解決跨行政區(qū)域集中連片貧困區(qū)整體脫貧的實(shí)踐探索研究
——基于云南 “倘甸片區(qū)”“行政管理托管”的調(diào)查研究

盧曉慧

(昆明市社會(huì)科學(xué)院 城市戰(zhàn)略研究所，云南 昆明 650500)

消除貧困和饑餓是全世界的首要共同目標(biāo)，也是我國(guó)黨和政府一直以來(lái)關(guān)注的焦點(diǎn)。黨的“十九大”報(bào)告明確提出 ：要“確保到二〇二〇年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！绷?xí)近平總書(shū)記在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》說(shuō)明中強(qiáng)調(diào) ：“要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，以更大決心、更精準(zhǔn)思路、更有力措施，采取超常舉措，實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困。”(1)《習(xí)近平談治國(guó)理政(第二卷)》，北京 ：外文出版社，2017年版，第80、81頁(yè)。集中連片的區(qū)域性貧困具有長(zhǎng)期性、艱巨性和深層次性，一直是影響地區(qū)發(fā)展的突出難題。(2)田園,蔣軒,王錚 ：《中國(guó)集中連片特困區(qū)貧困成因的地理學(xué)分析》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。自改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)不斷發(fā)展，區(qū)域瞄準(zhǔn)始終是反貧困中的重要策略，集中連片貧困地區(qū)成為精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)和難點(diǎn)。(3)邢成舉,葛志軍 ：《集中連片扶貧開(kāi)發(fā) ：宏觀狀況、理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)選擇——基于中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)及相關(guān)成果的分析與思考》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。集中連片貧困區(qū)因其特殊的地理環(huán)境和落后的發(fā)展基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的貧困程度相對(duì)其他地區(qū)更為突出，是各地脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。(4)賀海波 ：《貧困文化與精準(zhǔn)扶貧的一種實(shí)踐困境——基于貴州望謨集中連片貧困地區(qū)村寨的實(shí)證調(diào)查》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第1期。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)的時(shí)間緊、任務(wù)重、困難大，解決集中連片貧困區(qū)整體脫貧成了“堅(jiān)中之堅(jiān)”“難中之難”“困中之困”。集中連片貧困區(qū)往往兼具老區(qū)、邊境和少數(shù)民族地區(qū)特征，需要選擇適合片區(qū)自身經(jīng)濟(jì)、文化、民族、自然稟賦等條件的扶貧和發(fā)展路徑，因地制宜、多元發(fā)展。(5)丁建軍 ：《中國(guó)11個(gè)集中連片特困區(qū)貧困程度比較研究——基于綜合發(fā)展指數(shù)計(jì)算的視角》，《地理科學(xué)》2014年第12期。

多年來(lái)我國(guó)農(nóng)村貧困治理的演進(jìn)路徑主要是以經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)為主、促進(jìn)貧困人口及貧困地區(qū)的發(fā)展和開(kāi)發(fā)為輔的路線。(6)劉婧嬌 ：《脫貧、發(fā)展、關(guān)聯(lián)——中國(guó)農(nóng)村貧困治理的反思與展望》，《云南社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。由于受地理環(huán)境、社會(huì)文化、資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施、勞動(dòng)力素質(zhì)等因素影響，各地在解決集中連片貧困區(qū)整體貧困問(wèn)題時(shí)，探索了不同的實(shí)踐方式。云貴高原邊緣地帶的武陵集中連片山區(qū)從公共產(chǎn)品供給機(jī)制入手，提高集中連片貧困的治理效果。(7)丁波,李雪萍 ：《集中連片貧困地區(qū)的公共產(chǎn)品供給機(jī)制 ：以武陵山區(qū)為例》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2014年第10期。貴州省的黔南州、黔東南州和廣西壯族自治區(qū)的河池市、百色市“四地”金融扶貧連片試驗(yàn)區(qū)探索集中連片貧困區(qū)合作扶貧工作的新模式。(8)趙國(guó)欣,潘慧 ：《黔桂集中連片貧困區(qū)域合作扶貧問(wèn)題研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2017年第70期。云南地處祖國(guó)西南邊疆地區(qū)，是集邊疆、山區(qū)、民族、貧困、革命老區(qū)為一體的省份，全省129個(gè)縣(市)區(qū)中連片特困區(qū)縣和重點(diǎn)扶貧縣共88個(gè)，數(shù)量居全國(guó)第一位。昆明作為云南省會(huì)城市，仍有祿勸彝族苗族自治縣、尋甸回族彝族自治縣、東川區(qū)三個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣區(qū)。三縣交界集中連片處于昆明最重度貧困區(qū)，由于三縣行政區(qū)劃分割，行政邊界猶如一堵“看不見(jiàn)的墻”阻礙了跨行政區(qū)域的物質(zhì)和能量傳遞，(9)任以勝,陸林,朱道才 ：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下的行政邊界研究框架》，《經(jīng)濟(jì)地理》2019年第3期。區(qū)域發(fā)展滯后、扶貧效果不明顯。行政區(qū)劃邊界不同程度上影響資本、信息、技術(shù)、人才、管理等跨行政區(qū)域自由流動(dòng)，(10)Gao X,Long C X ：《Culture border, administrative border, and regional economic development: Evidence from Chinese cities》，《China Economic Review》2014年第31期。并形成長(zhǎng)期的區(qū)域管理界限，容易產(chǎn)生行政邊界效應(yīng)。(11)曹小曙,徐建斌 ：《中國(guó)省際邊界區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)格局及影響因素的空間異質(zhì)性》，《地理學(xué)報(bào)》2018年第6期。此外，行政邊界阻礙經(jīng)濟(jì)主體的空間相互作用和跨界交往，對(duì)區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生阻礙作用，形成行政邊界的屏蔽效應(yīng)；(12)王亮,劉衛(wèi)東 ：《西方經(jīng)濟(jì)地理學(xué)對(duì)國(guó)家邊界及其效應(yīng)的研究進(jìn)展》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2010年第5期。加之地方政府的保護(hù)主義意識(shí)，這種屏蔽效應(yīng)在有的地方還會(huì)放大。(13)程金龍 ：《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)省際邊界區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的空間演化》，《經(jīng)濟(jì)地理》2018年第3期。集中連片貧困區(qū)需要加強(qiáng)地區(qū)內(nèi)部的區(qū)域協(xié)調(diào)，加快貧困地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小區(qū)域間的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧從個(gè)體脫貧到區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的雙贏目標(biāo)。(14)劉慧 ：《實(shí)施精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，《中國(guó)科學(xué)院院刊》2016年第3期。(15)楊玉文 ：《地方政府綠色發(fā)展驅(qū)動(dòng)機(jī)制研究》，北京:民族出版社,2018年版?？缧姓吔绲募羞B片區(qū)域發(fā)展，尤其是集中連片貧困區(qū)的脫貧攻堅(jiān)工作，急需探索實(shí)施協(xié)同發(fā)展的有效路徑。

2009年，云南省昆明市經(jīng)云南省委同意開(kāi)始在“倘甸片區(qū)”(指昆明市管轄的祿勸彝族苗族自治縣、尋甸回族彝族自治縣、東川區(qū)相交處的集中連片貧困區(qū)域，該區(qū)域也屬于國(guó)家扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)之一的烏蒙片區(qū))進(jìn)行“行政管理托管”的實(shí)踐，積極探索解決跨行政區(qū)域集中連片貧困區(qū)整體脫貧的現(xiàn)實(shí)困境。在同一個(gè)時(shí)期托管的云南省昆明市與玉溪市“兩市三縣(區(qū))”陽(yáng)宗海風(fēng)景名勝區(qū)，為探索和總結(jié)跨行政區(qū)域托管的結(jié)構(gòu)模式和發(fā)展規(guī)律提供了有益的借鑒。(16)木永躍 ：《當(dāng)前我國(guó)地方政府行政托管問(wèn)題研究——以云南陽(yáng)宗海為例》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐探索，云南“倘甸片區(qū)”2019年4月實(shí)現(xiàn)了整體脫貧驗(yàn)收。從理論層面對(duì)這一實(shí)踐探索進(jìn)行研究和探討，具有重要的理論、政策和實(shí)踐意義。

一、制度創(chuàng)新與發(fā)展貧困 ：云南“倘甸片區(qū)”探索“行政管理托管”的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)背景

云南省昆明市管轄的祿勸彝族苗族自治縣、尋甸回族彝族自治縣、東川區(qū)，共占昆明市國(guó)土面積的57.38%、人口的28%、貧困人口的85%。三縣區(qū)交界處共有9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(祿勸彝族苗族自治縣管轄的雪山、轉(zhuǎn)龍、烏蒙，尋甸回族彝族自治縣管轄的倘甸、鳳合、金源、聯(lián)合，東川區(qū)管轄的紅土地、舍塊)，統(tǒng)一簡(jiǎn)稱“倘甸片區(qū)”。該片區(qū)東接?xùn)|川，西倚祿勸，南聯(lián)尋甸，北隔金沙江與四川會(huì)東縣相望，國(guó)土面積1837.54平方公里，其中山區(qū)面積占99%，壩區(qū)面積僅占1%?？?cè)丝诠?2.03萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口21.26萬(wàn)，非農(nóng)人口0.77萬(wàn)。轄區(qū)內(nèi)居住著彝、回、苗、壯、白等少數(shù)民族，占總?cè)丝诘?7%。2009年，昆明開(kāi)始在“倘甸片區(qū)”探索“行政管理托管”實(shí)踐，主要基于以下理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)背景。

(一)理論依據(jù)。制度也是一種生產(chǎn)力，不同制度安排下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益是不一樣的。經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾斯認(rèn)為，有效率的組織需要在制度上做出安排，就可以起到激勵(lì)人行為。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度作為非物質(zhì)和非技術(shù)要素，是經(jīng)濟(jì)績(jī)效的決定因素,它可以約束和激勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體行為,進(jìn)而規(guī)范經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序,激發(fā)經(jīng)濟(jì)行為有效生成。地區(qū)之間之發(fā)展差距，就在于制度差異。通過(guò)制度創(chuàng)新改變陳舊制度因子所造成的影響，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，激活潛在市場(chǎng)，獲得當(dāng)前社會(huì)潛在效益，讓社會(huì)煥發(fā)新的生機(jī)?？梢哉f(shuō)，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)這些學(xué)說(shuō)為昆明“倘甸片區(qū)”實(shí)行的“管理托管”提供了理論依據(jù)。

(二)現(xiàn)實(shí)背景?！疤鹊槠瑓^(qū)”的顯著特征是地位邊緣和發(fā)展貧困?！暗匚贿吘墶笔侵冈撈瑓^(qū)離云南昆明市主城區(qū)和三個(gè)縣區(qū)的縣區(qū)主城區(qū)地理距離遠(yuǎn)，常常處于“都不管”或“管不到”的“真空地帶”或“邊緣地帶”，遠(yuǎn)離“經(jīng)濟(jì)中心”和“政治中心”的輻射帶動(dòng)?！鞍l(fā)展貧困”主要是指“倘甸片區(qū)”一直是云南昆明市的脫貧攻堅(jiān)的“堅(jiān)中之堅(jiān)”“貧中之貧”“困中之困”，總體貧困狀況呈現(xiàn)出 ：致貧因素復(fù)雜、貧困面廣、貧困程度深、脫貧難度大等特點(diǎn)，其貧困發(fā)生率在20%左右。2009年“倘甸片區(qū)”9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)居民人均收入和農(nóng)民人均純收入，僅為昆明全市的10.4%和33.8%，嚴(yán)重影響和制約了昆明市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面建成小康社會(huì)進(jìn)程。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，它處于山谷之間，可利用的土地面積很少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也較單一，生產(chǎn)效率低下，生產(chǎn)要素缺乏，居民的基本生活主要依靠家庭自給自足的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從公共產(chǎn)品供給來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足，交通、供電、供水、郵電、通訊、學(xué)校、醫(yī)院等嚴(yán)重滯后。上學(xué)難、看病難、生活難的問(wèn)題依然嚴(yán)重。交通滯后導(dǎo)致勞動(dòng)力外出和物資進(jìn)入極為不便。從人力資本來(lái)看，由于教育水平低，人力資本極度匱乏，人員綜合素質(zhì)偏低，只能從事低水平的體力勞動(dòng)和低技術(shù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，收入基本上只能靠天收，受自然災(zāi)害影響大。即使外出打工，也只能從事簡(jiǎn)單的工資較低、工作環(huán)境較差、收入不高的體力勞動(dòng)。從反貧和發(fā)展機(jī)制來(lái)看，在反貧資金的籌措和使用等政策措施不健全，扶貧措施缺乏多元機(jī)制，發(fā)展缺乏統(tǒng)籌兼顧，扶貧長(zhǎng)效機(jī)制沒(méi)有形成。特別是，該片區(qū)9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分屬祿勸、尋甸、東川管轄，受“誰(shuí)屬地誰(shuí)管理”思維影響，片區(qū)發(fā)展資源難以整合共享，整體脫貧難以形成有效合力，導(dǎo)致該片區(qū)成為昆明建成小康社會(huì)的最重要“短板”。

二、“區(qū)劃分割”與“各自為政” ：“倘甸片區(qū)”整體脫貧的制度障礙和現(xiàn)實(shí)困境

由于歷史等多方面因素影響，當(dāng)前我國(guó)政府行政管理體制呈現(xiàn)塊狀格局，形成了明顯的行政管理邊界，通常經(jīng)濟(jì)發(fā)展邊界與行政管轄邊界高度穩(wěn)合，區(qū)域行政中心和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心高度穩(wěn)合，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些地方保護(hù)主義與本位主義會(huì)阻礙相鄰行政區(qū)劃間的經(jīng)濟(jì)要素的自由流通，造成區(qū)域整體社會(huì)資源的不合理分配，影響整個(gè)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。那些處于經(jīng)濟(jì)政治中心較遠(yuǎn)的邊緣地區(qū)，由于受“中心”的帶動(dòng)和輻射作用弱小，發(fā)展常常受到制約。特別是不同行政管轄區(qū)域的交界地帶，通常是遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)政治中心的“邊緣地帶”，也經(jīng)常是行政管理的“真空地帶”?，F(xiàn)實(shí)管理中，各行政區(qū)劃內(nèi)的行政管理主體主要負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)等事務(wù)管理。每當(dāng)出現(xiàn)跨行政管轄區(qū)域管理范圍之外的公共問(wèn)題時(shí)，往往借助上級(jí)行政管理部門(mén)的力量來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在面對(duì)集中連片整體脫貧問(wèn)題時(shí)，“各自為政”的行政管理方式，難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體資源的綜合利用，難以形成集體公關(guān)的整體合力，也難以達(dá)到整體脫貧的行動(dòng)效果。單個(gè)行政管轄的貧困區(qū)要在周邊都是“貧困共生”集中連片區(qū)域，依靠自身力量實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)“突圍”，力量之弱，困難之大，可想而知。只有依靠上級(jí)行政主管部門(mén)通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)形成向下“壓力”，多方借助“外力”，協(xié)同一致形成合力，加強(qiáng)合作，整合資源，共同開(kāi)發(fā)，“捆綁”發(fā)展，才能走出集中連片貧困的集體困境。

云南省昆明市祿勸彝族苗族自治縣、尋甸回族彝族自治縣、東川區(qū)交界的“倘甸片區(qū)”，雖山水相連，但缺乏基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通；雖各具發(fā)展特色，但缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃；雖各具資源優(yōu)勢(shì)，但缺乏整合發(fā)展；雖可以連片整體開(kāi)發(fā)，但缺乏形成合力發(fā)展的機(jī)制。所以，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期處于相對(duì)落后狀態(tài)，集中連片的整體脫貧問(wèn)題也一度處于“沒(méi)人管理”和“無(wú)力管理”的狀態(tài)，成為昆明北部片區(qū)最邊遠(yuǎn)最貧困的地區(qū)，嚴(yán)重制約決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)、決勝全面小康社會(huì)的發(fā)展。

三、“行政管理托管” ：解決“倘甸片區(qū)”整體脫貧的實(shí)踐探索

(一)行政管理托管的內(nèi)涵。在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中，“托管”其含義是指 ：由聯(lián)合國(guó)委托一個(gè)或幾個(gè)會(huì)員國(guó)在聯(lián)合國(guó)的監(jiān)督下管理還沒(méi)有獲得自治權(quán)的地區(qū)；委托管理或保管。(17)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室 ：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，北京:商務(wù)印書(shū)館，2005年版，第1389頁(yè)。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的 “托管”，指的是資產(chǎn)所有者(即委托方)，根據(jù)一定的法律，將全部或部分資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、受益權(quán)和處置權(quán)等以契約的形式，在一定的條件和期限內(nèi)，委托給具有較強(qiáng)管理能力與專業(yè)優(yōu)勢(shì)并可以承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的法人或自然人(即受托方)去管理，利用受托方的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，最大限度地提高資產(chǎn)的使用效率，實(shí)現(xiàn)契約規(guī)定的委托管理目標(biāo)。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于“行政管理托管”并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一定義，對(duì)于其內(nèi)涵都是從研究案例的特征來(lái)闡述。安子明認(rèn)為行政管理托管是在不改變行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，由上級(jí)機(jī)關(guān)在權(quán)限范圍內(nèi)，通過(guò)權(quán)力分工的方式，指定某一下級(jí)行政主體作為委托方把本屬于自己的部分事務(wù)和權(quán)力整體委托于另一行政主體管理和行使，由該托管行政主體負(fù)責(zé)管理并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的權(quán)力分配模式。(18)安子明 ：《行政管理托管的實(shí)證研究—以西安市灃渭新區(qū)“托管模式”為例》，《行政法學(xué)研究》2011年第2期。杜宇認(rèn)為“行政管理托管”實(shí)質(zhì)上是行政管理權(quán)的讓渡，是行政“所有權(quán)”和行政“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離，或曰行政“主權(quán)”和“治權(quán)”的分離，但不是“劃疆割地”。(19)杜宇 ：《行政區(qū)劃為市場(chǎng)讓路的成功探索——徐州市以“行政管理托管”體制助推經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”成功的調(diào)查思考》，《農(nóng)民致富之友》2012年第10期。大連市人民政府在一份報(bào)告中指出行政管理托管即在不改變行政區(qū)劃現(xiàn)狀的情況下，由當(dāng)?shù)卣跈?quán)，將相關(guān)的一個(gè)或幾個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)建制地劃歸高新區(qū)管理，由其全面負(fù)責(zé)所托管鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的黨政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。(20)大連市人民政府研究室 ：《關(guān)于大連高新園區(qū)實(shí)施“行政管理托管”模式的比選方案研究》2007年報(bào)告。本研究所指的“行政管理托管”，是指昆明市委市政府經(jīng)云南省委同意，在不改變行政區(qū)劃的前提下，委托倘甸“兩區(qū)”管委會(huì)(新成立的昆明倘甸產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)和昆明轎子山旅游開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的簡(jiǎn)稱)全面履行對(duì)原屬于尋甸回族彝族自治縣、祿勸彝族苗族自治縣、東川區(qū)管轄的9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，從而促進(jìn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源深度整合，積極培育地區(qū)發(fā)展增長(zhǎng)極，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)整體脫貧和發(fā)展致富的目的。這種“行政管理托管”沒(méi)有改變被托管9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“行政所有權(quán)”，即沒(méi)有改變行政隸屬關(guān)系、行政空間的層級(jí)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)行行政版圖位置等，改變的只是被托管9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的“行政管理權(quán)”“發(fā)展經(jīng)營(yíng)權(quán)”“社會(huì)治理權(quán)”等權(quán)限?？梢哉f(shuō)，昆明“倘甸片區(qū)”探索的“行政管理托管”，是在遵守國(guó)家現(xiàn)行行政區(qū)域管理法規(guī)制度框架下，為了解決跨行政區(qū)域集中連片貧困區(qū)整體脫貧，從而進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域整體聯(lián)動(dòng)發(fā)展，進(jìn)行管理體制創(chuàng)新的一種實(shí)踐探索。

(二)具體做法及實(shí)際成效。2009年8月17日，云南省昆明市委市政府試點(diǎn)在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣尋甸回族彝族自治縣、祿勸彝族苗族自治縣、東川區(qū)交界的倘甸片(含9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn))，成立了昆明倘甸產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)和昆明轎子山旅游開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)(簡(jiǎn)稱昆明倘甸“兩區(qū)”管委會(huì))，作為昆明市政府的派出機(jī)構(gòu)，并授權(quán)倘甸“兩區(qū)”管委會(huì)托管東川區(qū)的2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、祿勸彝族苗族自治縣3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和尋甸回族彝族自治縣的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。市委市政府賦予“兩區(qū)”管委會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“兩區(qū)”)行使以下主要職權(quán) ：1.依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，制定管轄區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)管理辦法，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施；2.編制管轄區(qū)域內(nèi)的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃及年度計(jì)劃，經(jīng)批準(zhǔn)后組織實(shí)施；3.負(fù)責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)等各項(xiàng)行政工作；4.負(fù)責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)的招商引資、生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理和旅游開(kāi)發(fā)，制定相關(guān)政策和優(yōu)惠措施；5.負(fù)責(zé)規(guī)劃、土地、工商及環(huán)保等方面的業(yè)務(wù)受理及項(xiàng)目審批；負(fù)責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)的森林、水資源、土地、礦藏等自然資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)；6.負(fù)責(zé)建設(shè)管轄區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，興辦社會(huì)化專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)；7.負(fù)責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)的民政、財(cái)政、國(guó)有資產(chǎn)、稅收、工商行政管理、人力資源和社會(huì)保障等管理；8.參照昆明三個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)(度假)區(qū)管委會(huì)，行使市委、市政府賦予的相同職權(quán)。按照“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”和“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，倘甸“兩區(qū)”管委會(huì)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)11個(gè)，即 ：黨群工作部、政務(wù)辦公室、環(huán)境保護(hù)局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌局、建設(shè)局、社會(huì)事業(yè)局、旅游局、財(cái)政局、政策法制辦公室、人力資源和社會(huì)保障局等機(jī)構(gòu)?！疤鹊槠瑓^(qū)”自2011年1月1日實(shí)施“行政管理托管”以來(lái)，在倘甸“兩區(qū)”管委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，克服行政區(qū)劃的障礙，統(tǒng)一思想和行動(dòng)，統(tǒng)籌謀劃，統(tǒng)一規(guī)劃，合理調(diào)配資源，統(tǒng)一組織實(shí)施，取得了明顯的實(shí)際成效。目前，“倘甸片區(qū)”產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌推進(jìn)，脫貧攻堅(jiān)成績(jī)顯著，群眾福祉持續(xù)增強(qiáng)，黨的建設(shè)也得到全面加強(qiáng)。2015年被云南省命名為“倘甸扶貧開(kāi)發(fā)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”，2018年也隨尋甸回族彝族自治縣、祿勸彝族苗族自治縣、東川區(qū)實(shí)現(xiàn)整體脫貧，2019年4月實(shí)現(xiàn)整體脫貧驗(yàn)收?，F(xiàn)在已經(jīng)曾經(jīng)一度時(shí)期從“三不管”的邊緣貧困地區(qū)，一躍成為昆明北部發(fā)展新的增長(zhǎng)極。

四、總結(jié)與思考

行政區(qū)劃是國(guó)家對(duì)行政區(qū)域的劃分，是國(guó)家權(quán)力在特定區(qū)域空間的分配。體現(xiàn)出國(guó)家以政治組織結(jié)構(gòu)的方式來(lái)進(jìn)行地域分割或要素配置。從理論上說(shuō)，行政區(qū)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切 ：行政區(qū)劃則通過(guò)行政建制的撤設(shè)、行政區(qū)的規(guī)模等級(jí)、行政區(qū)范圍及行政中心的設(shè)置影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動(dòng)行政區(qū)劃變更的動(dòng)力，并在一定程度上決定了行政區(qū)劃變更的方向。昆明“倘甸片區(qū)”的“行政管理托管”是在現(xiàn)行行政體制框架下解決跨行政區(qū)域集中連片貧困區(qū)整體脫貧問(wèn)題的制度創(chuàng)新舉措。在具體實(shí)踐中發(fā)揮如下作用 ：一是促進(jìn)了跨行政區(qū)域集中連片整體脫貧的治理能力的提升，如推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化生產(chǎn)力布局、完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展整體效益最大化。二是促成了區(qū)域性整體貧困治理的“集體行動(dòng)”，如打破資源要素流動(dòng)的各種障礙，形成跨區(qū)域的資源要素統(tǒng)一合理調(diào)配，實(shí)現(xiàn)資源要素在區(qū)域間自由流動(dòng)，有利于區(qū)域性整體發(fā)展。三是實(shí)現(xiàn)了跨行政界限區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等建設(shè)的合理布局和有效開(kāi)展，不斷提高區(qū)域發(fā)展主體整體聯(lián)動(dòng)發(fā)展的自覺(jué)意識(shí)，避免不必要的重復(fù)建設(shè)，增強(qiáng)整體扶貧的實(shí)效性。四是探索了跨行政界限區(qū)域整體發(fā)展的行政管理方式創(chuàng)新，通過(guò)“小政府、大社會(huì)”的扁平化管理，推動(dòng)行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？傊?，云南省昆明市“倘甸片區(qū)”的“行政管理托管”，疏通了橫在跨行政連片集中區(qū)域貧困區(qū)整體脫貧的一堵“看不見(jiàn)的體制墻”，為解決當(dāng)前跨行政區(qū)域集中連片貧困區(qū)整體脫貧和區(qū)域整體發(fā)展提供了一種實(shí)踐模式，但是，在實(shí)踐中也存在一些因“行政管理托管”帶來(lái)的問(wèn)題，干部隊(duì)伍、歷史債務(wù)、社會(huì)管理、統(tǒng)計(jì)考核、黨的建設(shè)、人大政協(xié)工作開(kāi)展等系列具體問(wèn)題。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的發(fā)展速度加快，以及行政管理體制的改革的不斷創(chuàng)新，“行政管理托管”將完成“過(guò)渡使命”，退出發(fā)展的歷史舞臺(tái)，成為“歷史”。