三維坐標下我國糧食主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量管理問題研究

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摘 要：糧食主產(chǎn)區(qū)對保障國家糧食安全具有重要作用。當(dāng)前，糧食主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢，對我國糧食生產(chǎn)能力的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。實施有效的耕地質(zhì)量管理，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建包含農(nóng)戶、第三方主體、政府在內(nèi)的三維坐標。在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度不足以激勵農(nóng)戶維護耕地質(zhì)量的情況下，應(yīng)當(dāng)在建立約束機制前提下提供公共物品的支持，使兼有耕地使用者和質(zhì)量維護者雙重身份的農(nóng)戶成為養(yǎng)地措施的執(zhí)行者。第三方主體違法排放污染物會產(chǎn)生外部負效應(yīng)，是耕地污染的主要外源?？刂破湮廴靖氐母拘源胧┦且婪▏栏癖O(jiān)管，這需要政府提供法制建設(shè)、科學(xué)化管理、政府財政支持及價值取向、有效的監(jiān)管手段等四個要素。

關(guān)鍵詞：耕地質(zhì)量管理;農(nóng)戶;第三方主體;政府;糧食主產(chǎn)區(qū)

中圖分類號：F326文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）10-0039-07

一、引言

對一國農(nóng)業(yè)耕地資源稟賦的評價，不僅要看其土地數(shù)量的多寡，還要看其質(zhì)量的優(yōu)劣。在現(xiàn)代生產(chǎn)環(huán)境下，耕地質(zhì)量的變化，既受耕地使用者行為的影響，又受外部環(huán)境中其他主體行為的影響。政府作為自然資源的公共管理者，其作為的形式與強度，也會對耕地質(zhì)量性狀的變化產(chǎn)生重要影響。由此，可以生成一個耕地質(zhì)量管理的三維空間坐標，即農(nóng)戶、第三方主體和政府。在中國40余年改革開放的進程中，農(nóng)業(yè)所作出的貢獻當(dāng)列于首位，其重要標志是成功地解決了世界第一人口大國的吃飯問題。顯然，以僅占世界7%的耕地養(yǎng)活、養(yǎng)好占世界22%的人口，中國已經(jīng)竭盡其力。值得關(guān)注的是，中國耕地在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程中以及為國家農(nóng)產(chǎn)品供給作出巨大貢獻的同時，不僅數(shù)量在持續(xù)減少，而且質(zhì)量也在持續(xù)下降。耕地質(zhì)量下降的趨勢，正在減弱耕地對糧食安全的保障能力。在我國目前耕地質(zhì)量調(diào)查給出的宏觀數(shù)據(jù)中，耕地質(zhì)量劃為優(yōu)、高、中、下四個等級，共分為15等。2016年全國耕地質(zhì)量等別更新評價主要數(shù)據(jù)成果顯示，我國13個糧食主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量雖從1等到15等均有分布，但以6—13等為主。例如，東北糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地質(zhì)量為6—14等，平均等別為11.24等，以9—13等為主，耕地質(zhì)量總體上位于中等水平。①但該調(diào)查數(shù)據(jù)目前尚未能有效反映土壤有機質(zhì)和土壤環(huán)境的變化，并不是一個耕地質(zhì)量的完整表述。糧食主產(chǎn)區(qū)普遍存在的耕地重用輕養(yǎng)或只用不養(yǎng)，已經(jīng)導(dǎo)致土壤肥力嚴重透支，耕地質(zhì)量呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。

糧食主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量的下降突出表現(xiàn)為三種形態(tài)：土壤有機質(zhì)下降、水土流失和土壤污染。以東北地區(qū)為例，近60年來，東北黑土地耕作層土壤有機質(zhì)含量平均下降1/3，部分地區(qū)下降50%。作為東北黑土地核心區(qū)域的松嫩平原，水土流失面積已經(jīng)達到該區(qū)域農(nóng)地面積的77.54%。②土壤污染是土壤質(zhì)量侵害的重要原因，其污染物主要包括無機物和有機物兩大類。就其污染源而言，則包括內(nèi)生污染源和外生污染源。內(nèi)生污染源主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，過度或不適當(dāng)使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)面源污染;外生污染源主要是指農(nóng)業(yè)外部的各種污染物，如重金屬、有毒污水的排放、養(yǎng)殖業(yè)糞便的排放等所造成的污染。與糧食主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量變化相關(guān)的三個主體，即農(nóng)戶、第三方主體和政府，從不同的角度，以不同的方式影響著耕地質(zhì)量的變化。基于此，本文試圖構(gòu)建三維坐標，分別對三個主體的耕地質(zhì)量行為進行分析，以發(fā)現(xiàn)各自的行為規(guī)律和特征，為實施耕地質(zhì)量管理尋求有效的治理路徑。

二、三維坐標主體的耕地質(zhì)量行為

1.農(nóng)戶：耕地質(zhì)量行為中的雙重角色

在我國農(nóng)村以土地集體所有制為基礎(chǔ)的家庭經(jīng)營制度下，農(nóng)戶作為耕地使用者，在耕地質(zhì)量變化中承擔(dān)著雙重角色，即耕地質(zhì)量變化的利益相關(guān)者和耕地質(zhì)量變化的行為相關(guān)者。耕地質(zhì)量變化的行為相關(guān)可以從正負兩個維度上考察：行為正相關(guān)是指實施養(yǎng)地措施，減少耕地污染物排放;行為負相關(guān)是指耗竭式使用耕地，只用地不養(yǎng)地，增加耕地污染物排放?；陔p重角色，農(nóng)戶理所當(dāng)然地成為耕地質(zhì)量的第一責(zé)任主體。農(nóng)戶耕地質(zhì)量行為的實質(zhì)是一種經(jīng)濟行為，而經(jīng)濟行為的本質(zhì)是利益取向，即耕地質(zhì)量變化與其相關(guān)者存在何種利益關(guān)系。制度性因素、家庭收入結(jié)構(gòu)、家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)、農(nóng)作制度選擇、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)供給等均不同程度影響著農(nóng)戶的耕地質(zhì)量行為，以及農(nóng)戶對耕地質(zhì)量下降趨勢的關(guān)注。

第一，制度性因素，即土地制度及其基礎(chǔ)上的經(jīng)營制度，是影響農(nóng)戶耕地質(zhì)量行為的首要因素。農(nóng)村土地制度歷來是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的核心內(nèi)容，對生產(chǎn)者的行為具有決定性的作用。與人民公社制度相比，家庭承包經(jīng)營制度的優(yōu)勢在于將土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離。土地承包經(jīng)營權(quán)有效地激發(fā)了農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，但并沒有從根本上解決農(nóng)民保護耕地生產(chǎn)力的積極性問題。農(nóng)地承包期的變化也未能喚醒農(nóng)民保護土地質(zhì)量的意識和行為。其根本原因在于，耕地質(zhì)量是一個長期變化的過程，盡管土地承包期可再延長30年，農(nóng)民仍不會看重其保護耕地的行為帶來的回報。在開放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，農(nóng)業(yè)的投入主要來自外部，即保證化肥的投入，作物就可以實現(xiàn)高產(chǎn)目標，滿足生產(chǎn)者的既得利益。這種投入產(chǎn)出關(guān)系與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)迥然不同。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)條件下，支撐作物生長的肥力主要來自農(nóng)業(yè)內(nèi)部，無論是人畜糞便還是綠肥，都是農(nóng)業(yè)自身的產(chǎn)物。農(nóng)家肥在提供作物生長養(yǎng)分的同時，也釋放了養(yǎng)地的作用，用地與養(yǎng)地行為是通過同一過程完成的。在現(xiàn)階段，可以養(yǎng)地的農(nóng)家肥和綠肥所能提供的肥力已經(jīng)無力支持高產(chǎn)作物對能量投入的需要?；瘜W(xué)投入物成為土地生產(chǎn)力的主要來源。根據(jù)課題組的實地調(diào)研數(shù)據(jù)，在耕地質(zhì)量維護的技術(shù)措施方面，實施秸稈還田技術(shù)的農(nóng)戶僅占16.54%，83.46%的農(nóng)戶從未實施。在土壤免耕深耕技術(shù)方面更不樂觀，未實施的農(nóng)戶數(shù)量為90.5%。③但就農(nóng)戶的認知而言，卻是完全了解長期單一使用化肥而不用農(nóng)家肥會產(chǎn)生土壤板結(jié)、土壤有機質(zhì)下降的結(jié)果。然而，這畢竟是一個幾十年間持續(xù)變化的過程，在土地承包期內(nèi)，耕地質(zhì)量的衰退并不會給農(nóng)戶的利益帶來明顯的損失。因此，農(nóng)戶可以罔顧耕地質(zhì)量的衰變。由此可以判斷，現(xiàn)行的土地承包期并不足以引發(fā)農(nóng)戶對耕地質(zhì)量變化的關(guān)注，并實施富有成效的耕地質(zhì)量維護措施。

第二，耕地經(jīng)營收入在家庭收入結(jié)構(gòu)中的變化，直接影響農(nóng)戶對耕地質(zhì)量變化的關(guān)切程度。改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)使農(nóng)戶家庭收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的變化。即便是農(nóng)業(yè)資源稟賦相對豐裕的東北地區(qū)，來自耕地經(jīng)營的收入在農(nóng)戶家庭收入中的比重也呈持續(xù)下降的趨勢。2002—2016年，遼寧、吉林、黑龍江三省農(nóng)民家庭經(jīng)營收入占農(nóng)民人均純收入的比重從58.8%、81.2%和77.4%分別下降到了43.8%、62.4%和54.3%。④來自耕地的收入占家庭收入的比重越低，農(nóng)戶對耕地質(zhì)量變化的關(guān)切度就越低。20世紀90年代以來，我國東部發(fā)達地區(qū)持續(xù)出現(xiàn)的耕地拋荒現(xiàn)象就說明了農(nóng)民對土地的態(tài)度。其中拋荒率最高的省份恰恰是家庭經(jīng)營收入占比最低的浙江省。1985年以來，浙江省的農(nóng)民收入一直位列全國首位，2017年已經(jīng)達到24956元，其中來自家庭經(jīng)營的收入只占24.5%。⑤

第三，家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)的變化從養(yǎng)地條件供給的角度影響農(nóng)戶的耕地質(zhì)量行為。與耕地質(zhì)量維護相關(guān)的家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)，主要是家庭經(jīng)營中種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。在20世紀90年代中期之前，我國農(nóng)戶家庭大部分保留了家庭養(yǎng)殖業(yè)。就其形態(tài)而論，主要分為三種：第一種是家庭副業(yè)的形式，即滿足家庭對肉蛋奶自給性消費的需要;第二種是家庭兼業(yè)經(jīng)營的形式，即在耕地經(jīng)營的基礎(chǔ)上，為增加家庭收入和合理利用勞動力，飼養(yǎng)具有一定規(guī)模的畜禽;第三種是耕地動力的形式，即飼養(yǎng)耕牛以滿足或彌補耕地勞動投入的需要。種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)并存的家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)，從客觀上為向耕地輸送農(nóng)家肥提供了條件。盡管由于化肥的大量施用，化肥成為農(nóng)作物生長的主要肥力支撐，但家庭養(yǎng)殖業(yè)所產(chǎn)生的糞肥從消化的角度也同樣輸送到了農(nóng)田。數(shù)量雖然不足，但畢竟存在。而20世紀90年代中期以后，農(nóng)戶家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化，一方面農(nóng)戶自給性消費的畜禽飼養(yǎng)大量減少。特別是2000年以來，伴隨著畜牧業(yè)無規(guī)定疫病區(qū)的建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的實施，自給性畜禽飼養(yǎng)逐漸退出農(nóng)戶。另一方面，伴隨著畜牧業(yè)專業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)戶兼業(yè)形態(tài)的畜牧業(yè)也越來越少，特別是在國家扶持規(guī)模飼養(yǎng)企業(yè)政策的推動下，如今的畜牧業(yè)經(jīng)營已經(jīng)演變?yōu)橐怨净?jīng)營為主體的格局。與此同時，農(nóng)業(yè)機械化的快速發(fā)展也使役畜逐漸退出了農(nóng)戶家庭。2002年，東北三省役牛數(shù)量為283.2萬頭，到2016年減少到10.8萬頭，減少了96.2%。⑥當(dāng)役牛大量減少之后，僅有的糞肥來源也被切斷。顯然，農(nóng)戶經(jīng)營結(jié)構(gòu)的變化也成為農(nóng)民耕地質(zhì)量維護行為弱化的影響因素。

第四，農(nóng)作制度的選擇也影響農(nóng)戶耕地質(zhì)量行為。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)之下，作物輪作制度是促進作物之間能量循環(huán)的有效方式。然而，實施家庭經(jīng)營制度以來，這種傳統(tǒng)的輪作制度卻基本退出。主要原因來自兩個方面：一是家庭經(jīng)營地塊高度分散，為農(nóng)戶實行輪作設(shè)置了天然的障礙。家庭經(jīng)營地塊高度分散是我國土地產(chǎn)權(quán)制度安排的必然產(chǎn)物，也是我國過高的人地比例關(guān)系造成的必然結(jié)果。地塊數(shù)量的多少與農(nóng)戶耕地質(zhì)量行為呈倒U形關(guān)系。⑦二是輪作作物比較收益懸殊。例如，自20世紀90年代后期以來，玉米與大豆的比較收益差距越來越大，二者單位面積收益比基本上維持在3∶2的水平。顯著的收益差距使絕大多數(shù)農(nóng)戶都放棄了大豆種植。在東北三省，多數(shù)地方玉米連作的歷史已經(jīng)達到30年左右。

第五，農(nóng)戶耕地質(zhì)量行為還受到農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)供給有效性的影響?，F(xiàn)階段對農(nóng)戶耕地質(zhì)量行為有直接影響的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)主要有兩類——測土施肥和秸稈還田，這兩類技術(shù)均具有公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的特征。農(nóng)民過量施肥是導(dǎo)致土壤面源污染的主要來源，解決這一問題的根本性措施是推廣測土施肥技術(shù)。這雖是一項成熟的技術(shù)，但在現(xiàn)實中卻長期推而不廣。從實地調(diào)查中得知一個令人唏噓的現(xiàn)象是，作為出售測土配方肥的經(jīng)銷商，出于希望農(nóng)戶多買化肥的目的，往往提供比較粗放的配方，而不是以施肥的精確性為服務(wù)宗旨，因此農(nóng)戶并未感到測土施肥技術(shù)給其帶來的利益。另據(jù)實地調(diào)查數(shù)據(jù)，東北地區(qū)采用測土施肥技術(shù)的農(nóng)戶僅占總農(nóng)戶的10%左右。至于秸稈還田，同樣有多項還田技術(shù)可供采用，但由于沒有公共財政的支持，使秸稈還田的耕地面積只占總耕地面積的10%左右。實地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，每畝平均玉米秸稈還田費用約60元，但目前支付給農(nóng)戶的還田補貼為30元/畝，且只在少數(shù)試點鄉(xiāng)村進行。

2.第三方主體：違法排污及其外部負效應(yīng)溢出

廣義而言，第三方主體包括具有污染物排放可能性的企業(yè)、事業(yè)單位乃至個人。但就實際排放污染物的狀態(tài)看，企業(yè)數(shù)量占據(jù)絕大多數(shù)。2018年12月國家生態(tài)環(huán)境部公布的123家主要污染物排放嚴重超標排污單位和處罰整改情況顯示，涉及企業(yè)主要分布于山西、內(nèi)蒙古、遼寧等糧食主產(chǎn)區(qū)。⑧因此，為分析第三方主體中的主要污染物排放者，本文以企業(yè)作為第三方主體的代表。如果以土壤為本體，可以將土壤污染的生成劃分為內(nèi)生型和外生型。所謂內(nèi)生型是指在農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）生產(chǎn)活動中所生成的污染，如過量施用化肥、農(nóng)藥及農(nóng)膜等造成的污染。所謂外生型是指在農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）生產(chǎn)活動之外的工業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)強加給土壤的各種污染，包括工業(yè)生產(chǎn)活動所排放的“三廢”，以及養(yǎng)殖業(yè)中的糞肥污染等。⑨對企業(yè)本身而言，其污染排放物多是生產(chǎn)過程的副產(chǎn)物，這對土壤環(huán)境的影響表現(xiàn)為外部負效應(yīng)。當(dāng)社會對其排放行為沒有強制性管理的情況下，企業(yè)的排放行為不需要支付任何成本。作為耕地經(jīng)營者的廣大農(nóng)戶則成為直接的受害者，并支付了污染物排放所造成的成本，成本的具體形態(tài)表現(xiàn)為耕地生產(chǎn)力的下降或耕地生產(chǎn)物質(zhì)量的下降。

影響企業(yè)土壤污染行為的因素主要包括外在和內(nèi)在兩類。外在影響因素主要是社會公共管理部門和相關(guān)利益群體對企業(yè)排污行為監(jiān)管的強度。一般來說，公共管理部門的管制強度越高，企業(yè)違規(guī)排污行為的發(fā)生率越低。從這個意義上說，企業(yè)與公共管理部門之間存在著博弈關(guān)系。本文主要分析來自企業(yè)自身的內(nèi)在影響因素，即企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模與實力、企業(yè)法人素質(zhì)、違規(guī)排污成本、污染物形態(tài)的透明度及可察性等。企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模與實力在一定程度上標志著企業(yè)成長或成熟的程度。成長或成熟程度越高，企業(yè)對污染物的處理能力越強。一個有先進理念和社會擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè)決策者，不會選擇違法的路徑來實現(xiàn)成本的下降或利潤的增加。而一個素質(zhì)低下的決策者，往往以投機取巧作為自己營利的“智慧”，甚至以行賄的方式收買監(jiān)督官員，以逃避執(zhí)法檢查。企業(yè)作為營利性的經(jīng)濟組織，其所有的經(jīng)營行為都要進行成本和收益的比較。作為缺少社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè)，在成本與收益的比較中，只要違法成本低于治污成本，就有可能選擇違法排污，使其有利于取得成本最低的效果。由于污染物的形態(tài)及排放方式的差異，既會導(dǎo)致管理部門對不同企業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生不同的難度，也會使不同企業(yè)產(chǎn)生不同的排污行為。

3.政府：耕地質(zhì)量監(jiān)管及其要素

從政府的角度分析耕地質(zhì)量管理問題，從屬于公共管理的范疇。完整地講，公共管理既包括政府的公共管理，也包括非營利性非政府組織的公共管理。鑒于目前我國非政府組織參與公共管理的程度較低，本文完全從政府的視角分析耕地質(zhì)量的公共管理。政府作為公共管理的重要主體，耕地質(zhì)量監(jiān)管績效如何，至少取決于四個要素。

第一，法制化建設(shè)。法制化建設(shè)是實施科學(xué)有效的耕地質(zhì)量管理的基本前提，處于首要的地位?；仡櫸覈刭|(zhì)量管理的歷史軌跡，不能不說在較長時期內(nèi)法制建設(shè)處于落后的狀態(tài)。改革開放前，我國基本沒有一部與耕地質(zhì)量管理相關(guān)的法律法規(guī)。20世紀80年代開始出臺與耕地質(zhì)量管理相關(guān)的地方規(guī)章，但績效微弱，并沒有遏制耕地質(zhì)量下降的趨勢。直至2018年，我國第一部直接指向耕地質(zhì)量的法律——《中華人民共和國土壤污染防治法》才得以問世。此前，耕地質(zhì)量管理只是間接地體現(xiàn)在其他法律中，諸如《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國土地管理法》等。這些法律雖然對耕地質(zhì)量具有保護和管理的作用，但畢竟沒有以耕地質(zhì)量作為主要標的，而且對耕地質(zhì)量的管理與保護不具備全面、系統(tǒng)的屬性。由于耕地質(zhì)量管理相關(guān)法律的缺失，我國的耕地質(zhì)量存在較大的管理真空。在我國糧食主產(chǎn)區(qū)都不同程度地存在著因耕地質(zhì)量污染而導(dǎo)致耕地生產(chǎn)力下降的問題，甚至由于耕地質(zhì)量污染導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品污染超過安全標準，從而喪失了食用價值。這皆源于我國法制建設(shè)滯后，相當(dāng)多的企業(yè)在經(jīng)營理念中尚未確立應(yīng)有的環(huán)保法律意識。

第二，科學(xué)化管理?？茖W(xué)化管理主要涵蓋兩個方面：一是對耕地質(zhì)量實施全方位管理的制度設(shè)計與安排，包括對耕地質(zhì)量損毀現(xiàn)象或行為的預(yù)防、監(jiān)測、治理等主要環(huán)節(jié)的制度設(shè)計及實施程序;二是對耕地質(zhì)量管理者的管理，即布坎南所講的“看管看管者”，包括管理部門自身對管理者工作績效的考核與評價、第三方督察部門的監(jiān)督、社會組織與群體的社會監(jiān)督等?？v觀我國工業(yè)化歷程，在一定程度上說，我國包括耕地污染在內(nèi)的環(huán)境污染走過了一條先污染后治理的道路。這種狀態(tài)的形成，既存在公共管理部門認知的局限性，也存在政府治理能力的有限性。地方政府對污染項目的容忍與放任，本身就說明監(jiān)管的缺位。在此環(huán)境下，對監(jiān)管者的監(jiān)管必然會缺少應(yīng)有的外在約束。在目前的監(jiān)管制度設(shè)計中，耕地質(zhì)量監(jiān)管者對被監(jiān)管者的量度空間過大，在較大程度上為監(jiān)管者提供了尋租空間，例如違法排污的行政處罰空間低線與高線之間可以成數(shù)倍之差。這樣的制度設(shè)計，除了給執(zhí)法者創(chuàng)造較大的尋租空間外，無疑也大大降低了違法者的違法成本，由此縱容了違法行為，對耕地質(zhì)量產(chǎn)生更大傷害。

第三，政府的財政支付能力與價值取向。這里所指的政府，包括中央政府與地方政府，對地方政府的討論主要限于省級政府。中央政府對耕地質(zhì)量的管理主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對各省耕地質(zhì)量管理行為的監(jiān)督，既包括常規(guī)性管理任務(wù)的落實，也包括了隨機性的工作督察，如目前的環(huán)保督察;二是以中央財政為基礎(chǔ)的對各省域耕地質(zhì)量提升、修復(fù)、維護的各種項目投資。隨著國家財力的增強，多種形式與耕地質(zhì)量相關(guān)的投資項目呈現(xiàn)逐年增加的趨勢。例如，國家對東北黑土地退化問題給予了重視，出臺了保護黑土地的政策。此外，在東北糧食主產(chǎn)區(qū)實施了高標準農(nóng)田建設(shè)以及土地整理項目，為改善東北地區(qū)的耕地質(zhì)量均產(chǎn)生了積極的效果。但放在宏觀的大格局中觀察，國家對東北地區(qū)的耕地質(zhì)量維護尚未走出“取多予少”的循環(huán)。改革開放40余年來，東北地區(qū)為國家累計提供的商品糧占國家商品糧總量的30%以上，為國家糧食安全和經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展作出了無可替代的貢獻。相比之下，國家對東北地區(qū)耕地保護的投資卻十分有限，耕地生態(tài)變化的關(guān)鍵問題未能得到有效的解決。來自中央政府財力投入不足的問題，從另一角度看，反映了財政投資的價值取向。即在一定的財政支出總量里，是否給耕地可持續(xù)發(fā)展問題以應(yīng)有的關(guān)注。至于地方政府，東北地區(qū)在改革開放以來，因為老工業(yè)基地留下的體制性遺產(chǎn)，工業(yè)化進程發(fā)展緩慢，地方政府可支配的本級財政收入多年來處于捉襟見肘的窘境。在一個典型的“吃飯財政”格局下，真正可用于耕地質(zhì)量保護的投入，至多能對中央配套部分有所行動，地方財政自主性的投入基本上趨近于零。在地方政府面臨較高的GDP增長壓力下，就其價值取向來說，不可避免地要選擇有利于短期經(jīng)濟增長的投資決策，而非生態(tài)保護。

第四，耕地質(zhì)量監(jiān)管的手段。監(jiān)管手段從管理的硬件角度影響政府的監(jiān)管效率。當(dāng)社會發(fā)展進入了信息化時代以后，監(jiān)管手段發(fā)生了革命性的變化。各種監(jiān)管信息可以通過互聯(lián)網(wǎng)向社會廣為披露，社會各方也可以通過現(xiàn)代化的信息手段參與監(jiān)管。各級政府生態(tài)環(huán)境管理部門均定期發(fā)布來自企業(yè)、政府及社會各方面的監(jiān)管信息。事實上，信息化的發(fā)展，不僅將被監(jiān)管的企事業(yè)單位乃至個人置于陽光之下，同時也在較大程度上推進了監(jiān)管部門“監(jiān)管”的透明化。但這并不意味著已經(jīng)完全驅(qū)除了污染行為的黑暗，違法排放企業(yè)還會以更為隱蔽的手段采取排放行為。這既是利益動機驅(qū)使的結(jié)果，也是監(jiān)管與被監(jiān)管的博弈。監(jiān)管者同樣會因為責(zé)不到位，而存在監(jiān)管疏漏。少數(shù)監(jiān)管者也可能以新的方式為違法者提供庇護，以達到尋租的目的。

基于以上分析，不妨對耕地質(zhì)量公共管理的狀態(tài)進行粗略的描述。首先，我國耕地質(zhì)量保護工作經(jīng)歷了一條先污染后治理的運行軌跡。這一判斷并非否定我國政府對耕地質(zhì)量保護所作出的努力，從不知到有知、從無為到有為，本身就是事物發(fā)展的邏輯進程。其次，對耕地質(zhì)量的監(jiān)管開始納入法制化管理的軌道，監(jiān)管的強度和透明度逐步提高，但耕地質(zhì)量下降問題尚未得到根本好轉(zhuǎn)。再次，在政府財政支出的價值取向上，耕地質(zhì)量的投入尚未得到應(yīng)有的強化，諸如秸稈還田、測土施肥等具有公益性產(chǎn)品服務(wù)的支持政策遠未形成可覆蓋的力量。最后，某些決策，如畜牧業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的支持政策，可能在客觀上走了一條農(nóng)牧分離的道路，既不利于糞肥有效的處理以保護生態(tài)環(huán)境，也不利于為耕地質(zhì)量修復(fù)提供可利用的農(nóng)家肥源。重新調(diào)整和定位畜牧業(yè)經(jīng)營主體的格局，建立和發(fā)展以家庭農(nóng)場為主體的農(nóng)牧結(jié)合的經(jīng)營結(jié)構(gòu)，進而為農(nóng)牧結(jié)合創(chuàng)造條件，或為耕地質(zhì)量保護措施中的一個重要選擇。

三、三維坐標下耕地質(zhì)量的責(zé)任定位及其治理

1.農(nóng)戶耕地質(zhì)量管理的責(zé)任定位及治理

農(nóng)戶作為耕地的使用者，與另外兩個主體比較，圍繞耕地質(zhì)量變化具有多重的角度和角色擔(dān)當(dāng)。農(nóng)戶的耕地質(zhì)量責(zé)任定位是使農(nóng)戶在用地的同時實施養(yǎng)地，實現(xiàn)用地與養(yǎng)地的結(jié)合。關(guān)鍵在于，如何有效地實現(xiàn)農(nóng)戶的用地與養(yǎng)地雙重角色結(jié)合呢？用產(chǎn)權(quán)理論來解釋，實現(xiàn)這種責(zé)任定位最簡單的辦法就是使農(nóng)戶成為耕地的所有者。當(dāng)使用者與所有者集于一身時，過度消耗地力就等于消耗自己的財產(chǎn)。因此，農(nóng)戶必然產(chǎn)生維護耕地質(zhì)量的自律行為。然而，在我國現(xiàn)行土地制度下，作這種討論已經(jīng)失去可行的意義，且本文不涉及產(chǎn)權(quán)問題的討論。從理論上講，30年的承包期足以讓農(nóng)民關(guān)注耕地質(zhì)量的變化，但若進一步分析則不然。一是在我國部分村社，農(nóng)民的承包關(guān)系并不穩(wěn)定，經(jīng)常出現(xiàn)所謂“小調(diào)整”的事件，農(nóng)戶當(dāng)然不會在意明年可能就不屬于自己的那份耕地質(zhì)量的變化。二是30年周期盡管不短，但農(nóng)民必然要考量承包期內(nèi)的養(yǎng)地投入能否收回。在化肥作為作物生長主要肥力來源的條件下，無論是秸稈還田還是施用農(nóng)家肥，都不會對增產(chǎn)有明顯的效應(yīng)，相反卻會增加成本。這些措施的基本作用是改良和維護土壤的基本性能，需要在長期內(nèi)發(fā)揮作用。只要在短期內(nèi)通過增施化肥可以達到增產(chǎn)的目的，農(nóng)民就不會關(guān)注所謂的養(yǎng)地措施?；诖?，農(nóng)民養(yǎng)地責(zé)任的落實，就需要采取半強制或引導(dǎo)性的措施。

從我國糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)情出發(fā)，現(xiàn)階段乃至到未來可預(yù)見的期限內(nèi)，可通過半強制和引導(dǎo)性措施落實養(yǎng)地責(zé)任。這主要包括三方面內(nèi)容：實施秸稈還田、推廣測土施肥、調(diào)整農(nóng)戶經(jīng)營結(jié)構(gòu)。第一項措施主要是解決土壤有機質(zhì)下降問題。第二項措施主要是解決過量施肥造成的面源污染問題，同時也有利于減少農(nóng)戶生產(chǎn)成本。這兩項措施屬于半強制性措施，在沒有政府支持干預(yù)的情況下農(nóng)戶缺乏實施的動機，需要政府以提供準公共物品的方式來實施。調(diào)整農(nóng)戶的經(jīng)營結(jié)構(gòu)，屬于引導(dǎo)性措施，解決的是作物輪作和種養(yǎng)結(jié)合問題。在小農(nóng)戶經(jīng)營條件下，特別是在多數(shù)農(nóng)戶兼業(yè)經(jīng)營的條件下，輪作與農(nóng)牧結(jié)合作為一個廣譜措施很難實現(xiàn)，有意義的是在規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶中推廣種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)結(jié)合的農(nóng)戶經(jīng)營結(jié)構(gòu)。例如，經(jīng)營規(guī)模在5公頃以上的農(nóng)戶，可以同時養(yǎng)殖100頭以上的生豬或50頭以上的肉牛。這樣既可以促進糞肥還田改善地力，也可以減少大規(guī)模養(yǎng)殖造成的環(huán)境污染。

2.第三方主體耕地質(zhì)量管理的責(zé)任定位及治理

耕地質(zhì)量管理中第三方主體的責(zé)任定位，與農(nóng)戶迥然不同。第三方主體與耕地質(zhì)量的關(guān)系主要表現(xiàn)為負向關(guān)系，即企業(yè)排污對耕地質(zhì)量產(chǎn)生的污染是一種外部負效應(yīng)的溢出。因此，第三方主體的責(zé)任定位應(yīng)是建立企業(yè)污染物排放的自我約束機制。就企業(yè)的責(zé)任而言，至少包括四個方面，即自我監(jiān)測的責(zé)任、如實申報的責(zé)任、成本負擔(dān)的責(zé)任和污染補償?shù)呢?zé)任。自我監(jiān)測的責(zé)任在于不管是不是監(jiān)管部門重點監(jiān)管的企業(yè)，都應(yīng)有自我監(jiān)測的責(zé)任，即對企業(yè)自身生產(chǎn)過程中的污染物排放進行適時監(jiān)測，一旦發(fā)現(xiàn)排放超標，立即采取措施治理。如實申報的責(zé)任，應(yīng)是企業(yè)在新的生產(chǎn)項目建設(shè)之前，按國家法律規(guī)定如實進行環(huán)保評價，而非瞞報或謊報。成本負擔(dān)的責(zé)任是指企業(yè)的排放設(shè)施建設(shè)是企業(yè)生產(chǎn)的組成部分，而不是額外的附加，企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)。如果企業(yè)無法承擔(dān)此項成本，那么企業(yè)的立項就是不合理的，而且注定該企業(yè)將產(chǎn)生虧損或違法排放的結(jié)果。污染補償?shù)呢?zé)任，是指當(dāng)企業(yè)超標排放而污染耕地時，應(yīng)無條件地接受處罰，承擔(dān)污染治理的所有費用。企業(yè)責(zé)任的履行，與其說是企業(yè)的自我約束，不如說是外部監(jiān)控機制的內(nèi)化。內(nèi)化的程度自然取決于外部監(jiān)督的程度和企業(yè)自身的社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

3.政府耕地質(zhì)量管理的責(zé)任定位及治理

耕地質(zhì)量管理中的政府責(zé)任，主要表現(xiàn)在三個方面：一是依法對耕地質(zhì)量進行有效的管理;二是對耕地質(zhì)量退化實施治理;三是提供多種形式的有利于耕地質(zhì)量養(yǎng)護或修復(fù)的公共物品或準公共物品。

就第一項責(zé)任而言，無論是有關(guān)耕地質(zhì)量的法制建設(shè)，還是耕地質(zhì)量管理行政體系建設(shè)，或是實施耕地質(zhì)量管理的技術(shù)手段開發(fā)，我國都尚在建設(shè)之中。其中，核心內(nèi)容應(yīng)是提高耕地質(zhì)量管理的法制化程度，包括從立法到執(zhí)法的全部過程。在政府對排污企業(yè)的管理中，要警惕兩種極端行為：一是以環(huán)境管理為名，對企業(yè)正?；顒訉嵤└蓴_;二是以支持企業(yè)發(fā)展為名，實施所謂的“寬容”管理。這兩種行為都在一定程度上隱含著權(quán)力的濫用。

第二項責(zé)任取決于政府的財政支出能力及分配的價值取向。就我國目前中央財政支出能力而言，已經(jīng)得到了顯著的提升，具備了對耕地質(zhì)量實施治理的能力。但在分配取向上，耕地質(zhì)量修復(fù)所占有的投資份額仍然偏小。就東北三省而言，在全國各區(qū)域的經(jīng)濟實力排序中，顯然都處于力不從心的地位?？紤]到東北地區(qū)對國家糧食安全以及其他資源所作的貢獻，在耕地質(zhì)量修復(fù)中更應(yīng)突出中央政府的責(zé)任。特別是從未來東北地區(qū)對國家糧食安全擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾巧紤]，更應(yīng)當(dāng)加大東北黑土地、“三北”防護林等大范圍和大項目的投資。

第三項責(zé)任，從耕地質(zhì)量修復(fù)的角度看，當(dāng)務(wù)之急是提供秸稈還田和測土施肥兩項準公共物品的服務(wù)支持。秸稈還田是世界各國普遍采用的培肥地力、保護土壤的常規(guī)性措施，中國久推不廣的根本原因在于政府對秸稈還田的支持不夠，以及秸稈綜合利用政策的錯位。就前者而言，政府尚未拿出更多的資金和措施支持糧食主產(chǎn)區(qū)秸稈還田。由于秸稈還田需要深埋，沒有專用的還田機械，農(nóng)戶自身無力開展。同時，還田后的三年內(nèi)因秸稈尚未腐熟，對作物保苗和生長均不利，容易造成減產(chǎn)減收，農(nóng)民亦沒有積極性。因此，應(yīng)當(dāng)實施秸稈還田補貼政策，包括還田成本補貼和減產(chǎn)補貼。這種補貼主要在還田后的五年內(nèi)實施，當(dāng)秸稈還田進入正常的腐熟過程并且已被廣大農(nóng)戶認可之后，可以逐步減少或中止補貼。秸稈綜合利用政策的錯位，主要表現(xiàn)在政府將大量的秸稈消化利用的注意力集中在所謂工業(yè)化利用方面。事實上工業(yè)化利用并沒有成熟的技術(shù)，結(jié)果是事倍功半，既沒有解決秸稈焚燒對環(huán)境的侵害，也沒有讓秸稈還田培肥地力。推廣測土施肥技術(shù)，其主要目標在于解決化肥面源污染問題。其技術(shù)成熟，關(guān)鍵是以什么方式推廣。完全市場化的方式，績效較低，農(nóng)民往往找不到具體路徑?？尚械姆绞綉?yīng)是將其作為準公共物品提供，在一定時期內(nèi)以國家財政支持的方式完成土地肥力信息數(shù)據(jù)采集，無償提供給農(nóng)戶，農(nóng)戶依此數(shù)據(jù)向肥料公司購取個性化施肥方案。在廣大農(nóng)戶受惠于此項技術(shù)并廣為認知后，進一步推廣完全市場化的方式，并提供有效的測土服務(wù)。

四、結(jié)論

基于以上討論，本文可以得出如下結(jié)論：首先，農(nóng)戶承擔(dān)著耕地的使用者和耕地質(zhì)量的維護者的雙重角色。在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度下，耕地質(zhì)量維護的產(chǎn)權(quán)激勵效應(yīng)微弱。因此，以提供公共物品服務(wù)的手段引導(dǎo)和扶助農(nóng)戶的耕地質(zhì)量維護行為，應(yīng)是一個不可回避的基本選擇。其次，企業(yè)作為第三方主體中的核心群體，對耕地質(zhì)量的影響主要表現(xiàn)為生產(chǎn)經(jīng)營過程中污染物的違法排放。違法排放行為的發(fā)生，除了與公共部門的監(jiān)管有效性相關(guān)之外，主要與企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模與實力、企業(yè)法人素質(zhì)、違規(guī)排污成本、污染形態(tài)的透明度及可察性等因素相關(guān)。依法嚴格監(jiān)管，應(yīng)是解決第三方主體耕地污染行為的根本措施。最后，政府作為公共管理的主體，擔(dān)負著耕地質(zhì)量變化的監(jiān)管責(zé)任。政府除了依法監(jiān)管外，還需要提供有利于耕地使用者維護耕地質(zhì)量的約束機制，以及必要的公共物品服務(wù)。在政府財力既定的條件下，公共支出的價值取向也將影響耕地質(zhì)量修復(fù)的能力和效率。

吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士研究生余曉洋、費紅梅對本文亦有貢獻，在此表示感謝。

注釋

①《國土資源部關(guān)于發(fā)布2016年全國耕地質(zhì)量等別更新評價主要數(shù)據(jù)成果的公告》，國家自然資源部網(wǎng)站，http：//www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201712/t20171226_1992794.html，2017年12月26日。

②劉寶元、閻百興、沈波等：《東北黑土區(qū)農(nóng)地水土流失現(xiàn)狀與綜合治理對策》，《中國水土保持科學(xué)》2008年第1期。

③若無特殊說明，本文所使用的調(diào)研數(shù)據(jù)均來自于課題組于2017年6—9月開展的“松遼平原黑土區(qū)保護性耕作”專題調(diào)研，調(diào)研地點集中在吉林省長春市、四平市、白城市、松原市、延邊朝鮮族自治州，有效問卷399份。

④此處數(shù)據(jù)根據(jù)2003年和2017年的《遼寧統(tǒng)計年鑒》《吉林統(tǒng)計年鑒》《黑龍江統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)測算而得。

⑤此處數(shù)據(jù)根據(jù)2018年的《浙江統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)測算而得。

⑥此處數(shù)據(jù)根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料》相關(guān)數(shù)據(jù)整理而得。

⑦劉帥、余曉洋、吳迪：《糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶耕地質(zhì)量保護情況調(diào)查研究——基于吉林省446戶樣本的分析》，《經(jīng)濟縱橫》2019年第2期。

⑧《生態(tài)環(huán)境部公布名單 123家單位排污嚴重超標》，《人民日報》2018年12月3日。

⑨本文將畜牧業(yè)污染作為農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）外部的污染源，主要是考慮畜牧業(yè)本身并不是以土壤為基本生產(chǎn)資料的生產(chǎn)經(jīng)營活動，而且目前畜牧業(yè)的經(jīng)營主體已經(jīng)演變?yōu)橐砸?guī)?；?jīng)營為主的公司。

責(zé)任編輯：澍 文