淺析中小學(xué)校內(nèi)部控制存在的問題及對策

周文珍

摘要：伴隨著中央推行預(yù)算績效管理，內(nèi)部控制管控將成為落實中央政策的保障性措施。在這樣的背景下，作為辦學(xué)經(jīng)費主要依賴財政預(yù)算撥款的中小學(xué)校，積極開展內(nèi)部控制建設(shè)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控，不僅可以幫助中小學(xué)經(jīng)濟(jì)活動更加合法合規(guī)，還有利于中小學(xué)校提高管理水平，提高財政資金使用效益。然而，目前中小學(xué)在內(nèi)部控制建設(shè)中存在一系列問題。文章就目前中小學(xué)內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行分析，并提出了完善中小學(xué)內(nèi)部控制的對策建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)校;內(nèi)部控制;問題;對策建議

一、中小學(xué)加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要性

2018年11月8日財政部出臺關(guān)于貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的通知，這是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措?？冃Ч芾韽?qiáng)調(diào)責(zé)任分解落實到具體預(yù)算單位、明確到具體責(zé)任人，確保每一筆資金花得安全、用得高效，防止財政資金損失浪費，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。中小學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費主要來源于財政預(yù)算撥款，積極開展內(nèi)部控制建設(shè)對中小學(xué)校具有重要意義。

（一）有利于合規(guī)使用財政資金并提高財政資金的使用效益

中小學(xué)校通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控，確保學(xué)校的資金活動有據(jù)可依、有章可循，避免隨意使用財政資金的現(xiàn)象，從而防范舞弊和預(yù)防腐敗。同時，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)可以防止財政資金浪費和資源不合理配置，提高財政資金的使用效益。

（二）有利于提高管理水平，規(guī)范內(nèi)部權(quán)利運行

良好的內(nèi)部控制體系，更加強(qiáng)調(diào)“崗位明確、職責(zé)清晰”和“制度管人、制度管事”。上至學(xué)校管理者、下至普通職工，制度滲透到所有人員的日常工作中，每項業(yè)務(wù)的辦理流程、每個崗位的責(zé)權(quán)利都非常明確和清晰。所有人員都依據(jù)制度辦事，不會因為人員崗位輪換或者人員變動而導(dǎo)致業(yè)務(wù)的辦理或?qū)徟鷶R置或中斷，也不會因為任何人員的非工作關(guān)系，而讓任何業(yè)務(wù)的辦理凌駕于學(xué)校制度之上。同樣，當(dāng)發(fā)生問題時，也很快能清晰的知道是哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。可見，加強(qiáng)內(nèi)部控制，“把權(quán)力裝進(jìn)籠子里”，可以改善中小學(xué)的綜合運轉(zhuǎn)，有利于提高中小學(xué)校管理水平，從而更好的履行其教育職能。

二、中小學(xué)校內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)控制度不完善

中小學(xué)校內(nèi)控制度不完善集中體現(xiàn)在有制度等于沒制度。財會[2017]1號《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》要求，事業(yè)單位的中小學(xué)校每年都需要登錄“財政部統(tǒng)一報表系統(tǒng)”開展內(nèi)部控制報告的編報工作，同時，上級主管部門經(jīng)常對學(xué)校各處室工作進(jìn)行檢查，學(xué)校制度往往是首要填報和檢查的對象。目前，大部分中小學(xué)校都已有制度，但若深究制度的來源，會發(fā)現(xiàn)很多學(xué)校在“制定”這些所謂的制度時各顯神通。有的學(xué)校為了應(yīng)付上級檢查，從其他兄弟單位生搬硬套借鑒;有的學(xué)校的制度不通過學(xué)校會議，而是為了應(yīng)付上級由某個員工從網(wǎng)絡(luò)上下載改編;有的學(xué)校以財政文件來代替內(nèi)部控制制度……這些制度大多有一個共同點，那就是往往沒有反映學(xué)校所有的業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵風(fēng)險點，對學(xué)校的日常工作毫無指導(dǎo)意義，缺乏操作性。有些單位為了體現(xiàn)自己對制度的“重視”，把制度裝訂成冊、“掛在墻上”，但是卻沒有人“放在心上”，日常工作還是沿襲傳統(tǒng)做法，或根據(jù)日常積累的經(jīng)驗和判斷來處理各種經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。以上種種都是因為學(xué)校沒有重視內(nèi)部控制建設(shè)，沒有結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點和實際情況，制定一套系統(tǒng)完整、科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制制度。

（二）內(nèi)控意識淡薄

中小學(xué)校常規(guī)管理工作主要是教學(xué)管理和行政管理，財務(wù)管理、基礎(chǔ)建設(shè)、資產(chǎn)管理等工作都是作為后勤保障是為教學(xué)工作服務(wù)的。長期以來，學(xué)校的氛圍都是重教學(xué)而輕行政，這就造成了很多學(xué)校從上到下對內(nèi)控控制都不夠重視，內(nèi)控意識淡薄。有些學(xué)校認(rèn)為，內(nèi)部控制制度的建立與否，執(zhí)行與否，與教學(xué)成績并無太大關(guān)系，學(xué)校只要做好教學(xué)任務(wù)、提高教學(xué)考量指標(biāo)就行，這樣的學(xué)校，往往涉及經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險較高。有些學(xué)校里的財務(wù)人員非常弱勢，甚至被邊緣化，財務(wù)人員無法對學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動運行過程中某些高風(fēng)險環(huán)節(jié)實施監(jiān)督。有些學(xué)校甚至沒有專業(yè)的財務(wù)人員，只是由教師兼任財務(wù)工作，沒有相關(guān)的財務(wù)專業(yè)知識，更別談有內(nèi)部控制理念。

（三）信息化建設(shè)程度不高

當(dāng)前中小學(xué)校在教學(xué)方面已經(jīng)開展信息化，但在行政管理方面信息化程度不高，學(xué)校內(nèi)部日常管理活動依然沿用傳統(tǒng)手工登記的方式，一些弊端逐漸顯現(xiàn)。例如，資產(chǎn)管理存在賬務(wù)、卡片、實物不符，資產(chǎn)不明、設(shè)備不清、閑置浪費等問題，但是傳統(tǒng)的手工登記卻不能及時發(fā)現(xiàn)這些問題，或者發(fā)現(xiàn)問題但是無法準(zhǔn)確、快速的知悉賬實不符的金額數(shù)量、閑置浪費地數(shù)量、毀損報廢數(shù)量，不能為學(xué)校資產(chǎn)管理工作提供全方位、可靠、高效的動態(tài)數(shù)據(jù)與決策依據(jù)。

（四）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全

中小學(xué)校一般接受上級主管部門的檢查和審計部門的審計，這些部門側(cè)重于檢查財政資金是否存在違規(guī)開支行為。中小學(xué)校由于受規(guī)模和人員編制的限制，一般不單獨設(shè)審計部或?qū)徲媿徫唬m然學(xué)校設(shè)有紀(jì)檢監(jiān)察組織，但主要側(cè)重黨風(fēng)廉政方面、教師職業(yè)操守方面，無法對學(xué)校內(nèi)部控制活動各個環(huán)節(jié)進(jìn)行督查。由于缺少強(qiáng)有力的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，學(xué)校非常容易出現(xiàn)一系列不合理、不合規(guī)的業(yè)務(wù)。資產(chǎn)管理員可能對實物資產(chǎn)管理不到位，采購員可能出現(xiàn)重復(fù)采購，管理人員可能會做出不科學(xué)的決策，財務(wù)人員可能會違規(guī)開支，工程建設(shè)項目可能手續(xù)不合規(guī)。而有的學(xué)校在對待上級檢查，也只是消極應(yīng)付，在上級部門檢查前不停的補(bǔ)材料，歸根到底，是各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動發(fā)生時就存在不合規(guī)情況，采取事后補(bǔ)材料的方式也掩蓋不了違規(guī)操作的事實。

三、完善中小學(xué)校內(nèi)部控制的對策建議

（一）完善中小學(xué)校內(nèi)控制度

中小學(xué)校要認(rèn)識到內(nèi)部控制的重要性，參照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，結(jié)合學(xué)校特殊的業(yè)務(wù)活動，制定一套適合本校的、切實可行的內(nèi)部控制制度，制度要全面、具有可操作性。切不可把學(xué)校財務(wù)制度當(dāng)作內(nèi)控制度，也不能把學(xué)校內(nèi)控制度全部交給會計人員來制定。一方面，學(xué)校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動包括預(yù)算管理、收支業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同管理。對每項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動都要明確采取的管理方式和方法，明確各項業(yè)務(wù)活動在申報、審批、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)中各部門的職責(zé)。另一方面，在全面梳理學(xué)校業(yè)務(wù)流程后，要排查風(fēng)險崗位，提出防控措施和要求，根據(jù)新的規(guī)定和要求，制定或修訂學(xué)校的內(nèi)部管理制度。建立層級審批，劃定各層級的審批權(quán)限，建立審批事項追蹤問責(zé)機(jī)制。同時，梳理崗位職責(zé)，明確各崗位的工作內(nèi)容、要求和權(quán)限，不相容崗位要相互分離，對于重大事項要實行集體決策，明確集體決策機(jī)制。

（二）完善內(nèi)控環(huán)境，提高全員參與意識

良好的內(nèi)控環(huán)境是學(xué)校各項政策和制度得到落實的基本保障。因此，中小學(xué)校要營造良好的內(nèi)控環(huán)境，把全體教職工的思想和行動統(tǒng)一到學(xué)校各項規(guī)章制度中來，有效規(guī)范權(quán)力運行，形成常態(tài)化的內(nèi)控機(jī)制。首先，單位負(fù)責(zé)人要真正意識到自己對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)，要發(fā)揮監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)作用。其次，內(nèi)控環(huán)境建設(shè)不只是“一把手”的事，是全校教職工的共同責(zé)任。全校教職工作為制度的參與者和執(zhí)行者，學(xué)校要對全校教職工進(jìn)行相關(guān)內(nèi)部控制的宣講和培訓(xùn)，讓教職工對學(xué)校內(nèi)部控制制度有充分認(rèn)識，這樣才能引起他們對內(nèi)部控制的高度重視，對學(xué)校行政管理工作給予理解和支持。只有全體教職工主動參與、維護(hù)和改善內(nèi)部控制環(huán)境，把學(xué)校制度落實到日常工作中去，做內(nèi)部控制建設(shè)的執(zhí)行者，這樣才能讓中小學(xué)校的內(nèi)部控制建設(shè)真正得到落實。最后，學(xué)?？梢酝ㄟ^召開教代會或者行政會議的方式強(qiáng)化內(nèi)部控制文化，讓學(xué)校形成“領(lǐng)導(dǎo)重視、全員參與”的良好局面。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)水平

內(nèi)部控制的落實三分靠制度七分靠執(zhí)行。在信息化時代背景下，學(xué)校要加強(qiáng)信息化建設(shè)，依靠信息系統(tǒng)，將一系列內(nèi)部控制措施落地。一方面，利用信息技術(shù)手段理順流程、明確職責(zé)、控制節(jié)點，把單位制度流程化，把控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，在系統(tǒng)中設(shè)置好各崗位的權(quán)限，這樣可以加強(qiáng)內(nèi)部控制的剛性約束，防止人為因素導(dǎo)致內(nèi)部控制失效的可能性。另一方面，高度信息化的管理，有利于實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動控制的自動化、實時化、常態(tài)化。

（四）完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制可以及時發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中的問題，中小學(xué)校可以根據(jù)自身情況設(shè)置獨立于財務(wù)的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)或?qū)徲媿徫?，發(fā)揮內(nèi)部審計人員的監(jiān)督職責(zé)，合理防范學(xué)校各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險點。對于受崗位和編制限制，沒有條件單獨設(shè)置審計機(jī)構(gòu)或?qū)徲媿徫坏闹行W(xué)校，可以借鑒企業(yè)模式，每年聘請中介機(jī)構(gòu)對學(xué)校進(jìn)行獨立審計。通過中介機(jī)構(gòu)對學(xué)校的審計，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的薄弱環(huán)節(jié)，以進(jìn)一步加強(qiáng)管理。

四、結(jié)束語

建立內(nèi)部控制制度并有效落實是中小學(xué)校管理工作的重要內(nèi)容。中小學(xué)校要切實做好內(nèi)部控制建設(shè)，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，提升內(nèi)部控制信息化水平，完善內(nèi)部控制監(jiān)督，確保學(xué)校各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動依法依規(guī)開展。

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（作者單位：南寧市第三中學(xué)）