流轉閑置撂荒地，放活土地經營權

【摘要】隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大量農村人口轉移到城市，農村土地大量被閑置、撂荒，造成了資源浪費。農村土地信托作為一種新的土地流轉方式——將信托與土地流轉相結合，既保留了農民的土地承包經營權又對土地經營權進行流轉。本文依托2019年開始實施的修訂后的《農村土地承包法》，探索在正式、制度化的“三權分置”狀態(tài)下，如何解決土地信托中出現(xiàn)的法律問題，推動土地進一步規(guī)模經營，提高農村土地資源的利用效率.

【關鍵詞】三權分置 信托 土地經營權 權益保障

一、土地經營權信托概述

（一）土地經營權信托的界定

土地經營權信托作為土地承包經營權的全新流轉方式，是指在不改變土地用途的前提下，將信托的相關理論與制度用于土地流轉，土地經營權人作為委托人，將土地的經營權委托給受托人，由受托人按照土地經營信托合同的約定對土地進行管理與處分，所得收益歸屬于受益人的一種新型土地流轉方式。[1]

與其他土地流轉方式相較，其特點有三：一是合同期限較長。為保證農業(yè)生產的穩(wěn)定性與連續(xù)性，土地信托的合同期限一般都較長;二是受托人自主性較大。在土地信托中，除雙方在合同中約定的不能為的事項外，受托人完全可以按照自己的想法和意志進行農業(yè)生產經營活動;三是規(guī)?；c專業(yè)化程度高。[2]土地信托事先對農地進行規(guī)劃與布局，通過規(guī)?；恼w經營，使農業(yè)朝著專業(yè)化的方向發(fā)展，提高土地利用率，增加糧食產量。

（二）法律關系的梳理

土地經營權信托的主體有三方：委托人、受托人、受益人。

委托人是信托關系的起點，基于信任，委托人將自己所承包的土地的某些權益交由受托人，由受托人代為管理和處分。在目前的土地信托試點區(qū)域，委托主要有兩種：一種是直接委托，即農戶個體作為委托人，與信托公司簽訂信托合同;另一種是二級委托，農戶將土地經營權委托給集體經濟組織或者基層政府，由其與信托公司簽訂土地經營權信托合同。

受托人是與委托人簽訂信托合同，按照合同的約定代為管理信托財產的人。目前受托人有兩類：一類是經中國銀行保險監(jiān)督管理委員會批準，依法成立的專業(yè)專業(yè)信托公司;另一類是由政府出資設立的信托公司。我國前期的土地信托主要是由政府設立的信托公司擔任受托人，后期主要由專業(yè)的信托公司擔任受托人。

受益人是指在信托中享有信托收益的人。首先，農戶作為權利委托的起點當然享有受益人權利;其次，在法律許可的范圍內，委托人可指定受益人。

二、試點下的土地經營權信托反思

（一）法律規(guī)定不細致

雖然土地信托的地方試點已開展多年，但在實體法上，并無關于土地信托的規(guī)定。[3]如《信托法》中沒有關于土地信托的具體規(guī)定，《農村土地承包法》沒有關于土地信托流轉的規(guī)定，《物權法》也沒有對土地信托所具體涉及的權利的規(guī)定。目前指導土地經營權信托的主要是政府政策、規(guī)范性文件。土地經營權信托立法層面的缺失使得各試點易走向彎路和偏路。

（二）政府角色扮演不當

從信托所處的市場經濟看，土地經營權信托實際上也是市場經濟中的一員。在市場經濟中，政府所扮演的角色應當是一個服務者，而不是主導者?？稍谕恋亟洜I權信托中，政府卻有所“越位”。在這一過程中，政府做了自己不應該做的事，過度干預了土地經營權信托，最典型的就是政府扮演了受托人這一角色。政府對土地信托的干預應更多地從宏觀、從整體去把握，在微觀層面上，還是應當由市場主導。[4]政府擔當受托人實際上不符合政府的定位，也不利于信托市場的公平競爭。

（三）農戶權益保障不足

從農戶自身看，因對土地信托模式的不了解，導致農戶并不清楚自己作為信托模式中的委托人究竟享有哪些實體性權利，哪些程序性權利。不知實體權利，使得農戶在自己權益受損的情況下仍然懵懂不知;不知程序性權利，使得農戶不知道如何正確參與土地信托，通過合法的途徑維護權益。

三、走出土地信托困境

（一）分散立法模式

目前對土地信徒進行專門立法還不現(xiàn)實。雖然對土地信托已試點多年，但仍舊有許多法律問題沒有理清，如土地經營權、土地經營權在集體土地所有制下與所有權的關系等學界爭議不絕，此時進行專門立法并不是一個成熟、合適的時機。目前最切實可行的立法模式是分散立法。在《物權法》中對土地經營權信托的性質進行明確界定，在《農村土地承包法》和《信托法》中對土地經營權信托的主體、客體、程序、各自的權利義務以及法律責任進行規(guī)定。

（二）重新定位政府角色

在土地經營權信托中，政府的過度干涉與放任不管都是不可取的。土地經營權信托依托市場經濟，這就需要政府扮演一個監(jiān)管者。政府從宏觀層面對土地信托進行引導，不干預市場的自由競爭，不能充當市場經濟的主體，也不能代替其他市場主體，特別是在土地信托中的受托人的選擇中，要由專業(yè)的信托公司擔任受托人，充分發(fā)揮專業(yè)信托公司的優(yōu)勢，發(fā)揮市場經濟的作用。

（三）保障農戶權益

提升自身對土地信托的相關認知是最好的防范風險的武器。農戶可以通過政府相關部門了解土地信托的知識，也可自行通過各種渠道進行土地信托的轉專業(yè)學習，以減少和信托公司的信息不對稱。當發(fā)現(xiàn)自己的權益受損時，要積極尋求相關政府部門的幫助，通過法律途徑維護自己的權益。

當然，也要加強信托公司的信托義務，特別是忠實管理義務與謹慎管理義務。[5]在忠實管理義務下，要求信托公司嚴格按照土地經營權信托管理的目的代為管理信托財產，按照信托合同的約定利用土地，要定期向農戶披露土地信托的真實情況。

參考文獻：

[1]蔣尚成.土地經營權信托制度研究[D]. 合肥：安徽財經大學，2018：5.

[2]李泉，李夢，魯科技. “三權分置”視域中的農村土地信托模式比較研究[J]. 山東農業(yè)科學， 2019（1）：161-167.

[3]龔鵬程，郭晨宇. “三權分置”下土地經營權信托法律問題研究[J].湖北農業(yè)科學， 2019（8）：150-155.

[4]滕杰. 我國農用地土地信托的若干法律問題分析[J]. 法制博覽， 2018 （9）： 8-11.

作者簡介：張井忠（1993- ），男，山東棗莊人，河北地質大學環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事自然資源保護法學的研究。