區(qū)認(rèn)同，通過(guò)“外力”“內(nèi)生”相結(jié)合，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)，鞏固提升農(nóng)墾墾區(qū)政治效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)邊疆多民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、邊境安寧。