在深化軍民融合中提升聯(lián)合投送能力

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內(nèi)容提要：運輸投送能力，是軍事能力的重要組成部分，對快速形成有利的戰(zhàn)場布勢至關(guān)重要。適應(yīng)信息化戰(zhàn)爭需要、提升聯(lián)合投送能力，必須走開軍民融合式發(fā)展之路，重點應(yīng)抓好五個方面的工作：凝聚軍地共識，著力夯實交通運輸體系融合發(fā)展的思想基礎(chǔ)；健全法規(guī)體系，為推進交通運輸體系融合發(fā)展提供法治保障；加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效整合利用軍地交通運輸力量資源；抓實動員準備，全面提升民用交通運輸力量資源的支援保障能力；完善融合機制，支撐和保障聯(lián)合投送能力建設(shè)走深走實。積極構(gòu)建以國家為主體、以軍隊為骨干、以動員為補充的運輸投送體系，著力打造新時代的“鋼鐵運輸線”。

運輸投送能力，是軍事能力的重要組成部分，對快速形成有利的戰(zhàn)場布勢至關(guān)重要。信息化條件下作戰(zhàn)，空間多維廣闊，節(jié)奏進程加快，戰(zhàn)機稍縱即逝，就要求軍隊具備更快捷、更精準的遠程立體投送能力。當前，我軍運輸投送體系建設(shè)尚有短板，投送力量資源仍顯不足。因此，應(yīng)堅持走軍民融合式發(fā)展之路，全面加強軍地思想、技術(shù)、標準、力量、資源等各方面的統(tǒng)合利用，積極構(gòu)建以國家為主體、以軍隊為骨干、以動員為補充的運輸投送體系，打造新時代的“鋼鐵運輸線”。

一、凝聚軍地共識，著力夯實交通運輸體系軍民融合發(fā)展的思想基礎(chǔ)

認識偏差、觀念滯后、思想鴻溝和利益藩籬，是制約交通運輸軍民融合發(fā)展、安全發(fā)展的根本性問題。部隊強調(diào)國家安全、備戰(zhàn)打仗多一些，偏重算軍事賬、制勝賬；地方強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定多一些，偏重算經(jīng)濟賬、利益賬。愿意融別人，不愿被別人融，無利不干、大利大干、小利小干等現(xiàn)象仍然存在。為此，應(yīng)把解決思想觀念問題、凝聚軍地意志力量，作為構(gòu)建軍民一體交通運輸體系的首要任務(wù)。

（一）強化戰(zhàn)略意識

交通運輸是國家戰(zhàn)略、安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略的重要組成部分，也是達成戰(zhàn)略目的的重要支撐。隨著科技的迅猛發(fā)展和運載工具的遠程化、高速化、全域化，交通運輸日益成為戰(zhàn)略博弈和軍事競爭的熱點領(lǐng)域。沒有順暢有效的交通保障，既打不贏戰(zhàn)爭，也發(fā)展不了經(jīng)濟。應(yīng)堅持以習近平強軍思想為指導，以新時代軍事戰(zhàn)略方針為統(tǒng)攬，以增強戰(zhàn)略投送能力為重點，加強戰(zhàn)略研究和頂層設(shè)計，從規(guī)劃、需求、資源、法規(guī)等基本問題入手，多措并舉，綜合發(fā)力，努力形成交通運輸軍民融合范圍更廣、層次更高、程度更深、效益更好的發(fā)展態(tài)勢。

（二）強化全局意識

軍民融合，既是興國之舉，又是強軍之策。構(gòu)建完備的交通運輸體系，是跨軍地的一項系統(tǒng)工程，涉及軍地多個領(lǐng)域部門，涉及資源力量重組，涉及利益關(guān)系調(diào)整。應(yīng)堅持用軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略思想凝聚共識，樹立“軍地一盤棋”思想，站在國家安全發(fā)展全局，整體謀劃交通運輸網(wǎng)系布局、運輸力量建設(shè)和保障體系構(gòu)建，堅持用軍民融合統(tǒng)籌安全利益和發(fā)展利益，統(tǒng)合國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)，切實找準融合發(fā)展的最佳結(jié)合點和最大公約數(shù)。

（三）強化責任意識

交通運輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和大型運載工具建造投入大、周期長、消耗高，單靠軍隊難以獨立承擔，必須在國家層面進行統(tǒng)籌，走開軍地合建、資源共享、集約使用的發(fā)展路子?？梢哉f，交通運輸領(lǐng)域的戰(zhàn)爭準備，是軍隊的事，更是國家的事。應(yīng)堅持依托國家交通運輸實力發(fā)展聯(lián)合投送能力，軍地共擔國防交通建設(shè)任務(wù)，整體運用交通運輸力量資源。

二、健全法規(guī)體系，為推進交通運輸體系軍民融合發(fā)展提供法治保障

2016年9月3日頒布的《中華人民共和國國防交通法》，是保障交通運輸領(lǐng)域軍民融合發(fā)展的基本法和總依據(jù)。從交通運輸法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀看，還存在法規(guī)制度不夠配套、行業(yè)規(guī)范不夠銜接、執(zhí)法主體不夠明晰、聯(lián)合監(jiān)管不夠到位等問題。應(yīng)深入貫徹依法治國、依法治軍方針，全面梳理現(xiàn)行法規(guī)制度和規(guī)范性文件，完善管總的、淘汰過時的、優(yōu)化能用的、制訂急需的。系統(tǒng)做好法規(guī)規(guī)章的立、改、廢、釋工作，逐步建立層次分明、上下貫通、軍地銜接、相互補充的交通運輸法規(guī)體系。

（一）在法律層面重點抓頂層設(shè)計

應(yīng)加緊制訂“軍民融合發(fā)展法”作為另一部頂層法規(guī)，對軍民融合的職責、關(guān)系、方法途徑、運行機制等問題作出明確規(guī)范。同時，修訂完善《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國國防動員法》《中華人民共和國合同法》“企業(yè)法”《中華人民共和國勞動法》等法律中涉及交通運輸?shù)膬?nèi)容，消除矛盾，彌補空白，確保各部法規(guī)彼此銜接、規(guī)范一致。

（二）在法規(guī)層面重點抓體系配套

應(yīng)抓緊組織修訂《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》《中國人民解放軍軍事交通運輸條例》等法規(guī)，以適應(yīng)新形勢新體制的需要。各地應(yīng)結(jié)合自身實際，制訂出臺《中華人民共和國國防交通法》的下位配套法規(guī)，為推動交通運輸區(qū)域融合發(fā)展提供有力保證。

（三）在規(guī)章制度層面重點抓細化落實

依據(jù)法律法規(guī)，區(qū)分戰(zhàn)略投送、軍事運輸、交通戰(zhàn)備、訓練演練等工作事項，突出可操作性和可執(zhí)行性，軍地分門別類建立各項規(guī)章，彌補制度缺口。應(yīng)研究制訂聯(lián)合投送規(guī)定、國防運輸工作規(guī)范，優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民用運載工具建造貫徹國防要求的目錄體系，進一步調(diào)整國家和軍用標準，確保國防交通運輸建設(shè)和準備落地見效。

三、加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效整合利用軍地交通運輸力量資源

當前，交通運輸領(lǐng)域還存在管理分散、職能重疊、建設(shè)重復、需求多頭提報、規(guī)劃統(tǒng)合不夠等矛盾問題，影響制約聯(lián)合投送能力的生成提高。應(yīng)加大“統(tǒng)”的力度，抓好“合”的工作，拓展“融”的途徑，推動形成統(tǒng)一管理、需求牽引、規(guī)劃主導、資源共用的工作新格局。

（一）統(tǒng)管理

交通運輸融合建設(shè)，涉及軍地多個機構(gòu)部門，設(shè)置分散、職責交叉、關(guān)系不暢。國防交通主管部門作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，難以對軍地多元力量資源實施統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌調(diào)配。應(yīng)抓住國家和軍隊深化改革的有利契機，在中央軍民融合發(fā)展委員會統(tǒng)一領(lǐng)導下，對軍地現(xiàn)有交通運輸部門在領(lǐng)導決策層面進行整合，調(diào)整建立統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)籌建設(shè)、分級管理的國防交通領(lǐng)導管理體制機制，逐步構(gòu)建軍民一體、平戰(zhàn)結(jié)合、立體多維、建用耦合的現(xiàn)代運輸投送體系。

（二）統(tǒng)指揮

聯(lián)合投送，包括投送籌劃、力量使用、資源調(diào)配、國防動員、綜合保障等多項工作，涉及軍隊作戰(zhàn)、需求、動員、投送和國家交通、鐵路、公路、民航等多個部門和企業(yè)行業(yè)，任何一個環(huán)節(jié)阻塞，都可能影響運輸投送效率。應(yīng)統(tǒng)籌運用軍地交通運輸力量資源，建立要素齊全、關(guān)系順暢、權(quán)威高效的指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)，實施統(tǒng)一指揮調(diào)度。應(yīng)依托聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，建立運輸投送指揮鏈路，吸納地方交通戰(zhàn)備、民航、公路、鐵路、郵政、管道等部門和行業(yè)系統(tǒng)人員，編組聯(lián)合投送協(xié)調(diào)組，統(tǒng)一計劃組織力量投送。

（三）統(tǒng)規(guī)劃

近年來，國家陸續(xù)出臺“十三五”軍民融合發(fā)展、國防動員建設(shè)、現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展等系列規(guī)劃，明確了發(fā)展目標、融合領(lǐng)域、建設(shè)任務(wù)和備戰(zhàn)重點，強化了交通運輸力量資源的統(tǒng)籌運用。但實際工作中，仍存在軍地溝通協(xié)調(diào)不及時、一些與備戰(zhàn)打仗密切相關(guān)的項目未納入發(fā)展規(guī)劃等問題。應(yīng)按照需求牽引規(guī)劃、規(guī)劃主導資源配置的思路，統(tǒng)籌考慮保障軍隊履行使命任務(wù)需要，加強需求論證評估，規(guī)范需求提報對接秩序，為軍地相關(guān)部門編制規(guī)劃計劃提供依據(jù)。應(yīng)發(fā)揮國防交通主管部門的牽頭協(xié)調(diào)作用，將投送力量、裝備手段、基礎(chǔ)設(shè)施、指揮系統(tǒng)建設(shè)，納入國家、軍隊相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，各地應(yīng)將交通戰(zhàn)備建設(shè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，制訂專項規(guī)劃計劃，確保融合發(fā)展任務(wù)細化分解到各個層次、相關(guān)部門和具體單位。

（四）統(tǒng)標準

標準統(tǒng)一，是突破交通運輸軍民二元系統(tǒng)隔絕和技術(shù)利益壁壘的重要措施。應(yīng)加緊修訂完善現(xiàn)有國家標準和軍用標準，適當減少軍用標準適用范圍，更多采用民用標準，及時廢棄落后標準，研究制定新的標準，加快建立軍民通用標準體系。比如，軍用機場和民用機場在道面、燈光、標識、凈空、消防等方面的標準存在一些差異，有的軍方標準高，也有的地方標準高。建議除保留作戰(zhàn)必需的軍用標準外，按照軍助民用、民為軍備的原則，推進軍民技術(shù)和標準通用化。又如，地方集裝箱運輸資源豐富，軍隊也有較大需求，需要統(tǒng)一軍民技術(shù)標準，滿足軍隊相關(guān)設(shè)施和裝卸裝備保障需要。再如，部隊裝備的超高、超長、超寬、越限裝備，無法通過部分橋梁、隧道、涵洞和路段，需要地方調(diào)整相關(guān)建設(shè)標準。

四、抓實動員準備，全面提升民用交通運輸力量資源的支援保障能力

動員民用交通運輸力量資源保障軍隊行動，是彌補軍事運輸力量不足的客觀需要，是國家綜合實力運用的重要途徑，也是世界多數(shù)國家加強運輸投送體系建設(shè)的普遍做法。海灣戰(zhàn)爭中，美軍征用租用270余艘商船油船、近200架大型客機和1300余輛民用汽車，民用航空運力運送了27%的物資和64%的人員，海運力量承擔了約95%的貨物和99%的石油產(chǎn)品運輸任務(wù)。對此，我們應(yīng)借鑒外軍有益經(jīng)驗，以作戰(zhàn)任務(wù)、作戰(zhàn)需求為牽引，以體系動員、聯(lián)合動員為著眼，推進隊伍、設(shè)施、裝備、保障等各項準備工作落實。

（一）編實動員力量

應(yīng)抓好交通運輸潛力資源普查，精準掌握管理機構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、運輸企業(yè)、民用運力等情況，為籌劃組織國防動員保障奠定基礎(chǔ)。應(yīng)編實交通運輸保障隊伍，結(jié)合交通行業(yè)系統(tǒng)調(diào)整轉(zhuǎn)制，對現(xiàn)有各類交通戰(zhàn)備隊伍進行整合重組，適度壓縮規(guī)模，重點加強工程保障、搶修搶救、安全警戒等力量建設(shè)，確保交戰(zhàn)隊伍編組落實、結(jié)構(gòu)合理、裝備配套、可靠管用。

（二）貫徹國防要求

在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型運載工具設(shè)計制造中貫徹國防要求，是積蓄開發(fā)動員潛力、提升戰(zhàn)時動員效能和軍事經(jīng)濟效益的重要途徑。英國《商船法》規(guī)定，新建民船必須保證在國家處于緊急狀態(tài)時，能便捷改造成適應(yīng)國防需求的軍事運輸和支援艦船，否則不準許出廠。在英阿馬島戰(zhàn)爭中，英國先后征用56艘商船，由于平時建造考慮了軍事需求，使改裝工作進展較快，平均每艘船改裝僅用72小時①參見張平、李鋒：《國外民用運力動員管窺》，載《中國國防報》，2003-12-29。。我國交通運輸領(lǐng)域貫徹國防要求的工作雖有了很大發(fā)展進步，但執(zhí)法監(jiān)督、檢驗評估等方面還做得不夠，亟待采取更有效的措施推進落實。

在公路建設(shè)上，應(yīng)發(fā)展高速路，提升通行速度與容量；加強邊防公路建設(shè)，提升等級和密度，推進邊防公路和邊防巡邏路融合建設(shè)；結(jié)合高等級公路新擴建工程項目，加強應(yīng)急飛機跑道建設(shè)，提升關(guān)鍵路段和交通樞紐防護抗毀能力。在鐵路建設(shè)上，規(guī)劃推進沿邊鐵路建設(shè)，改造瓶頸路段和重要節(jié)點站，提高鐵路網(wǎng)系密度；加強支線鐵路和綜合轉(zhuǎn)運站建設(shè)，完善鐵路軍用專線和裝卸設(shè)施場地，提高鐵路直達投送能力。在航空建設(shè)上，應(yīng)結(jié)合民航機場改擴建任務(wù)，將軍事需要納入民航機場功能設(shè)計之中；提升民用機場保障軍航能力；加強直升機停機坪建設(shè)，配套必要的夜間助降設(shè)施設(shè)備，提升直升機作戰(zhàn)保障和運補能力。在大型運載裝備建設(shè)上，應(yīng)在設(shè)計制造環(huán)節(jié)預(yù)留軍事接口、預(yù)置軍事功能，對現(xiàn)有客滾船、重型運輸車、民航貨機等加裝改裝，確保戰(zhàn)時能夠高效動員、發(fā)揮作用。

（三）強化配套保障

構(gòu)建軍地聯(lián)合投送體系，既需要統(tǒng)籌運用國家、地方的交通運輸設(shè)施資源，也需要周密組織相關(guān)保障。

應(yīng)優(yōu)化交通運輸裝備物資儲備布局，在交通樞紐附近預(yù)置道路搶修器材，在部隊機動沿線布設(shè)前進保障基地，在骨干機場預(yù)置各型飛機保障裝備，在重要港口碼頭預(yù)儲裝備維修和給養(yǎng)器材，保障部隊集結(jié)機動和部署展開。應(yīng)由省級國防動員委員會協(xié)調(diào)軍隊有關(guān)單位部門，制訂地面交通管制措施，組織任務(wù)部隊與機動沿線服務(wù)區(qū)、加油站、相關(guān)企業(yè)等簽訂生活物資、通用裝備、醫(yī)療防疫等保障協(xié)議，確保戰(zhàn)時急時能為部隊提供有效保障。應(yīng)加強對重要交通設(shè)施的防護，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合施策、分級防護，對于影響軍事行動的戰(zhàn)略性目標和關(guān)乎民生的重要設(shè)施，應(yīng)納入空防作戰(zhàn)體系，其他設(shè)施目標則以人民防空為主。

（四）抓實訓練演練

訓練演練，是推進軍地指揮磨合、力量統(tǒng)合、資源整合、提升聯(lián)合投送能力的重要保證。各級國防動員部門應(yīng)按綱組織交通運輸動員力量的基礎(chǔ)訓練和業(yè)務(wù)訓練，打牢遂行任務(wù)能力基礎(chǔ)。相關(guān)軍事機關(guān)和指揮機構(gòu)應(yīng)組織任務(wù)部隊實際運用民用力量資源，進行裝載卸載、裝備轉(zhuǎn)送、油料補給、裝備維修、機動航渡等協(xié)同訓練和戰(zhàn)術(shù)訓練，在訓練中檢驗民用資源的軍事功能與保障能力，推進編組、通聯(lián)、指揮、行動、保障融合。戰(zhàn)區(qū)應(yīng)將地方交通運輸機構(gòu)、民用運力、重要基礎(chǔ)設(shè)施納入聯(lián)合訓練體系，結(jié)合戰(zhàn)備拉動、指揮推演、聯(lián)合實兵演練等活動，組織國防動員要素訓練、專項行動推演和軍地聯(lián)合演練，強化民用力量資源的組織動員力和支援保障力。

五、完善融合機制，支撐和保障聯(lián)合投送能力建設(shè)走深走實

習主席在出席十三屆全國人大二次會議解放軍和武警部隊代表團全體會議時強調(diào)，要加強跨領(lǐng)域、跨部門、跨軍地統(tǒng)籌，建立健全工作協(xié)調(diào)機制，清“淤點”、通“堵點”、解“難點”①參見《習近平在出席解放軍和武警部隊代表團全體會議時強調(diào) 打好我軍建設(shè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃落實攻堅戰(zhàn) 確保如期完成國防和軍隊建設(shè)目標任務(wù)》，載《解放軍報》，2019-03-13。。推進交通運輸領(lǐng)域融合發(fā)展，應(yīng)建立與現(xiàn)行領(lǐng)導管理和指揮體制相適應(yīng)的運行機制，規(guī)范體系運行，破解矛盾問題，確保各項工作落細落實。重點應(yīng)建立健全以下四項機制。

（一）信息共享機制

近年來，軍民交通運輸信息共享雖取得一些成效，但總體上尚不完善。應(yīng)進一步拓展信息交流渠道，運用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)整合軍地信息系統(tǒng)，建立國家級綜合信息平臺，使軍隊可以全面掌握相關(guān)企業(yè)的技術(shù)水平和保障能力，優(yōu)選民用技術(shù)和成果；使地方可以明確知悉軍事運輸投送的需求信息和相關(guān)標準，針對性地推進投送保障建設(shè)。應(yīng)將國防交通網(wǎng)絡(luò)信息和地方公路、鐵路、海運、民航、管道等監(jiān)控網(wǎng)引入中央軍委聯(lián)指和戰(zhàn)區(qū)聯(lián)指，構(gòu)建軍地貫通的聯(lián)合投送信息保障系統(tǒng)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口和標準，配套安全保密措施，為決策指揮提供信息數(shù)據(jù)支撐。

（二）需求對接機制

為解決多頭提報、分散對接、各自抓建等問題，應(yīng)以頂層歸口、領(lǐng)域?qū)跒樵瓌t，按照需求提出、研究論證、歸口上報、匯總審核、分類對接、檢查評估的程序，建立需求對接機制，明確和規(guī)范提報主體、時機、內(nèi)容、審批機構(gòu)和對接的程序方法。戰(zhàn)區(qū)應(yīng)主要負責提報戰(zhàn)時聯(lián)合投送和日常戰(zhàn)備、聯(lián)合訓練交通運輸保障需求；軍種應(yīng)主要負責提報交通運輸建設(shè)需求；由國家和地方各級國防交通主管部門協(xié)調(diào)軍地有關(guān)單位部門對接落實。地方在設(shè)計制造大型運載工具、展開重要交通設(shè)施建設(shè)前，應(yīng)充分征求國防交通主管部門和有關(guān)軍事機關(guān)的意見，確保國防要求和備戰(zhàn)需求融入重大工程、重要項目建設(shè)之中。

（三）補償保障機制

應(yīng)區(qū)分戰(zhàn)時、急時和日常戰(zhàn)備訓練，分別制定完善動員征用民用交通運輸力量資源的補償措施和相關(guān)標準。對于擔負動員支前任務(wù)的相關(guān)企業(yè)，在稅收、貸款、財政補貼等方面，應(yīng)給予政策支持，調(diào)動企業(yè)履行國防義務(wù)的積極性。應(yīng)深入研究平時動用交戰(zhàn)隊伍、民用運力、交通設(shè)施參加戰(zhàn)備演訓的經(jīng)費、裝備、物資保障等問題，明晰軍地職責分工，理順保障關(guān)系渠道。應(yīng)依托現(xiàn)代大型物流企業(yè)，拓展軍事運輸外包業(yè)務(wù)，尤其是軍民通用裝備物資、零散物資器材等，通過地方物流快遞網(wǎng)配送，以緩解部隊投送壓力。

（四）檢查評估機制

各級國防交通主管部門應(yīng)協(xié)調(diào)軍地有關(guān)部門，定期對民用交通運輸資源貫徹國防要求情況進行檢查督導，對拒不履行國防義務(wù)的企業(yè)和個人，依法進行懲處。重大項目完工、重大需求落地后，應(yīng)及時組織檢查驗收與評估，防止出現(xiàn)軍事功能不達標但仍能通過審驗的狀況。軍隊有關(guān)單位部門需制定交通運輸軍事斗爭準備檢驗評估標準，結(jié)合戰(zhàn)備執(zhí)勤、實戰(zhàn)化訓練，對民用交通運輸力量資源的軍事功能以及快速動員、支援保障能力進行評估，達到以評促戰(zhàn)、以評促備、以評促建的目的。