征地補償義務主體的制度困境與對策研究

高 飛

(廣東外語外貿(mào)大學 法學院,廣東 廣州 510420)

由于“土地征收之目的,乃為興辦公共事業(yè)以達公益目的,但對特別犧牲之特定人,基于財產(chǎn)權(quán)保障之平等原則,應給予適當之補償”(1)①楊松齡:《實用土地法精義》(增訂五版),臺北:五南圖書出版有限公司,2006年,第625頁。,故各國家或地區(qū)的財產(chǎn)征收制度均以對被征收人給予補償作為實行征收的基本條件,我國也于2004年《憲法修正案》第20條確立了征收補償條款。然而,我國有關集體土地征收補償?shù)木唧w法律規(guī)范過于簡單,不僅從立法技術(shù)看較為草率,而且在立法表述方面也顯得粗糙,且各地方政府在具體執(zhí)行中又各行其是,使得該法律規(guī)范的實施難以得到農(nóng)民集體及其成員的信任,而征地補償義務主體缺乏法律的明確規(guī)定,正是實踐中頻頻引發(fā)征地補償糾紛的一個重要環(huán)節(jié)。本文擬就征地補償義務主體制度進行探討,希望對集體土地征收補償制度的完善有所裨益。

一、征地補償義務主體制度之現(xiàn)實困境

作為一種法律事實,土地征收引發(fā)征地補償法律關系,土地征收補償主體即為征地補償法律關系的主體,包括補償權(quán)利主體和補償義務主體,其中，補償義務主體就是指承擔對補償權(quán)利主體履行基于征地因而產(chǎn)生的補償義務的主體。

在理論上,學者對于征地補償義務主體的確定存在諸多爭議,代表性觀點主要有三種:

(1)國家為補償義務主體。該觀點認為:征地補償法律關系是征收所引起,對財產(chǎn)權(quán)造成侵害的主體便是補償義務主體,在征地法律制度中,只有國家能夠行使土地征收權(quán),其他主體均不具有征地的資格,故國家才是征地補償法律關系中適格的補償義務主體。(2)參見房紹坤等:《公益征收法研究》,北京:中國人民大學出版社,2011年,第339頁。

(2)征收受益人為補償義務主體。該觀點認為,補償義務主體是因補償被征收人的損失而受益的行政主體,該行政主體的任務將會基于征收而得到執(zhí)行;如果征收有利于私人時,則應由該受益的私人來承擔因征收所產(chǎn)生的補償義務;如征收過程中多個行政主體或私人均受益的,則他們是共同補償義務人。(3)參見哈特穆特·毛雷爾:《行政法學總論》,高家偉譯,北京:法律出版社,2000年,第698頁。

(3)在征收的受益人可以明確時,以該受益人為補償義務主體;在受益人不明確或無法明確時,則由實施侵害行為的政府(國家)走向前臺成為補償義務主體。(4)參見漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾:《行政法》(第二卷),高家偉譯,北京:商務印書館,2002年,第409頁。該觀點是第二種觀點的延伸和補充,其認為土地征收后可以區(qū)分兩種情況處理:一種為受益人使用被征收土地,即政府征收土地后,受益人從政府取得土地而開發(fā)使用;另一種則是沒有明確的受益人,此時由政府使用被征收土地,如被征收的土地用于軍事設施建設。前者屬于有明確的受益人的情形,其補償義務主體就是該受益人;后者屬于沒有明確的受益人的情形,其補償義務主體就是政府(國家)。(5)參見薛剛凌、王霽霞:《土地征收補償制度研究》,《政法論壇》2005年第2期。

上述三種觀點的爭議焦點集中于用地單位能不能是補償義務主體。

在征地法律制度中,將作為征收申請人的用地單位確定為征地補償義務主體,具有悠久的歷史,如1874年普魯士法律直接指出:“經(jīng)營者承擔補償義務?！鄙扯砹⒎m然沒有直接指明經(jīng)營者承擔補償義務的條文,但從許多條文來看,這個義務是不言而喻的。(6)參見M·B·維涅茨安諾夫等:《俄羅斯私法經(jīng)典選譯》,張建文譯,北京:中國政法大學出版社,2012年,第73頁。當今時代,以土地利用主體承擔征地補償義務的立法例也不鮮見,如日本和我國臺灣地區(qū)即采此種立法例。根據(jù)日本《土地收用法》第68條的規(guī)定,作為用地人的起業(yè)人負擔征地補償,即起業(yè)人是補償義務主體。(7)參見蒙曉陽:《私法視域下的中國征地補償》,北京:人民法院出版社,2011年,第160頁。我國臺灣地區(qū)也確認了需用土地人的補償義務主體地位。臺灣地區(qū)“土地法”第236條規(guī)定,“征收土地應給予之補償?shù)貎r、補償費及遷移費,由該管直轄市或縣(市)地政機關規(guī)定之?！薄扒绊椦a償?shù)貎r、補償費及遷移費,均由需用土地人負擔,并繳交該管直轄市或縣(市)地政機關轉(zhuǎn)發(fā)之?！蓖瑫r,臺灣地區(qū)“土地法施行法”第58條規(guī)定:“被征收土地補償金額之計算與發(fā)給,由需用土地人委托直轄市或縣(市)地政機關為之。”根據(jù)上述規(guī)定可知,在我國臺灣地區(qū)的土地征收過程中,除各種“法律”已經(jīng)明確規(guī)定了補償標準的補償?shù)貎r外,對于“法律”沒有明確規(guī)定補償標準的補償費及遷移費,由“直轄市或縣(市)地政機關”規(guī)定補償標準,以避免需用土地人與土地所有權(quán)人之間因利害關系而產(chǎn)生爭議;土地征收因需用土地人請求而啟動,被征收的土地由需用土地人使用,故因征收而應給予土地所有權(quán)人或使用人的補償?shù)貎r、補償費及遷移費,自然應當由需用土地人負擔;在征地補償關系中,需用土地人與具體實施土地征收的“直轄市或縣(市)地政機關”之間構(gòu)成委托關系,作為受托人的“直轄市或縣(市)地政機關”應當計算與發(fā)給征地補償金額、轉(zhuǎn)發(fā)各項補償費用。(8)參見陳銘福:《土地法導論》(增訂二版),臺北:五南圖書出版股份有限公司,2005年,第579頁?？梢?為了合理化以需用土地人為補償義務主體的征地補償法律關系,我國臺灣地區(qū)“法律”將土地征收實施機關與需用土地人之間的法律關系確定為委托關系,被征收土地的“直轄市或縣(市)地政機關”向被征收人支付補償費用,不過是在履行其承擔的處理需用土地人的委托事務的義務,而且,“被征收土地或土地改良物之所有權(quán)人,對于其土地或土地改良物之權(quán)利義務,于應受之補償費發(fā)給完竣時終止,需用土地人取得該土地之所有權(quán)”。(9)楊松齡:《實用土地法精義》(增訂五版),第602頁。

在我國,法律法規(guī)關于集體土地征收中的補償義務主體的規(guī)定并不統(tǒng)一,有的法律規(guī)定征地補償義務主體是國家,有的法律規(guī)定征地補償義務主體是用地單位,(10)參見蒙曉陽:《私法視域下的中國征地補償》,第195-196頁。1998年《土地管理法》修訂后未對征地補償義務主體作出規(guī)定,導致征地補償義務主體在法律規(guī)則上處于不明狀態(tài)。相對于法律法規(guī)中有關征地補償義務主體之規(guī)范混亂情形,我國政策性文件迂回地表達了國家是集體土地征收中的補償義務主體的看法,如根據(jù)《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔2006〕100號)的規(guī)定,出讓土地收入使用范圍包括征地和拆遷補償支付以及補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出等支農(nóng)支出,而這一部分費用支出類型正是對征地補償義務的履行,加之有權(quán)在被征收的集體土地上設立國有土地使用權(quán)并予以出讓的只能是國家,故由此可推斷該通知暗含了以國家為集體土地征收法律關系中的補償義務主體的規(guī)定。但是,在集體土地征收實踐中,往往是由用地單位承擔補償義務。在2015年七省實地調(diào)研中(11)為獲得有關集體土地征收法律制度之運行狀態(tài)的較廣泛的第一手素材,筆者參與了2015年7月至9月在山東、湖北、貴州、河南、廣東、黑龍江和浙江等七省開展的實地調(diào)研。此次調(diào)研在21個縣(市、區(qū))42個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))84個村展開,每村選取包括村干部在內(nèi)的6戶村民進行問卷調(diào)查,共收回有效問卷504份;同時,針對在問卷過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題進行典型對象個別訪談,每村制作訪談筆錄1份,共制作訪談筆錄72份。,不少地方的受訪農(nóng)戶反映,在集體土地被征收時,都是由用地單位直接負責與農(nóng)民集體及其成員洽談征地補償費用的有關事宜,代表國家行使征地權(quán)和組織實施征地方案的行政機關則潛于用地單位之后。由于我國法律沒有明晰用地單位在征地補償法律關系中的地位,致使用地單位承擔征地補償義務的法律依據(jù)何在也是一個不明不白的問題。

根據(jù)《憲法》規(guī)定,我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,其中土地只能由國家和集體所有,如果在集體土地征收法律制度中將用地單位確定為補償義務主體,結(jié)果將是用地單位支付了購買集體土地所有權(quán)的對價,取得的卻是國有土地上的建設用地使用權(quán),而國家在征收集體土地時未付出任何對價,反而取得了土地所有權(quán),這在法律上對用地單位有欠公平。在集體土地征收實踐中由用地單位作為補償義務主體支付補償安置費用時,由于用地單位既要支付地價又要支付補償安置費用,用地單位的成本增加,盈利空間減小,因此壓低補償安置費用成為用地單位的首選,(12)參見帥海香:《我國農(nóng)村土地征收補償法律制度的問題與對策》,《法學雜志》2011年第10期。這種情形在事實上導致了土地被征收的農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益不能得到充分實現(xiàn)的弊端。而且,以用地單位作為征地補償義務主體,在補償權(quán)利主體與補償義務主體就補償問題產(chǎn)生糾紛時,該糾紛到底屬于何種法律性質(zhì)在司法實務中也存在一定程度的混亂,(13)參見江必新主編:《〈最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定〉理解與適用》,北京:中國法制出版社,2013年,第116頁。從而無謂增加了農(nóng)民集體及其成員尋求法律救濟的難度。

可見,在集體土地征收法律制度構(gòu)建時,理順農(nóng)民集體失去土地所有權(quán)獲得征地補償款和用地單位支付征地補償款取得建設用地使用權(quán)之間的法律關聯(lián),能夠在區(qū)分各方當事人的權(quán)利(或權(quán)力)與義務、確定不同類型的征地補償糾紛的法律性質(zhì)以準確選擇救濟渠道時,為集體土地征收過程中涉及的各方主體提供實質(zhì)性的幫助。

二、征地補償義務主體之制度缺失根源

在集體土地征收過程中,我國一般由用地單位承擔征地補償義務,這種在實踐中被接受的習以為常的做法之所以造成各方當事人的困擾,根源就在于沒有對征地補償法律關系作出準確而清晰的界定。

由于我國《土地管理法》和《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)對征收集體土地時的補償義務主體沒有明確規(guī)定,而“在土地征收過程中往往在征地的行政機關背后都存在一個實際用地人,而相關土地征收補償安置費用往往是由被征收土地的使用人負擔,有的地方政府甚至要求由土地使用人事先直接墊付補償安置款項”(14)江必新主編:《〈最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定〉理解與適用》,第116頁。。在實踐中“誰受益(用地),誰負擔”征地補償安置費用這種看似合理的做法,其實既是對征地補償法律關系的扭曲,也是對國家行使征收權(quán)后農(nóng)民集體失去土地所有權(quán)與用地單位取得建設用地使有權(quán)之法律邏輯加以模糊處理的不當結(jié)果。

在我國,土地征收的對象是集體土地所有權(quán),根據(jù)《物權(quán)法》第28條的規(guī)定,人民政府的征收決定將導致集體土地所有權(quán)的變動。盡管《物權(quán)法》第28條關于自人民政府的征收決定生效時發(fā)生物權(quán)變動效力的規(guī)定受到了學者的質(zhì)疑,(15)對于《物權(quán)法》第28條中規(guī)定的人民政府的征收決定之生效時間,學者多理解為“征收決定公告之日”,同時他們也對該規(guī)定的合理性提出了質(zhì)疑。參見溫世揚:《征收、拆遷與不動產(chǎn)物權(quán)變動及其相關立法問題》,《福建政法管理干部學院學報》2008年第4期;房紹坤、馬浩:《論因征收導致的物權(quán)變動》,《山東社會科學》2013年第10期。不過,司法實務認為,“征收決定的生效應具有特定含義,必須在征收補償完成之后,被征收人對征收決定未提起行政復議或訴訟,或者提起了行政訴訟或者行政復議后原征收決定被維持的,才能認為征收決定發(fā)生效力?！币娡跛芍骶?《最高人民法院司法觀點集成:新編版·民事卷》,北京:中國法制出版社,2017年,第285頁。但征收集體土地導致的效果是農(nóng)民集體喪失被征收的土地的所有權(quán),國家同時取得被征收的集體土地的所有權(quán),這一點卻是學界的共識。可見,基于征收行為取得集體土地所有權(quán)的主體是國家,將其認定為征收的受益人與《物權(quán)法》關于物權(quán)變動的規(guī)范內(nèi)容相一致。在集體土地征收完成后,用地單位將取得設立在被征收土地上的建設用地使用權(quán),基于該事實能夠?qū)⒂玫貑挝灰舱J定為是征收的受益人嗎?這就需要對用地單位獲得建設用地使用權(quán)的法律依據(jù)進行分析。

按照我國現(xiàn)行法的規(guī)定,在國有土地上設立建設用地使用權(quán)的方式主要有出讓和劃撥兩種,其中經(jīng)營性的建設用地應當采取招標、拍賣等公開競價的出讓方式設立建設用地使用權(quán),公益性的建設用地可以采用劃撥方式設立建設用地使用權(quán)。在以出讓方式設立建設用地使用權(quán)時,作為征收請求人的用地單位必須支付相應的土地出讓金。征收請求人為使用被征收的集體土地支付出讓金的法律依據(jù)不是征收行為,而是《物權(quán)法》第138條所規(guī)定的建設用地使用權(quán)出讓合同。從我國集體土地征收實踐來看,建設用地使用權(quán)人支付的出讓金包含征地補償款在內(nèi),不過,征收請求人支付出讓金的對象是建設用地使用權(quán)出讓合同的對方當事人即國家,而不是集體土地征收中的補償權(quán)利主體。以劃撥方式設立建設用地使用權(quán)主要是為了公共利益的需要,《土地管理法》第54條、《城市房地產(chǎn)管理法》第24條和《劃撥用地目錄》(國土資源部令第9號)對劃撥建設用地項目進行了列舉,此種建設用地使用權(quán)沒有進入市場流轉(zhuǎn),也沒有完全按照市場規(guī)則進行交易,故用地單位不需要支付相應的對價。但是,根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第23條的規(guī)定,建設用地使用權(quán)的劃撥原則上是無償?shù)?在特殊情形下取得人需要繳納補償、安置等費用,只是該補償、安置費用是支付給被征收人,并不是如同建設用地使用權(quán)出讓時的出讓金那樣向國家支付。(16)參見王利明:《物權(quán)法研究(修訂版)》(下卷),北京:中國人民大學出版社,2007年,第122-123頁。作為征收申請人的用地單位取得被征收土地的建設用地使用權(quán)的依據(jù),要么是建設用地使用權(quán)出讓合同,要么是經(jīng)縣級以上人民政府依法批準而劃撥,享有的利益來自于建設用地使用權(quán)的設立(出讓或劃撥),其不能因人民政府對該集體土地作出的征收決定而當然享有利益至為明顯。在實踐中,如果存量國有建設用地能夠滿足用地單位的用地需求,則用地單位可以通過出讓方式或者劃撥方式獲取建設用地使用權(quán),盡管此種情形中用地單位享有的利益在性質(zhì)上與取得設立在被征收的集體土地上的建設用地使用權(quán)完全相同,但卻與集體土地征收行為無關?？梢?作為征收申請人的用地單位享有建設用地使用權(quán)是基于其與國家之間產(chǎn)生的法律關系,將用地單位視為集體土地征收的受益人欠缺法律上的正當性。

我國有學者從征地補償實踐出發(fā),認為如果政府是補償義務主體時,其將想方設法從集體土地征收中賺取差價,使“權(quán)力尋租”的風險大大增加,從而會相應導致行政成本提高。(17)參見陳泳:《關于完善我國土地征收補償制度的思考》,《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報(哲學社會科學版)》2007年第3期。這種擔心的緣由是對行政權(quán)力的行使缺乏信任,反映了當前對行政機關在集體土地征收時可能作出不當行為或違法行為的憂慮,但這種情況只是表明對行政機關加強監(jiān)督使其合法、合理行使權(quán)力是一項重要任務。如果行政機關將征收集體土地作為獲取私利的機會而枉法,即使由用地單位承擔征地補償義務,在用地單位與補償權(quán)利人之間就征地補償問題產(chǎn)生爭議時,行政機關在更多的情形下還是會偏離公正立場而站在用地單位一邊。(18)參見江必新主編:《〈最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定〉理解與適用》,第116頁。在集體土地被征收后,雖然國家并不直接使用被征收的土地,因而征地補償安置費用最終是由用地單位承擔,但由用地單位最終承擔補償安置費用這一現(xiàn)象并不能改變征地補償法律關系的性質(zhì)和當事人,也不能使用地單位取代國家成為補償義務主體。(19)參見房紹坤等:《公益征收法研究》,第339-340頁。正如有學者強調(diào):“從樸素的觀念出發(fā),也許由用地單位直接與被征收人發(fā)生補償費法律關系,省卻國家這個‘中間人’環(huán)節(jié),可以使程序更加簡潔。然而這是悖離法律基本精神的,因為一定的形式和必要的程序恰恰是法律生命力之所在!在我國,以國家作為行政補償?shù)牧x務主體還可以借助國家強制力來保障補償費不致久拖不決而影響被征收人的生產(chǎn)生活?！?20)王太高:《行政補償制度研究》,北京:北京大學出版社,2004年,第205頁。因此,梳理并厘清集體土地征收法律制度中各主體之間的法律關系,讓征收申請人與征收人、征收人與被征收人相互之間的法律關系回歸正軌,嚴格而公平、公正地執(zhí)行法律,才是治本之策。

三、征地補償義務主體制度缺陷的破解

在財產(chǎn)征收關系中,存在兩種法律關系:其一為征收請求人與征收人之間的法律關系,該種法律關系導致征收權(quán)的啟動。其中,征收請求人就是為實現(xiàn)公共利益而需要使用土地的人,也就是用地單位,其最終目的在于使用被征收的土地。其二為征收人與被征收人之間的法律關系,也就是征收權(quán)的實施。(21)參見房紹坤等:《公益征收法研究》,第338-339頁。上述兩種法律關系交織在一起,使得征地補償法律關系不明,干擾了對征收補償義務主體的確定。

有關征地補償法律關系性質(zhì)的確定,與對征收補償行為的性質(zhì)之認定有關。關于征收補償?shù)姆尚再|(zhì),主要有三種觀點:

(1)私法說。該說又包括兩種學說：其一,主張征收為私法性質(zhì),故征收補償亦為私法行為,認為征收補償是被征收人對需用土地人所提出的價格的承諾,當然是一種買賣價金。(22)參見葉百修:《從財產(chǎn)權(quán)保障觀點論公用征收制度》,臺北:作者自版,1989年,第73頁。其二,主張征收的性質(zhì)是公法行為,但征收補償是私法行為,如Laband認為,“國家由于征收國民之財產(chǎn)權(quán),因此承認被征收人之補償請求權(quán),補償義務由需用土地人負擔之,公用征收之結(jié)果會產(chǎn)生一種由國家或地方公共團體基于私法行為得任意請求征收行為之債務,這是一種準契約上的債務,所以具有私法性質(zhì)”(23)葉百修:《從財產(chǎn)權(quán)保障觀點論公用征收制度》,第73-74頁。;Schelcher則認為,公用征收“在當事人間創(chuàng)設一定的法律關系,是指補償之權(quán)利義務關系,國家基于公益需要實施公用征收,要對被征收人給予補償,為確實保障此種請求權(quán),應在憲法或其他法律規(guī)范上明定之,故補償是直接基于法律規(guī)定所生之私權(quán)債務,其目的純粹在于補償被征收人財產(chǎn)上之損失,自具有私法性質(zhì)”(24)葉百修:《從財產(chǎn)權(quán)保障觀點論公用征收制度》,第74頁。。

(2)公法說。該說主張征收為公法性質(zhì),征收補償也屬于公法性質(zhì),如Grünhut認為,“公用征收是國家對個人所課予之一種負擔,國家之負擔應公平而平等地分配”,“補償是公用征收概念之特征”,“補償存在于公用征收法理內(nèi),為征收相關之概念,由于權(quán)利與義務是相對的,因此征收權(quán)主體同時也是補償義務主體,征收權(quán)是由國家或其機關行使時,則補償義務亦屬于國家或其機關之義務,此種補償義務是屬于公法范圍”。(25)葉百修:《從財產(chǎn)權(quán)保障觀點論公用征收制度》,第74-75頁。

(3)公法私法混合說。該說認為,征收補償具有公法私法混合的性質(zhì),“就其私法性而言,主要依據(jù)在于征收補償與私法上的損害賠償不具有質(zhì)的差別,二者奉行基本相同的補償或賠償原則,并且在補償或賠償?shù)臉藴?、范圍等方面也具有相似性。就其公法性而?主要依據(jù)在于補償義務主體及補償根據(jù)的公法性?！?26)參見房紹坤等:《公益征收法研究》,第338頁。

在上述各種學說中,私法說中的第一種觀點否認征收的公法屬性,從而在分析征地補償之性質(zhì)時發(fā)生了前提性錯誤,故其主張征收補償為私法行為喪失了成立的根基;第二種觀點雖然承認征收的公法屬性,但忽略了需用土地人是征收申請人,其不具有行使征收權(quán)的資格,故其主張征收補償為私法行為,割裂了土地征收權(quán)的行使與征收補償法律關系之產(chǎn)生之間的關聯(lián)性,也不是正確的結(jié)論。公法私法混合說是在對征收權(quán)的行使與征收補償法律關系之關聯(lián)性作出準確理解的基礎上,增加了對補償數(shù)額確定之依據(jù)的分析,其原本是想表明對財產(chǎn)征收的補償數(shù)額應當比照民法上的財產(chǎn)損害賠償予以確定,但卻與征收補償?shù)墓ㄐ再|(zhì)產(chǎn)生了沖突,因為作為行政補償?shù)囊环N,征收補償?shù)姆秶抻谥苯訐p失,與民法上的財產(chǎn)損害賠償“使被害人重新處于如同損害事故未曾發(fā)生時之處境”(27)曾世雄:《損害賠償法原理》,北京:中國政法大學出版社,2001年,第7-8頁。的要求尚有差距。在這幾種觀點中,公法說對征收權(quán)的行使與征收補償之間的法律關系的分析符合法律規(guī)范的邏輯,且其關于征收補償法律關系的界定符合財產(chǎn)征收制度的本質(zhì),殊值贊同。

根據(jù)征收補償?shù)墓ㄕf觀點,土地征收中的補償義務主體應當是國家,而不是用地單位。既然征收補償由征收權(quán)的行使引起,是因其實施侵害了被征收人的財產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的一種債的關系,由此可知,征收補償法律關系的發(fā)生是以“征收權(quán)的實施”這一法律事實為前提的。(28)參見房紹坤等:《公益征收法研究》,第339頁。從征地補償法律關系來看,國家和被征收人是當事人,其中行使征地權(quán)的國家是補償義務主體,被征收人是補償權(quán)利主體,而作為征收申請人的用地單位是第三人。新中國成立后規(guī)制農(nóng)村土地征收的主要法律規(guī)范長期以來都規(guī)定由用地單位承擔補償義務,盡管這種歪曲征地補償法律關系的制度設計在1998年《土地管理法》修訂時被取消,但因1998年《土地管理法》在有關征地補償義務主體的規(guī)范方面留下空白,導致以用地單位為征地補償義務主體的影響在實踐中至今難以消除。不過,《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》以政策形式將征地補償安置費用納入土地出讓收入范圍,事實上確立了國家作為征地補償義務主體的地位,盡管該項政策舉措并沒有在實踐中被嚴格落實,但其政策意蘊為集體土地征收立法時確保征地補償義務主體回歸到正確的法制軌道指明了方向。

四、結(jié) 語

我國集體土地征收補償制度一直備受各界責難,征地補償義務主體錯位在農(nóng)民集體及其成員享有的土地權(quán)益之實現(xiàn)方面起到了負面效應,當下應當以明晰征地補償法律關系之當事人為基礎,以《土地管理法》的修訂為契機,將國家承擔集體土地征收法律關系中的補償義務明確規(guī)定下來,否定用地單位的補償義務主體資格,為去除長久以來由用地單位承擔征地補償義務的錯誤法律觀念提供直接的法律依據(jù),并引導集體土地征收補償實踐行走在正確的道路上。