我國城市生活垃圾分類治理模式的交易成本分析

于君博　林麗

摘 要：我國自2000年起開始推行城市生活垃圾分類試點工作。在實踐中，為降低政策執(zhí)行成本，各地結(jié)合自身實際，采取行政機制、市場機制和社會機制引導(dǎo)居民參與垃圾分類，相應(yīng)形成了三種垃圾分類治理模式。從我國目前這三種分類模式的交易成本及內(nèi)在運作機制的分析可見，盡管政策執(zhí)行過程體現(xiàn)了追求效率的邏輯，但面對治理機制自身合法性的約束，各種治理模式降低交易成本的效果并不理想，垃圾分類政策執(zhí)行面臨著重重阻力。為改變這一困境，結(jié)合當前垃圾分類治理的新形勢，應(yīng)進一步加深對各種治理模式、治理主體的認識，鼓勵各方力量參與，整合多元治理機制，實現(xiàn)垃圾分類的協(xié)同治理。

關(guān)鍵詞：垃圾分類;治理模式;交易成本;效率邏輯;合法性邏輯

中圖分類號：F205文獻標識碼：A

文章編號：F2051003-0751（2019）10-0077-08

一、問題的提出

2000年，我國開始推行城市生活垃圾分類試點工作。①2017年，《生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱“26號文”）出臺。②在此期間，各地結(jié)合自身實際，依靠行政力量、市場力量和社會力量，引導(dǎo)居民參與垃圾分類。根據(jù)參與主體的不同，實踐中主要形成了三種垃圾分類治理模式：一是政府主導(dǎo)，即由街道辦事處主導(dǎo)推動，采取行政治理機制，依托居委會動員居民參與垃圾分類;二是服務(wù)外包，即政府外包給環(huán)保企業(yè)，采取市場治理機制，以經(jīng)濟手段吸引居民參與垃圾分類;三是社會組織參與，即社會組織主動加入治理過程，采取社會治理機制，以環(huán)保理念引導(dǎo)居民參與垃圾分類。

然而，從各地試點的實際情況來看，垃圾分類政策執(zhí)行的效果并不理想。在第一種治理模式下，居委會的宣傳往往“雷聲大，雨點小”，居民意識不到垃圾分類的重要性，甚至不清楚垃圾分類的具體標準。當試點結(jié)束后，伴隨著基層政府行政壓力的減弱，居委會也失去組織居民的動力，居民又回到原有的行為習慣中。在第二種服務(wù)外包的模式下，環(huán)保企業(yè)采取經(jīng)濟激勵手段，雖然從整體上提高了居民的參與率，但垃圾分類的正確率卻處于較低水平。而且，當前的經(jīng)濟手段很難對所有居民產(chǎn)生激勵效果。因為只有那些認可獎勵標準的居民才有動力參與垃圾分類，在現(xiàn)實中這些居民往往以中老年人群為主。在第三種社會組織參與的治理模式下，雖然從長遠看，社會組織深入社區(qū)進行環(huán)保理念宣傳的做法會對居民意識和行為的塑造產(chǎn)生積極影響，但對于具有短期政績需求的基層政府來說，環(huán)保組織的教育、引導(dǎo)活動往往因“遠水解不了近渴”而難以獲得持續(xù)支持。

類似的情況在各試點城市屢見不鮮。即使是已推行多年垃圾分類試點的廣州、上海、南京、北京等城市，依然存在諸多問題。有報道顯示，在廣州市部分已實行多年生活垃圾分類試點的社區(qū)，即使是最簡單的、要求極低的“干”“濕”垃圾分類，也仍然形同虛設(shè)。③有限的垃圾分類減量成果實際上主要依靠垃圾分類指導(dǎo)員和保潔員的“二次分揀”。④截至2017年年底，上海市“綠色賬戶”已累計覆蓋居民400萬戶⑤，實際使用情況也并不理想，大約一半的賬戶基本沒有使用過，經(jīng)常使用的賬戶比例不足20%⑥。在南京，老年人多的小區(qū)、拆遷安置房小區(qū)的居民參與率相對較高，高檔小區(qū)的居民參與率反而較低。⑦另外，對北京市600個分類示范試點社區(qū)的垃圾分類收集現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，在北京市14區(qū)2縣的試點小區(qū)中，居民垃圾分類投放正確率均低于35%。⑧

上述現(xiàn)象值得反思。自“26號文”下發(fā)以來，各地紛紛加快立法進程，推動垃圾分類示范片區(qū)建設(shè)，努力探索可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式。在這一過程中，垃圾分類試點工作問題出在哪里？是什么原因阻礙了垃圾分類政策的有效執(zhí)行？本文擬就此展開討論，希望以此推動我國垃圾分類工作的順利開展。

二、文獻梳理與研究設(shè)計

近年來，國內(nèi)諸多研究已經(jīng)關(guān)注到垃圾分類試點工作面臨的困境，并從宏觀和微觀視角給出了相應(yīng)分析。在對現(xiàn)有文獻進行綜述的基礎(chǔ)上，本文提出基于交易成本視角的分析框架。

（一）相關(guān)文獻回顧

在從宏觀著眼的研究中，有學者指出，垃圾分類工作難以推進的制度性缺陷在于缺乏監(jiān)管機制，特別是缺乏明確的責任主體和具有約束力的獎懲機制。⑨事實上，政府作為垃圾分類這項公共產(chǎn)品的提供者，其供給方式一直深刻影響著垃圾分類政策的執(zhí)行效果，比如對強干預(yù)手段和弱干預(yù)手段的權(quán)衡，對垃圾收費政策與居民行為博弈的考量等。⑩而也正是垃圾分類的公共產(chǎn)品屬性使得這一供給過程面臨集體行動的困境，表現(xiàn)為國家“公共行動規(guī)則”與居民“私人生活邏輯”的治理機制間的沖突，從而影響了政策執(zhí)行的效果。B11此外，作為一項系統(tǒng)工程，垃圾分類還需要一系列配套系統(tǒng)的支持，而我國目前垃圾分類宣傳教育力度不夠、分類方法缺乏清晰標準、后端配套處理設(shè)施不完善等也在一定程度上制約了垃圾分類政策的有效執(zhí)行。B12

在城市生活垃圾分類治理中，居民是關(guān)鍵的一環(huán)。宏觀層面的影響因素只有作用于居民個體，才能轉(zhuǎn)化為對垃圾分類工作的實際影響。有學者指出，居民參與性不足是實施城市生活垃圾分類管理政策的瓶頸。B13近年來，越來越多的研究開始轉(zhuǎn)向居民的垃圾分類行為，以期從微觀層面給出關(guān)于垃圾分類困境的解釋。這類研究多依托計劃行為理論，認為居民垃圾分類行為受行為意向的直接影響，而行為意向又受一系列因素的影響，主要包括居民的環(huán)境價值觀、內(nèi)在行為動機、垃圾分類態(tài)度、主觀規(guī)范、感知到的行為控制等。B14探究影響因素對行為意向的影響，繼而探究行為意向與行為的關(guān)系，是這類研究的主要思路。但進一步的實證研究表明，居民垃圾分類意愿與行為是相背離的，較高的分類意愿并不必然產(chǎn)生較高的分類行為，居民的垃圾分類行為的實現(xiàn)還要受到情境因素/便利性等外部環(huán)境的影響。B15可見，行為意向?qū)π袨榈慕忉屃τ邢蓿@也正是計劃行為理論的缺陷所在。

鑒于此，部分學者對計劃行為理論進行了修正，不再探討行為意向的影響因素，而是直接、系統(tǒng)地梳理影響居民垃圾分類行為的因素。在此基礎(chǔ)上，學者們建構(gòu)多層次、綜合性的影響因子分析框架和理論模型，將宏觀層面的政策因素與微觀個體心理因素相結(jié)合，同時考慮主客觀因素對居民垃圾分類行為的交互影響。B16值得一提的是，社會資本理論為探討居民垃圾分類行為的影響機理提供了新的視角，相關(guān)分析指出，社會網(wǎng)絡(luò)、社會規(guī)范、社會信任對居民行為有明顯的正向影響，其中社會信任對居民行為的影響最強。B17此外，相關(guān)研究表明，作為社會學統(tǒng)計特征的年齡、收入等也是影響居民垃圾分類行為的因素。B18而在研究方法的創(chuàng)新方面，社會實驗法的運用一定程度上克服了僅依賴問卷調(diào)查無法考察居民垃圾分類真實行為的弊端，使研究結(jié)果盡可能反映實際情況。B19

綜合來看，現(xiàn)有研究從宏觀視角的探討主要關(guān)注垃圾分類治理的制度環(huán)境，認為當前的垃圾分類政策執(zhí)行面臨著各種客觀條件的制約;而微觀層面的探討主要聚焦于居民這一治理主體，認為居民的主觀參與意愿與外在的制度環(huán)境共同影響了垃圾分類工作的推進。宏觀層面的研究雖然抓住了影響垃圾分類治理的關(guān)鍵因素，但大都對制度環(huán)境如何作用于各治理主體進而影響治理效果的內(nèi)在機制缺乏詳細的闡述;微觀層面的研究雖然在一定程度上彌補了前者的不足，并且進一步補充了影響垃圾分類治理效果的主觀因素，但總體來看忽視了各變量背后的關(guān)聯(lián)，且缺乏對基層政府、市場、環(huán)保組織等其他治理主體的研究，從而使結(jié)論難以向?qū)Σ咿D(zhuǎn)化。針對現(xiàn)有研究的不足，本文從交易成本視角出發(fā)，基于組織層面，審視我國目前三種主流垃圾分類治理模式，同時結(jié)合典型案例，重點分析各種治理模式的運作機制，特別是分析其中暗含的內(nèi)在邏輯沖突問題，試圖為垃圾分類政策執(zhí)行困境提供新的、有說服力的解釋視角，并在此基礎(chǔ)上提出有針對性的意見和建議。

（二）理論工具與研究思路

交易成本學是經(jīng)濟學的一個重要理論視角，本質(zhì)上并未脫離經(jīng)濟學對組織行為的解釋框架，即效率邏輯。但不同于新古典經(jīng)濟學對生產(chǎn)成本和生產(chǎn)活動的關(guān)注，交易成本學注重交易費用對組織行為的影響。它從組織發(fā)生學的角度，提出了“為何需要組織”這一核心問題。B20其基本的觀點是：組織與市場間的選擇、組織行為、組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)等取決于交易成本的大小。按照威廉姆森的觀點，市場并不總是有效率的，由于人的有限理性、市場的不確定性，加之人的行為的投機傾向與小數(shù)現(xiàn)象（small numbers），市場產(chǎn)生信息阻滯，存在較高的交易費用，可能不如組織這一形式更有效率。B21

進一步講，任何一個交易成本的研究課題都可以視為一個合同問題B22，圍繞著制定和執(zhí)行合同所產(chǎn)生的成本就是交易成本。對于城市生活垃圾分類而言，具體到社區(qū)層面，它是國家倡導(dǎo)、鼓勵廣大居民參與的一項政策，旨在緩解“垃圾圍城”的困境，同時使居民改變舊有的垃圾亂投放行為并自覺養(yǎng)成垃圾分類習慣。其中，國家與居民之間的關(guān)系可視為一個交易過程：一方面，國家采取一定的措施，鼓勵、引導(dǎo)居民參與垃圾分類;另一方面，居民響應(yīng)國家的倡議，主動完成對家庭生活垃圾的分類、投放。然而，這一過程由于居民的“原子化”特點而面臨很高的交易成本，從而使國家與居民之間的合作難以達成。

交易成本視角告訴我們，為推動生活垃圾分類政策的執(zhí)行，可以在國家與居民之間引入一個組織，由后者承擔垃圾分類的具體工作，發(fā)揮其在組織、引導(dǎo)居民方面的優(yōu)勢，降低政策執(zhí)行的“摩擦成本”。對注重效率邏輯的各級政府而言，其多年來的垃圾分類試點探索恰恰體現(xiàn)了這一思路。在實踐中，各地依托基層政府、企業(yè)或環(huán)保組織在行政機制、市場機制或社會機制等方面的效率優(yōu)勢，因地制宜地形成了三種垃圾分類治理模式（見圖1）。然而，從政策執(zhí)行的實際情況來看，這一降低交易成本的努力似乎并沒有收到顯著的效果：居民普遍的不合作和消極參與的態(tài)度表現(xiàn)出集體行動的性質(zhì)，是一種“集體無作為”的現(xiàn)象。B23這與垃圾分類政策執(zhí)行的目標相去甚遠。換言之，現(xiàn)有的垃圾分類治理模式并沒有凸顯效率邏輯的主導(dǎo)性，其新的垃圾分類“合同”的執(zhí)行依舊存在著高昂的交易成本。

事實上，既有研究中對制度環(huán)境、社會規(guī)范、觀念意識等因素的探究均可以納入本文的分析框架，作為合法性邏輯的組成內(nèi)容。按照制度學派的觀點，合法性機制的基本思想是：社會的法律制度、文化期待、觀念制度等作為廣為接受的社會事實，具有強烈的約束力量，規(guī)范著組織和個人的行為。B24具體到每一種治理模式，由于治理主體和治理機制的不同，其效率邏輯和合法性邏輯的表現(xiàn)形式也有所不同，由此不同的治理模式呈現(xiàn)出不同的邏輯沖突面相。為此，有必要單獨分析各種治理模式的運作機制，探尋垃圾分類政策執(zhí)行的癥結(jié)所在。

三、三種城市生活垃圾分類治理模式的個案分析

這里對垃圾分類治理模式的分析，主要圍繞基層政府、環(huán)保企業(yè)以及社會組織三種治理主體展開，重點關(guān)注每種模式下各治理主體效率邏輯與合法性邏輯的沖突。在這方面，典型案例的引入，可以直觀呈現(xiàn)兩種邏輯的互動過程，從實踐視角進一步審視垃圾分類政策的執(zhí)行困境。

（一）街道辦—居民個體的治理模式：行政機制的合法性困境

行政機制作為科層組織體系的基本工作邏輯，通過自上而下的一系列命令控制，確保各項目標任務(wù)的順利執(zhí)行，這本身是一種非常有效的治理手段。但是，長期在基層運用這一治理邏輯會削弱居委會作為自治組織的合法性，與居民的私人生活領(lǐng)域不相融合，從而降低了基層政府對居民的組織、動員能力。此外，科層組織體系制度上的“漏斗效應(yīng)”也在一定程度上限制了基層政府對資源的使用，制約了其效率邏輯的發(fā)揮（見圖2）。

1.行政化色彩濃厚的居委會

在科層組織體系內(nèi)，居委會雖然不作為一級政府機構(gòu)，但在實際工作中往往承擔了來自基層政府的諸多行政事務(wù)，成為行政化色彩濃厚的基層組織。不僅如此，其在人事權(quán)的選舉、日常決策權(quán)的職責、運行的方式和資源經(jīng)費以及激勵獎懲的考核評價等方面，都存在比較明顯的行政化傾向。B25雖然國家依托居委會這一正式組織實現(xiàn)了行政權(quán)力在社區(qū)層面的滲透，但就其性質(zhì)而言，尚未形成基層社會自身的組織形態(tài)，反而是這種“行政聯(lián)系”建構(gòu)縱向一體化的鄰里政治的過程使居民不容易在日常生活中建立橫向的溝通和互信關(guān)系，逐漸削弱了居委會作為自治組織的合法性。B26此外，伴隨著住房的商品化，社區(qū)層面產(chǎn)生了新型的社會組織——業(yè)主委員會，在一定程度上造成了以居委會為核心的社區(qū)治理的“空心化”。B27其結(jié)果是作為基層群眾自治組織的居委會自治功能逐漸弱化，難以有效組織、動員居民參與垃圾分類。

在我們調(diào)研的A市DX小區(qū)為期一周的垃圾分類宣傳活動中，居委會舉辦了一系列知識講座，開展了一些手工制作活動，并進行現(xiàn)場互動，還制作了垃圾分類宣傳海報、手冊等。但是，大多數(shù)居民只是在活動之初表現(xiàn)出一定的參與熱情。隨著活動宣傳力度的減弱，居民的熱情也在逐漸消減。對于參與活動的動機，部分居民表示“感覺比較新奇”，還有些居民是因為被“小獎品”吸引，有些年紀較大的居民則表示“沒什么其他事可做”。而具體到垃圾分類投放的環(huán)節(jié)，由社區(qū)樓門長擔任垃圾分類指導(dǎo)員的方式在實際中難以發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。這些垃圾分類指導(dǎo)員說：“趕上居民集中投放時，根本來不及糾正?！倍壹词拱l(fā)現(xiàn)有居民沒有按要求投放垃圾，他們也只能給予口頭勸導(dǎo)，并沒有什么實質(zhì)性的懲罰措施?？梢钥闯?，居委會對居民的影響力十分有限，無法有效應(yīng)對居民的各種投機性行為。

2.科層組織體系的“漏斗效應(yīng)”

從垃圾分類所面臨的制度環(huán)境來看，基層政府效率邏輯的發(fā)揮還受到資源和目標的約束。這是由科層組織體系的程式化運作特點所決定的，即行政資源和目標在縱向行政層級上呈現(xiàn)“漏斗型”分布的屬性。B28這意味著在垃圾分類任務(wù)逐級向下轉(zhuǎn)包的同時，相應(yīng)的行政資源配備不足和目標清晰度降低的問題卻在逐級擴大，制約著基層政府垃圾分類工作的開展。

這在DX小區(qū)的垃圾分類試點中得到了鮮明的體現(xiàn)。由于缺少足夠的行政人員配備和充足的資金保障，DX小區(qū)居委會開展相關(guān)活動主要依靠社區(qū)樓門長作為臨時志愿者，在區(qū)政府免費發(fā)放了3個月的垃圾袋后，試點工作因經(jīng)費短缺而運作困難。而在目標的明確性上，A市作為2017年住建部和發(fā)改委下發(fā)的《生活垃圾分類制度實施方案》中的46個試點城市之一，在垃圾分類上有來自中央層面明確的目標設(shè)定，即“到2020年生活垃圾回收利用率達到35%以上”。但是，對于DX小區(qū)的基層工作人員而言，垃圾分類僅僅是一項“來自上級的行政任務(wù)”，有關(guān)垃圾分類的意義與價值并沒有在基層工作中得到真正貫徹。

實踐中，由于基層政府面臨來自居委會和科層組織體系合法性的雙重制約，垃圾分類工作逐漸呈現(xiàn)形式主義作風。事實上，基層政府與DX小區(qū)居委會在工作開展中達成了如下“隱性協(xié)議”：該小區(qū)只要按照區(qū)政府的要求，開展了一定數(shù)量的宣傳、引導(dǎo)活動，并按時提交相應(yīng)的工作材料，就可以完成這項“行政任務(wù)”，無須關(guān)心其實際效果。這種交易過程本質(zhì)上背離了垃圾分類工作的初衷，使垃圾分類政策的執(zhí)行面臨較高的交易成本。

（二）環(huán)保企業(yè)—居民個體的治理模式：市場機制的合法性困境

把垃圾分類領(lǐng)域引入環(huán)保企業(yè)，通過經(jīng)濟的正向激勵吸引居民參與垃圾分類，是市場機制發(fā)揮效率優(yōu)勢的主要體現(xiàn)。但是，對于不接受經(jīng)濟激勵的不分類、錯分類行為，這一機制缺乏采取行政處罰和施以社會道德、輿論壓力約束的合法性。另外，基層政府面臨資源約束，傾向于與環(huán)保企業(yè)達成“共謀”。在過度追求技術(shù)效率的邏輯主導(dǎo)下，企業(yè)很可能喪失垃圾分類的政治合法性（見圖3）。

1.環(huán)保企業(yè)經(jīng)濟激勵的有限性

近年來，隨著政府公共服務(wù)外包范圍的擴大，城市生活垃圾分類治理領(lǐng)域出現(xiàn)了越來越多的市場參與主體，他們與政府簽訂委托—代理合同，成為垃圾分類這項公共服務(wù)的實際供給者。目前各地的模式大同小異，主要是采取經(jīng)濟激勵的手段，輔之以先進的技術(shù)、設(shè)備吸引居民參與。但是，這種帶有市場交易性質(zhì)的活動，只能篩選出那些愿意將垃圾分類行為與既定獎勵標準進行交換的人群。換言之，居民有參與和退出垃圾分類的自由性。這意味著環(huán)保企業(yè)與全體居民的交易過程，實際上變成了企業(yè)與部分愿意積極響應(yīng)其低成本激勵措施的居民之間的交易。而面對其他居民的不合作行為，企業(yè)一方面缺乏強制干預(yù)的合法性，另一方面也很難發(fā)揮道德、輿論壓力對居民行為的約束作用。由此，企業(yè)將關(guān)注點轉(zhuǎn)向一些容易取得的表面成效上，在實踐中表現(xiàn)為引進先進技術(shù)設(shè)備和注重居民的形式化參與。然而，這種片面的績效追求忽視了經(jīng)濟理性和實際效果，無法保證垃圾分類政策持續(xù)、有效的運行。

在B市的垃圾分類試點工作中，C區(qū)政府與R企業(yè)簽訂了為期6個月的合同，合同規(guī)定由后者承擔FH小區(qū)試點期內(nèi)的垃圾分類工作。R企業(yè)在合同期內(nèi)，引入了一批智能垃圾分類箱，實行數(shù)字化管理，主張“干”“濕”垃圾分類，并為居民免費發(fā)放兩種垃圾袋，同時還積極引導(dǎo)居民注冊積分獎勵賬戶，使居民的注冊率達到90%以上，可謂“技術(shù)先進、成效顯著”，一度得到了相關(guān)媒體的廣泛報道，該小區(qū)也成為B市首個“新垃圾分類模式”試點小區(qū)。于是，R企業(yè)毫無疑問地在C區(qū)政府新一輪招標中勝出，承擔了未來3年C轄區(qū)“垃圾分類運輸車及其運維、垃圾處理設(shè)備及其運維”等任務(wù)。而事實上，無論是在試點過程中還是在試點結(jié)束后，C區(qū)政府都沒有充分考查FH小區(qū)的垃圾分類正確率、公眾實際參與率等，也沒有評估此種分類模式的成本效益。據(jù)R企業(yè)相關(guān)負責人透露，試點運行存在嚴重虧損，“政府給的補貼根本不夠，光垃圾袋一年就需要花費20萬”，且隨著新一輪招標項目的實施，原本為試點運行專門建立的小型垃圾分揀中心不再使用?？梢哉f，高投資并沒有收到很好的分類效果，“根據(jù)垃圾分揀中心的破袋檢查，居民垃圾分類的實際正確率還不足40%”。

2.服務(wù)外包中的“共謀”現(xiàn)象

為解決信息不對稱所造成的交易前后的逆向選擇和道德風險問題，政府通常需要在合同的制定和執(zhí)行階段設(shè)置相應(yīng)的激勵機制，促使市場主體采取有利于實現(xiàn)政策目標的行為。然而，公共服務(wù)外包雙方并不總是如此涇渭分明。由于政府與市場主體同屬于公共服務(wù)的提供方，其在資源配置和措施選擇上往往趨向一致性行動，從而產(chǎn)生“共謀”現(xiàn)象。B29事實上，這種“共謀”現(xiàn)象不僅存在于一個正式組織內(nèi)部的多重委托—代理關(guān)系中，也廣泛存在于科層組織體系內(nèi)的上下級政府間。B30而公共服務(wù)外包中的“共謀”現(xiàn)象則兼具了橫向共謀與縱向共謀的特性。B31這可以理解為作為管理方的基層政府面臨上級政府的績效考核壓力和資源約束，轉(zhuǎn)而選擇以較少的投入和較為寬松的績效考核為條件、與作為代理方的市場主體“共謀”以應(yīng)對上級政府的博弈過程。

具體到垃圾分類的市場治理模式，由于“共謀”現(xiàn)象的存在，政府降低了對環(huán)保企業(yè)的績效考核標準，由此進一步縱容了環(huán)保企業(yè)的投機性行為。但是，這種投機性行為產(chǎn)生的后果并不直接體現(xiàn)在政府與環(huán)保企業(yè)的互動中，而是轉(zhuǎn)嫁到環(huán)保企業(yè)對垃圾分類服務(wù)的生產(chǎn)過程中，表現(xiàn)為必要資源投入不足。比如，針對居民“干”“濕”垃圾的分類效果，R企業(yè)本可以通過垃圾袋上特有的二維碼進行追蹤，但實際情況是垃圾一旦運到分揀中心，工作人員就直接進行破袋處理。更為微妙的是，面對居民較低的垃圾分類正確率，環(huán)保企業(yè)出于對技術(shù)效率的追求，很可能雇傭一批專業(yè)的垃圾分揀人員承擔垃圾的“二次分揀”工作。這意味著居民即使進行了錯誤投放甚至不參與垃圾分類，也不會影響最后的垃圾分類成效。這種做法將居民置于垃圾分類政策執(zhí)行的過程之外，與鼓勵居民廣泛參與垃圾分類的倡議相背離，因而喪失了當前中央所看重的垃圾分類的政治合法性。

（三）環(huán)保組織—居民個體的治理模式：社會機制的合法性困境

社會組織參與垃圾分類治理的效率優(yōu)勢，主要體現(xiàn)為通過價值理念的宣傳，實現(xiàn)對居民垃圾分類意識和行為的塑造。從長遠來看，這對垃圾分類工作的開展具有積極意義。也正因如此，面對具有短期政績需求的政府，社會組織的合法性取得變得較為困難。而無法獲得政府的合法性認定，意味著其對資源的獲取將十分有限，這又會進一步限制其組織效率的發(fā)揮（見圖4）。

1.社會組織的合法性認定

合法性對組織的生存發(fā)展至關(guān)重要。它不僅為國家影響、控制社會提供了最有效、最節(jié)約成本的政治資源，也為各類組織獲取資源以及相關(guān)利益者的持續(xù)支持創(chuàng)造了條件。B32對于處在“國家—社會”關(guān)系轉(zhuǎn)型過程中的社會組織來說，其合法性的建構(gòu)一方面需要加強自身建設(shè)，另一方面還需要來自國家層面的支持。B33然而，在我國，合法性不足是社會組織面臨的主要挑戰(zhàn)之一。B34雖然社會組織在一定程度上彌補了政府在資源與服務(wù)機制上的限度，但同時也擠占了政府發(fā)揮作用的空間B35，特別是當社會組織與政府的利益相背離時，其合法性的取得變得更加困難。事實上，在垃圾分類問題上，環(huán)保社會組織采取的是一種與行政機制、市場機制不同的方式，即通過與居民建立深入、持續(xù)的互動，將垃圾分類的理念逐步內(nèi)化為居民的自我意識。但是，這種方式不能有效滿足政府對短期政績的需求，從而使社會組織難以獲得政府的合法性認可。

D協(xié)會是C市的一家再生資源行業(yè)協(xié)會，其在發(fā)展中與政府的互動過程暗含著自身合法性的變化。2017年7月，ZS公司牽頭，聯(lián)合市內(nèi)百余家再生資源回收企業(yè)成立了省內(nèi)首家再生資源行業(yè)協(xié)會——D協(xié)會。緊接著，D協(xié)會在整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上推出一種垃圾回收新模式，得到了中國再生資源行業(yè)協(xié)會和市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定，這無疑為C市垃圾回收工作上增添了重要的砝碼。隨后，C市政府在全市范圍內(nèi)推廣該模式，并委托D協(xié)會跟進落實?？梢哉f，D協(xié)會的創(chuàng)新做法得到了政府的認可，提高了其合法性地位，也為其爭取到了進一步合作的機會。為將新模式的理念與小區(qū)垃圾分類相結(jié)合，D協(xié)會又在社區(qū)層面開展“兩網(wǎng)融合”垃圾分類試點。而在此時，由于政府部門機構(gòu)調(diào)整，D協(xié)會的主管單位由原來的商務(wù)局轉(zhuǎn)至環(huán)衛(wèi)局。新的主管部門——環(huán)衛(wèi)局對D協(xié)會私自設(shè)立試點的行為表現(xiàn)出明顯不滿，并要求其“不能大做宣傳”，原因在于“試點思路與政府目前的步調(diào)不統(tǒng)一”。由于D協(xié)會的這一做法沒有爭取到新的主管部門的認可，其在之后的工作開展中就陷入比較被動的局面，比如D協(xié)會關(guān)于建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)的申請“遲遲沒有得到主管部門的回復(fù)”。

2.社會組織的資源依賴性

作為非營利性組織，社會組織需要借助外部資源來滿足自身發(fā)展的訴求。與接受私人捐款相比，社會組織往往更傾向與掌握其合法性和行動資源的政府合作。后者可為社會組織的發(fā)展提供一系列政策工具，比如提供信息、放低登記注冊門檻、人才建設(shè)、資金扶持、場所提供、社會組織孵化、公益創(chuàng)投、購買公共服務(wù)、憑單制等。B36但是，正如前文所述，這些行動資源的獲得并不是無條件的，而是建立在社會組織合法性的基礎(chǔ)上的。那些沒有獲得政府認可的社會組織，可獲取的行動資源相對有限，也限制了其組織能力的發(fā)揮。具體到垃圾源頭分類領(lǐng)域，對于需要長期宣傳投入的環(huán)保類社會組織而言，缺少了政府的有力支持，首先意味著其缺失了進駐社區(qū)的合法性，因此很容易遭到居民的抵觸;同時，由于后續(xù)資金無法保障，其組織工作有可能面臨隨時中止的風險。如此一來，即使具有很強的環(huán)保意愿，社會組織在垃圾分類政策執(zhí)行中也難以發(fā)揮影響力。

D協(xié)會在JY小區(qū)的垃圾分類試點過程，根據(jù)政府的介入時間節(jié)點可分為前后兩個階段。在第一階段，由于政府并不知情，D協(xié)會承擔了有關(guān)試點的論證和選取、垃圾分類設(shè)備的提供和安裝、與居委會溝通和協(xié)調(diào)等大小事項。其中，與居委會的溝通“最為艱難”，因為“不只是要做好居委會的工作，還要爭取大部分居民的支持”。準備工作前后歷時3個月，最終D協(xié)會得以進駐JY小區(qū)。為深入推廣垃圾分類理念，D協(xié)會還專門組織了一批志愿者隊伍，逐門逐戶進行宣傳，同時在垃圾分類箱旁設(shè)立固定的宣傳站點，每周開展兩次現(xiàn)場活動。為期1個月的宣傳起到了很好的效果。通過對住戶的定期回訪，92%的居民已初步掌握垃圾分類方法。而當政府部門了解到D協(xié)會的這一做法后，“雖沒有極力阻撓，但也明確表態(tài)不提供任何支持”，同時對其負責人做出了嚴厲批評。顯然，政府的態(tài)度挫傷了D協(xié)會的積極性，更重要的是D協(xié)會失去了資金來源。在之后的工作開展中，D協(xié)會的投入力度大不如前，逐漸減少了宣傳的頻率，撤掉了固定宣傳站點，也不再定期上門回訪，垃圾分類開始淡出居民的日常生活，其新建的垃圾分類箱也逐漸成為擺設(shè)。

四、結(jié)論與討論

本文從交易成本視角探討城市生活垃圾分類政策的執(zhí)行困境，結(jié)合案例對目前三種垃圾分類治理模式分別進行了分析，其中重點關(guān)注各種治理模式的運作機制與內(nèi)在邏輯沖突。研究發(fā)現(xiàn)，各地采用行政機制、市場機制和社會機制引導(dǎo)居民參與垃圾分類，體現(xiàn)了降低交易成本的思路，但從政策執(zhí)行的實際效果來看，結(jié)果并不盡如人意。其內(nèi)在作用機制體現(xiàn)為各治理機制對效率邏輯的追求受制于治理模式本身合法性邏輯的約束。具體到每一種治理模式，其效率邏輯和合法性邏輯的表現(xiàn)形式各有不同，由此呈現(xiàn)出不同的邏輯沖突面相：基層政府的行政治理機制具有高效的組織動員優(yōu)勢，但容易削弱居委會作為基層自治組織的合法性，與居民的私人生活邏輯不相融合，另外行政治理效率優(yōu)勢的發(fā)揮還面臨科層組織體系的資源、目標約束;環(huán)保企業(yè)的市場治理機制雖然可以通過正向激勵提高居民的參與率，然而對于部分居民的不合作行為，缺乏采取行政處罰和進行輿論監(jiān)督的合法性，且環(huán)保企業(yè)過于追求技術(shù)效率有可能失去垃圾分類的政治合法性;環(huán)保組織的社會治理機制通過價值理念的宣傳，從長遠來看可以實現(xiàn)社會規(guī)范的監(jiān)督作用，然而當下卻面臨合法性認定的基本前提以及與合法性密切關(guān)聯(lián)的資源依賴問題。

可以看到，三種垃圾分類治理模式的效率優(yōu)勢與合法性約束在各種治理模式間存在一定的互補性。比如，行政機制面臨的合法性約束可以通過發(fā)揮社會機制的輿論監(jiān)督得到一定的緩解;市場機制面臨的合法性約束可以由行政機制和社會機制共同彌補，而市場機制的激勵手段也可以與行政機制適當結(jié)合，以降低行政機制中居民的抵觸心理。事實上，相較于發(fā)達國家，發(fā)展中國家的垃圾分類治理具有高協(xié)作的特點。B37換言之，各方力量的參與尤其是居民的參與對垃圾分類服務(wù)的供給效率影響很大。就我國目前的幾種垃圾分類治理模式而言，治理主體、治理機制相對單一，且各治理主體、治理機制本身都存在問題。因此，建議結(jié)合當下垃圾分類治理的新一輪行動，進一步加深對各種治理模式運作機制的了解，發(fā)揮多元主體協(xié)同治理的作用，整合多元治理機制，積極探索新型垃圾分類治理模式，共同推動垃圾分類政策的有效執(zhí)行。

注釋

①建設(shè)部城市建設(shè)司：《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站，http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/200611/t20061101_156932.html。

②國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實施方案的通知》，中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/30/content_5182124.htm。

③李剛、楊文明、吳丹：《十四年后仍在試點 垃圾分類有點囧》，《人民日報》2014年4月6日。

④孫敬華：《北京垃圾分類試點小區(qū)現(xiàn)狀觀察》，《現(xiàn)代物業(yè)·新業(yè)主》2016年第7期。

⑤綠色上海：《2017年上海“綠色賬戶”累計覆蓋400萬戶，線上積分可享消費抵扣、禮品兌換》，搜狐網(wǎng)，http：//www.sohu.com/a/217297089_659628，2018年1月17日。

⑥欒曉娜：《上海已發(fā)380多萬張綠色賬戶卡鼓勵垃圾分類，但一半沒用過》，澎湃網(wǎng)，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2022355，2018年3月8日。

⑦李芳、馬金：《垃圾分類，亟待提高居民參與率》，《南京日報》2017年11月16日。

⑧鄧?。骸侗本┦猩鐓^(qū)生活垃圾分類收集實效調(diào)查及其長效管理機制研究》，《環(huán)境科學》2013年第1期。

⑨吳宇：《從制度設(shè)計入手破解“垃圾圍城”——對城市生活垃圾分類政策的反思與改進》，《環(huán)境保護》2012年第9期;譚文柱：《城市生活垃圾困境與制度創(chuàng)新——以臺北市生活垃圾分類收集管理為例》，《城市發(fā)展研究》2011年第7期。

⑩吳曉林、鄧聰慧：《城市垃圾分類何以成功？——來自臺北市的案例研究》，《中國地質(zhì)大學學報》（社會科學版）2017年第6期;張爽、孫紹榮、馬慧民：《居民垃圾分類行為與政府收費行為的演化博弈分析》，《運籌與管理》2018年第7期。

B11張莉萍、張中華：《城市生活垃圾源頭分類中居民集體行動的困境及克服》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2016年第6期;孫其昂、孫旭友、張虎彪：《為何不能與何以可能：城市生活垃圾分類難以實施的“結(jié)”與“解”》，《中國地質(zhì)大學學報》（社會科學版）2014年第6期。

B12陳海濱等：《生活垃圾分類收集引發(fā)的全民教育中的環(huán)境教育思考》，《中國人口·資源與環(huán)境》2011年第3期;彭韻等：《我國生活垃圾分類發(fā)展歷程、障礙及對策》，《中國環(huán)境科學》2018年第10期;劉慶健：《中國實施垃圾分類為何這么難？》，《生態(tài)經(jīng)濟》2018年第1期。

B13魯先鋒：《垃圾分類管理中的外壓機制與誘導(dǎo)機制》，《城市問題》2013年第1期。

B14曲英：《城市居民生活垃圾源頭分類行為的理論模型構(gòu)建研究》，《生態(tài)經(jīng)濟》2009年第12期;曲英：《城市居民生活垃圾源頭分類行為的影響因素研究》，《數(shù)理統(tǒng)計與管理》2011年第1期;田鳳權(quán)：《城市生活垃圾源頭分類行為意向影響因素分析》，《科技管理研究》2014年第18期。

B15陳紹軍、李如春、馬永斌：《意愿與行為的悖離：城市居民生活垃圾分類機制研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第9期。

B16徐林、凌卯亮、盧昱杰：《城市居民垃圾分類的影響因素研究》，《公共管理學報》2017年第1期;樊博、朱宇軒、馮冰娜：《城市居民垃圾源頭分類行為的探索性分析——從態(tài)度到行為的研究》，《行政論壇》2018年第6期。

B17韓洪云、張志堅、朋文歡：《社會資本對居民生活垃圾分類行為的影響機理分析》，《浙江大學學報》（人文社會科學版）2016年第3期。

B18李長安等：《生活垃圾分類回收中居民的差異化參與機制研究——基于杭城試點與非試點社區(qū)的對比》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2018年第8期。

B19童昕等：《可持續(xù)轉(zhuǎn)型社區(qū)行動：社區(qū)生活垃圾分類實驗及反思》，《北京大學學報》（自然科學版）2018年第1期。

B20B21B24周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社，2003年，第34、35—36、74頁。

B22[美]威廉姆森·奧利弗：《資本主義經(jīng)濟制度：論企業(yè)簽約與市場簽約》，段毅才等譯，商務(wù)印書館，2002年，第31頁。

B23周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第409頁。

B25王邦佐、朱自忠：《培育城市社區(qū)居民委員會的新功能》，劉春榮、耿曙、陳周旺編：《中國城市基層治理研究讀本》，復(fù)旦大學出版社，2018年，第29頁。

B26費孝通：《對上海社區(qū)建設(shè)的一點思考——在“組織與體制：上海社區(qū)發(fā)展理論研討會”上的講話》，《社會學研究》2002年第4期;劉春榮：《國家介入與鄰里社會資本的生成》，《社會學研究》2007年第2期。

B27桂勇：《鄰里空間：城市基層的行動、組織與互動》，上海書店出版社，2008年，第117頁。

B28陳那波、蔡榮：《“試點”何以失敗——A市生活垃圾“計量收費”政策試行過程研究》，《社會學研究》2017年第2期。

B29B31黃麗華：《公共服務(wù)合同外包中供應(yīng)—生產(chǎn)的合約共謀》，《學術(shù)研究》2013年第9期。

B30J. Tirole. Hierarchies and Bureaucracies： On the Role of Collusion in Organizations. Journal of Law Economics and Organization， 1986，Vol.2， No.2; 周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。

B32王漢生、吳瑩：《基層社會中“看得見”與“看不見”的國家——發(fā)生在一個商品房小區(qū)中的幾個故事》，《社會學研究》2011年第1期;B. E. Ashforth. The Double-edge of Organizational Legitimation. Organization Science， 1990， Vol.1， No.2.

B33薛美琴、馬超峰：《社會組織的獨立性：合法與有效間的策略選擇》，《學習與實踐》2014年第12期。

B34王楊：《社會組織在社區(qū)治理中的合法化路徑與策略——基于北京市一個草根社會組織的個案研究》，《中州學刊》2018年第12期。

B35羅峰：《志愿組織發(fā)展中的政府責任：合法性視角的分析》，《國家行政學院學報》2009年第4期。

B36許鹿、羅鳳鵬、王詩宗：《組織合法性：地方政府對社會組織選擇性支持的機制性解釋》，《江蘇行政學院學報》2016年第5期。

B37孫曉冬、宋磊：《產(chǎn)品性質(zhì)與治理機制：當奧斯特羅姆遇到西蒙》，《北大政治學評論》2018年第1期。

責任編輯：海 玉