全球化背景下應(yīng)對糧食安全的國際經(jīng)驗

胡冰川

【摘要】由于各國資源稟賦與發(fā)展階段的差異，對糧食安全問題存在兩種不同認識，即糧食安全的商品性與公共性。盡管存在不同認識，但多是在商品性與公共性之間謀求平衡。就糧食安全的公共政策而言，無論是市場主導(dǎo)還是政府主導(dǎo)，核心問題在于緩解食物供需矛盾，避免饑荒。時至今日，盡管糧食安全的風險大幅度降低，但對人類而言，保障糧食安全是從事一切物質(zhì)生產(chǎn)和精神生產(chǎn)的必要前提。

【關(guān)鍵詞】糧食安全 國際經(jīng)驗 全球化 【中圖分類號】F316 【文獻標識碼】A

隨著新大陸的發(fā)現(xiàn)，土豆、玉米、紅薯等物種被傳播到世界各地，從而帶來了世界人口的快速增長。在綠色革命（發(fā)達國家在第三世界國家開展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改革活動）以前，食物增長帶來人口增長從而促進人類社會的進步和發(fā)展，可謂是歷史基本規(guī)律。綠色革命以后，食物作為人口增長的約束作用逐步降低。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，全球營養(yǎng)不良人口從1947年的12億人口降至2017年的8億人；從比例上看，全球營養(yǎng)不良人口也從接近1/2降至1/9。與此同時，全球營養(yǎng)過剩人口數(shù)量也在快速增加。在此背景下，對于滿足了基本食物需求的人群來說，越來越追求食物的健康與多元選擇，對于基本的糧食安全的認識日益淡薄。這是社會整體進步的表現(xiàn)，但是從居安思危的角度，尤其是站在社會公共事務(wù)角度，必須對糧食安全始終保持清醒的認識。

解決糧食安全問題是進入發(fā)達社會形態(tài)的必要條件

從歷史角度來看，糧食安全問題隨著人類社會發(fā)展逐步緩解，但以當前視角，并不能說糧食安全問題會最終消失，只是安全風險的概率會大范圍降低。從社會形態(tài)上看，解決糧食安全問題是進入現(xiàn)代社會的必要條件，如果說一個國家或地區(qū)，連糧食安全問題都沒有解決，那也談不上是一個現(xiàn)代社會。反之則不然，并不是解決了糧食安全一定是現(xiàn)代社會。對于這一問題的理解，不妨從糧食安全的幾種情形入手：

第一種是農(nóng)產(chǎn)品出口國，以美國和凱恩斯集團（由14個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和出口國于1986年8月在澳大利亞凱恩斯成立）為代表。對于農(nóng)產(chǎn)品出口國，其基本特征是人均農(nóng)業(yè)資源豐富。其表現(xiàn)既可以是土地資源廣袤，例如阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大等，也可以是充沛的光溫資源與良好的氣候條件，例如玻利維亞、哥斯達黎加、危地馬拉、印度尼西亞、馬來西亞等國。從現(xiàn)代來看，農(nóng)產(chǎn)品出口國基本不存在糧食安全問題，充沛的農(nóng)業(yè)資源可以為本國提供充足的食物來源，但這也并非絕對，歷史上農(nóng)產(chǎn)品出口國也存在過糧食安全問題，如東南亞印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓等國，但是由于農(nóng)業(yè)資源稟賦優(yōu)越，經(jīng)過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的推廣，不僅很快實現(xiàn)了糧食自給，同時還增加了農(nóng)產(chǎn)品出口。整體來看，當前農(nóng)產(chǎn)品出口國幾乎不必考慮糧食安全問題。

第二種是發(fā)達的農(nóng)產(chǎn)品進口國。如前所述，發(fā)達國家的一個重要特征是解決了糧食安全問題，意即：尚未解決糧食安全問題的國家都不是發(fā)達國家。從這個邏輯出發(fā)，對于發(fā)達國家而言，無論農(nóng)產(chǎn)品進口的多寡，都不存在糧食安全問題；或者說，糧食安全問題是發(fā)展的階段性問題。在歷史上，二戰(zhàn)結(jié)束之后，西歐也曾面臨嚴重的糧食危機和人道主義災(zāi)難，解決糧食安全問題基本依靠美國援助與農(nóng)產(chǎn)品進口，得益于戰(zhàn)后重建與經(jīng)濟增長，歐洲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力快速提升，很快解決了糧食安全問題。隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品進口的目的已經(jīng)不是解決糧食安全問題，而是滿足多元化消費需求。對發(fā)達國家來說，即使作為農(nóng)產(chǎn)品進口國，基本上也不存在糧食安全問題。

第三種是欠發(fā)達的農(nóng)產(chǎn)品進口國，特別是其中的最不發(fā)達國家，仍然面臨嚴峻的糧食安全形勢。對比農(nóng)產(chǎn)品出口國和發(fā)達國家，欠發(fā)達的農(nóng)產(chǎn)品進口國既沒有充足的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，同時也不具備高階的經(jīng)濟社會形態(tài)。不同于發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品進口為了滿足多元消費，欠發(fā)達的農(nóng)產(chǎn)品進口國主要是滿足糧食需求，與此相應(yīng)的往往是社會治理水平低下，外匯匱乏，從而導(dǎo)致了食物進口并非易事，加之欠發(fā)達國家無法維持必要的糧食儲備，特別是在全球農(nóng)產(chǎn)品減產(chǎn)帶來的農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的背景下，欠發(fā)達農(nóng)產(chǎn)品進口國的糧食安全問題會立刻顯現(xiàn)。解決問題的方式往往有賴于國際援助與本國的消費抑制，如果后期的任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏漏，那么糧食安全問題就會轉(zhuǎn)變?yōu)槿说乐髁x災(zāi)難。至今，對于欠發(fā)達的農(nóng)產(chǎn)品進口國而言，饑荒仍然如影隨形。

綜合上述類型不難發(fā)現(xiàn)， 農(nóng)產(chǎn)品出口國不完全是發(fā)達國家，但是存在糧食安全問題的國家卻全部是欠發(fā)達國家，特別是其中的最不發(fā)達國家。從歷史上看，糧食安全問題更多地受到自然條件的影響，從現(xiàn)實來看，糧食安全問題更多地受到社會發(fā)展水平的制約。中國糧食安全狀況得到極大改善，從解決溫飽到全面小康，一方面是中國自身在糧食安全方面的積極努力，另一方面也是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果。

糧食安全問題發(fā)展的歷史脈絡(luò)

在工業(yè)革命之前的漫長自然經(jīng)濟時期，糧食安全并不是以問題的形態(tài)存在，而是以約束條件形式存在。此時人類的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及改造自然能力十分低下，在糧食與農(nóng)產(chǎn)品大范圍減產(chǎn)的背景下，一定會帶來人口數(shù)量的下降，從而實現(xiàn)人與自然的平衡。另外一個重要原因在于救濟手段的缺乏：自然經(jīng)濟時期，甚至到大航海時代帶來了遠距離運輸，由于儲藏能力低下，糧食的運輸半徑始終有限，這就導(dǎo)致了饑荒發(fā)生往往取決于當?shù)禺斈甑霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)出?？梢詾榇颂峁┳糇C的是，水運作為一種有效的運輸方式對人口分布起到了重要作用，京杭大運河周邊的人口更為密集，經(jīng)濟更為繁榮。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下的歷史時期，儲備、運輸、分配體系都不可能具備很高水平，自然經(jīng)濟形態(tài)等同為封閉條件下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這一點仍然可以映射到現(xiàn)在的最不發(fā)達國家的糧食安全問題，其解決方式只能是提高糧食生產(chǎn)的自給水平。

工業(yè)革命以來，自然經(jīng)濟逐步解體，市場經(jīng)濟日趨發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、糧食儲藏與運輸能力的不斷加強，糧食安全問題開始逐步顯現(xiàn)，表現(xiàn)為“食物權(quán)”問題，即消費者有權(quán)根據(jù)自己的文化傳統(tǒng)經(jīng)常、長期和無限制地直接獲得或以金融手段購買適當質(zhì)量和足夠數(shù)量的食物，確保能夠在身體和精神方面單獨和集體地過上符合需要和免于恐懼的有尊嚴的生活。解決食物權(quán)，或者說解決糧食安全問題可以分為兩階段，第一階段為消費抑制，第二階段為供給增長。

在當前的凱恩斯集團中，相當一部分農(nóng)產(chǎn)品出口國解決糧食安全問題的方式是消費抑制，即勞動力無限增長背景下的低工資率，該工資率取決于維持生活所需的必需品價格。對于廣大勞動者而言，食物價格相對于工資水平顯得十分昂貴，因此食物消費量基本被抑制在生理需求范圍內(nèi)。在消費價格的相對昂貴的抑制作用下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也獲得了有效激勵，糧食安全問題基本依賴市場手段得以解決。例如工業(yè)革命時期的英國，當前東南亞的印度尼西亞、馬來西亞等國都是如此。處于該發(fā)展階段的國家，其糧食安全問題之所以不突出，根本原因在于農(nóng)產(chǎn)品相對價格過高帶來的消費抑制。

二戰(zhàn)以后，隨著綠色革命的推廣，全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力獲得了極大提升，全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局逐漸形成，封閉條件下的自然經(jīng)濟受到極大沖擊。這一時期的食物供給在全球范圍內(nèi)基本突破時空限制，與自然經(jīng)濟時期糧食“產(chǎn)消合一”的高自給率不同，全球化背景下的食物市場已經(jīng)呈現(xiàn)出高度的“產(chǎn)消分離”現(xiàn)象，由此帶來各國糧食儲備數(shù)量的下降與農(nóng)業(yè)政策的重構(gòu)。當前討論的糧食安全概念恰恰是這一時期的產(chǎn)物，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅度提高、農(nóng)產(chǎn)品供給增長背景下食物有效配置的問題。由于各國資源稟賦與發(fā)展階段的差異，對糧食安全問題存在兩種不同認識，即糧食安全的商品性與公共性，不同的認識決定不同的應(yīng)對方式。無論哪一種方式，現(xiàn)代糧食安全問題實際上是社會的認識問題與經(jīng)濟的成本問題。

縱觀歷史可以得出，從糧食安全概念提出到解決糧食安全問題，完全是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，是食物供給增長背景下的資源有效配置概念。自然經(jīng)濟時期的糧食安全，更多的是農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟生產(chǎn)，即“廉價供應(yīng)”。例如人類在饑荒時期會主動減少動物飼養(yǎng)，將飼料糧轉(zhuǎn)化為口糧，從而增加食物供給。自然經(jīng)濟時期的糧食安全問題更多表現(xiàn)為饑荒，沒有可靠救濟手段，直到綠色革命以來，全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平快速提高，食物供給狀況大幅改善，糧食安全才成為真正的經(jīng)濟社會問題。

應(yīng)對糧食安全問題的經(jīng)驗做法

討論應(yīng)對糧食安全問題的經(jīng)驗做法，存在一個明顯的預(yù)設(shè)立場，即糧食安全的公共品屬性，即在公共事務(wù)框架下討論糧食安全的經(jīng)驗做法。如果將糧食安全問題當作市場問題，那么只需要通過有效交易就可以實現(xiàn)。但是現(xiàn)實中的確存在市場失靈與政策扭曲，導(dǎo)致食物供給增長背景下的獲取不足，從而導(dǎo)致或者惡化饑荒的事實存在。例如2008年全球糧食價格暴漲之時，印度、越南等國開始限制大米出口，加劇了全球?qū)Z食安全的恐慌。對糧食安全的商品性與公共性，盡管存在不同認識，但是并不絕對，無非是在商品性與公共性之間謀求平衡。對糧食安全的公共政策而言，國際做法大體相似，同時也存在一些差異性做法。

美國作為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，在商品農(nóng)業(yè)高度發(fā)達的背景下，糧食安全問題并未受到社會高度關(guān)注，在兩黨輪替的總統(tǒng)大選辯論議題中也不存在。盡管如此，美國針對糧食安全的公共政策有聯(lián)邦儲備、農(nóng)業(yè)支持、消費補貼。這些措施著眼于穩(wěn)定市場、增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入、改進低收入群體福利，其中以“食物券”的消費補貼形式最為典型。2016年美國“補充營養(yǎng)援助計劃”以發(fā)放食物券的形式向全美4420萬失業(yè)或低收入者提供免費食物，財政支出為709億美元，平均每人每月補助125.51美元。

日本作為全球糧食自給率最低的發(fā)達國家，針對糧食安全的公共政策兼具促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與抑制食物消費雙重目的。日本糧食安全方面公共政策最突出的特點是消費抑制。從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世界貿(mào)易組織，日本都將大米作為特殊保護的對象，2005年將大米進口關(guān)稅定為778%；后來日本國內(nèi)大米價格下跌，2012年日本政府對2009年國際市場進行調(diào)查，換算出新的大米關(guān)稅率為280%。在高關(guān)稅保護之下的日本大米及農(nóng)產(chǎn)品價格遠高于國際農(nóng)產(chǎn)品價格，從而對日本消費者產(chǎn)生了較強的消費抑制作用。2016年日本恩格爾系數(shù)在發(fā)達國家中最高為26%，同期美國為8.3%。

中國認為糧食安全是高度公共品屬性的，因此中國糧食供給帶有濃厚的公共物品色彩，從公共政策角度也是集大成者，通過國家儲備、農(nóng)業(yè)支持與保護、消費補貼三大舉措，構(gòu)建了立體的糧食安全冗余備份機制。就政策手段來看，經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟的行政指令方式過渡到市場化操作的過程。當前中國糧食安全的公共政策，基本是以市場化手段實現(xiàn)的，其本質(zhì)是政府購買糧食安全的公共服務(wù)，覆蓋了農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、儲備與損耗等糧食產(chǎn)業(yè)鏈全過程，這也是中國國家治理體系和治理能力的一個重要體現(xiàn)。

對于不同的國家和地區(qū)，由于糧食安全的形勢不同，選擇了不同的公共政策。這些政策不能采用某種單一標準進行評價，無論是市場主導(dǎo)還是政府主導(dǎo)，核心問題在于緩解食物供需矛盾，避免饑荒。不同的公共政策的確存在不同的成本，成本的差異主要取決于經(jīng)濟發(fā)展階段以及對糧食安全的不同認識。

時至今日，盡管糧食安全的風險大幅度降低，然而人類至今并沒有完全擺脫饑荒困擾，但是透過現(xiàn)有歷史，從解決糧食安全問題的角度，大致可以提供一些借鑒。糧食安全作為一個問題的提出是現(xiàn)代概念，同時也是一個國家是否真正進入發(fā)達形態(tài)的必要條件。從階段來看，當食物消費的抑制作用仍然無法平衡農(nóng)業(yè)產(chǎn)出下降時，并不存在糧食安全問題，饑荒是協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的一種方式；隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進一步提高，農(nóng)產(chǎn)品交易作用帶來的抑制作用與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)同步發(fā)生，自然對人口的約束作用下降，市場因素在很大程度上協(xié)調(diào)了人與自然之間的矛盾；綠色革命之后，全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對過剩成為主流，對人類而言，市場機制并不能完美解決糧食分配的結(jié)構(gòu)性問題，因此現(xiàn)代糧食安全概念與公共政策開始發(fā)揮作用?？偨Y(jié)當前各國糧食安全現(xiàn)狀與相應(yīng)策略，一方面是發(fā)達國家營養(yǎng)過剩狀況的日益嚴重，另一方面是最不發(fā)達國家仍然有數(shù)以億計的人口處于嚴重營養(yǎng)不良之中。無論是市場機制還是公共政策，仍存在很大缺陷。對于人類而言，一個無饑餓的世界仍然有很長的路要走。

（作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

責編/常妍 美編/李祥峰

中國產(chǎn)糧大省的實踐經(jīng)驗

黑龍江省撫遠市通江鄉(xiāng)政府 高山：

玖成高效合作聯(lián)社秉承“選好種、賣好糧、生產(chǎn)中國糧食、打造中國飯碗”的經(jīng)營理念，努力實現(xiàn)“科技+倉儲+服務(wù)+特色+加工+品牌”的大型合作聯(lián)社。

一是增強產(chǎn)業(yè)投入，經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，服務(wù)帶動成效顯著。通過采取“企業(yè)+科研機構(gòu)+合作社+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，取長補短，形成合力，運用先進的催芽設(shè)備為周邊農(nóng)戶進行水稻種子催芽技術(shù)服務(wù)，每年催芽300噸以上，服務(wù)周邊農(nóng)戶200多戶，社員由原來的38戶82人發(fā)展到124戶336人。

二是注重技術(shù)創(chuàng)新，突破高寒地域限制，產(chǎn)品推廣更趨成熟。重點打造9個功能區(qū)，通過大棚的二次利用、兩段式超早育秧、缽育擺栽、側(cè)深施肥、有機水稻種植（泥鰍共作）、測土配方施肥等科學(xué)種植技術(shù)，縮短出苗時間，出苗后移入大棚進行田間管理，實現(xiàn)相同時間內(nèi)育大苗壯苗，有效提升400度有效積溫，生產(chǎn)出了第一二三積溫帶的香米。

三是加強科技培訓(xùn)，提升農(nóng)戶種植技能，生產(chǎn)管理更加科學(xué)。打造“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)情管理”“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)管理”系統(tǒng)，將基地的各項管理信息、農(nóng)技指導(dǎo)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品溯源以及農(nóng)機管理結(jié)合起來，通過短信微信平臺即時發(fā)送各階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息，提高標準化生產(chǎn)管理水平和抵御自然災(zāi)害能力。

四是深化產(chǎn)品加工，彰顯撫遠稻米特色，品牌優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。與黑龍江省科學(xué)院合作，成立黑龍江東極高科功能食品工程中心，建設(shè)發(fā)芽糙米及米粉加工廠，利用有機生態(tài)稻米，進行功能性食品深加工，實現(xiàn)年生產(chǎn)發(fā)芽糙米、米粉500噸。創(chuàng)建了“玖成香米”“烏蘇里新城大米”“東極禾谷鴨稻米”“東極濕地米”等品牌。

五是拓寬銷售渠道，整合多方優(yōu)質(zhì)資源，營銷體系漸趨完善。合作聯(lián)社在哈爾濱市建立省級銷售處，在江西南昌建立玖成農(nóng)業(yè)運營分公司，在北京建立大中華區(qū)品牌營銷中心。同時，參與“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設(shè)，運用位于撫遠市通江鄉(xiāng)的“俄糧回運碼頭”，構(gòu)筑起中俄跨境農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的重要一環(huán)。

四川達州市大竹縣住建局 王達：

四川省達州市大竹縣糧食局切實保障糧食安全，深入推進糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅持“藏糧于技、藏糧于地、藏糧于民”，立足自身實際，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，以糧食收購為主線、產(chǎn)業(yè)扶貧為抓手、貧困村幫扶為重點，促進 “三農(nóng)”持續(xù)、穩(wěn)健、全面發(fā)展。

藏糧于技，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢抓幫扶。一是用活糧食收購政策。充分利用國家糧食最低價收購政策和儲備糧輪換政策，以國有糧食企業(yè)為依托，開通貧困糧農(nóng)“售糧綠色通道”，采取預(yù)約收購、定點收購、上門收購等收購方式，有效解決信息不暢、勞力不足、運輸不便等問題，讓種糧農(nóng)民特別是貧困戶種糧安心、賣糧舒心。二是健全糧食服務(wù)體系。建設(shè)產(chǎn)后服務(wù)體系，為種糧農(nóng)民提供代清理、代干燥、代儲存、代加工、代銷售的“五代服務(wù)”，確保種糧農(nóng)民增產(chǎn)增收。三是健全農(nóng)戶科學(xué)儲糧機制。積極引導(dǎo)農(nóng)戶改變儲糧方式，大力發(fā)展“小糧倉”工程，組建專業(yè)科學(xué)儲糧技術(shù)服務(wù)隊，實行劃片區(qū)、分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、入村組的辦法，無償提供防潮、防鼠、防蟲等實用技術(shù)服務(wù)，幫助貧困農(nóng)戶改善儲糧條件，解決糧農(nóng)儲糧成本高、損耗大等問題。

藏糧于地，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)強幫扶。一是創(chuàng)新經(jīng)營發(fā)展。發(fā)揮糧食流通主渠道作用，創(chuàng)建“用糧企業(yè)+糧食收儲企業(yè)+農(nóng)戶”的組團經(jīng)營模式，積極鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)糧油，實施統(tǒng)一種子、統(tǒng)一技術(shù)、統(tǒng)一價格、統(tǒng)一收購“四統(tǒng)一舉措”，由用糧企業(yè)無償提供種子、農(nóng)藥、化肥、技術(shù)，企業(yè)按合同或保護價收購。創(chuàng)建精加工生產(chǎn)名優(yōu)產(chǎn)品，主動積極拓展重慶、成都等地銷售市場。

藏糧于民，大力開展技術(shù)培訓(xùn)。組織專家編寫油菜種植技術(shù)操作規(guī)程，發(fā)放到項目村組的農(nóng)民手中。在選種、播種、施肥、除草、病蟲害防治等環(huán)節(jié)，組織專家和技術(shù)人員分片區(qū)、分層次舉辦鄉(xiāng)、村、組干部及農(nóng)技人員、生產(chǎn)大戶和科技示范戶培訓(xùn)班，并實地進行技術(shù)指導(dǎo)，切實讓農(nóng)民掌握油菜的輕簡高效栽培技術(shù)。

責編/李一丹 美編/李祥峰