新西蘭政府數(shù)據(jù)開放治理模式研究*

徐 妹 劉士霞

（濱州醫(yī)學院圖書館 山東煙臺 264003）

1 引言

在提倡政務信息公開及社會治理智能化的背景下，政府數(shù)據(jù)（government data）公開受到全球各國的普遍重視。我國在國家層面也十分重視政府數(shù)據(jù)開放計劃的實施。2015年8月，政府頒布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，從全局角度提出把“促進政府數(shù)據(jù)公開、共享”當作工作重點[1]。2016年1月，中央深化改革領導小組發(fā)布《關(guān)于全面推進政務公開工作的意見》，同年9月，國務院頒布《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》，提出各?。ㄗ灾螀^(qū)及直轄市）、各級政府、國務院相關(guān)機構(gòu)應當憑借政府信息網(wǎng)絡門戶，整合本區(qū)域、本單位政務信息和數(shù)據(jù)資源，加速建立權(quán)威、方便、一體化的政務信息服務平臺[2]。在學術(shù)領域，政府數(shù)據(jù)公開也成為圖書情報學探索的熱點，頂層設計、機構(gòu)設置、數(shù)據(jù)門戶創(chuàng)建等成為主要的研究課題。

新西蘭政府自2008年起就從國家層面著手開展數(shù)據(jù)開放項目計劃。其數(shù)據(jù)公開觀念強，其開放進度居于國際前沿。2017年，萬維網(wǎng)基金會公布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報告》顯示，新西蘭政府數(shù)據(jù)在開放效力方面位居第二，綜合實力位列第七[3]。其穩(wěn)定的數(shù)據(jù)開放實踐非同于英美“以商務發(fā)展”為主流的數(shù)據(jù)公開方式，而同我國政務信息公開體例相似。本文以新西蘭政府數(shù)據(jù)公開策略、組織結(jié)構(gòu)及崗位職責、數(shù)據(jù)網(wǎng)站開發(fā)等內(nèi)容為目標展開分析，以此展示新西蘭政府數(shù)據(jù)服務的維度，探析其數(shù)據(jù)發(fā)掘特征并為我國提供經(jīng)驗。

2 新西蘭政府數(shù)據(jù)開放的驅(qū)動因素分析

2.1 數(shù)據(jù)開放的法律及政策發(fā)展脈絡

新西蘭信息法律制定時間早、法律體系健全，在信息公開、隱私權(quán)和著作權(quán)保護層面有全面的法律支持，這類法律是政務數(shù)據(jù)規(guī)范化及維護各方權(quán)益的主要支撐。1982年，新西蘭政府即頒布《官方信息法案》（Official Information Act），該法案有助于幫助民眾獲取政務信息，使政府信息同社會利益及個體利益保持一致；1993年發(fā)布的《隱私權(quán)法案》（Privacy Act）則為大眾信息隱私權(quán)提供了全面保障；《版權(quán)法案》（Copyright Act）則于1994年核準實施，此法案為裁定某種作品是否擁有版權(quán)且以什么形式展開版權(quán)保護奠定了基礎；2005年通過的《公共記錄法案》（Public Records Act）主要用以說明國家內(nèi)部檔案資料的儲存和應用[4]。

此外還有堅實的政策支撐。1997年，新西蘭政府頒布《政府持有數(shù)據(jù)戰(zhàn)略框架》；2000年公布《政府數(shù)據(jù)開放策略與規(guī)范》，并推出《新西蘭地理空間政策》《數(shù)字規(guī)劃2.0》《國家安全IT方案》等一系列政策。2008年，“政府信息與數(shù)據(jù)公開計劃”的啟動標志著新西蘭從政府信息治理邁向政府數(shù)據(jù)公開的新歷程[5]。

2.2 政府數(shù)據(jù)治理體系的結(jié)構(gòu)分析

新西蘭政府十分重視數(shù)據(jù)公開規(guī)劃中的機構(gòu)管理體系建設，以確保數(shù)據(jù)開放能夠在各級機構(gòu)獲得有效落實，為此政府展開全方位指導。

（1）內(nèi)閣部指導。內(nèi)閣是新西蘭最高的國家管理機關(guān)，它指明政府數(shù)據(jù)公開的必然性并據(jù)此制定數(shù)據(jù)公開準則，為實現(xiàn)機構(gòu)間的數(shù)據(jù)管理協(xié)同創(chuàng)建了頂層支持。新西蘭政府制定了7項數(shù)據(jù)治理原則：①公開性原則。除法律要求必須保密的數(shù)據(jù)外，政府數(shù)據(jù)通常都允許公開。②保護性原則。指私有化、機要性數(shù)據(jù)應當被保護。③易于獲得原則。數(shù)據(jù)應當被政府主動公布，并對全部公民持公正、公開的態(tài)度。④可信度和專業(yè)性原則。官方部門在公開數(shù)據(jù)時應確保數(shù)據(jù)的真實性、即時性、聯(lián)系性、邏輯性和客觀性。⑤細化治理原則。指政府對開放數(shù)據(jù)實施細化管理，包括按期更新技術(shù)及同相關(guān)機構(gòu)分享數(shù)據(jù)、向民眾公布數(shù)據(jù)等措施。⑥適當繳費原則。運用政府數(shù)據(jù)通常是無償?shù)?，但政府機關(guān)可收取郵寄等形成的費用。⑦反復運用原則。政府在公開數(shù)據(jù)時應按照“政府公開獲取及特準框架”，確保數(shù)據(jù)適合政府發(fā)布的元數(shù)據(jù)形式[6]。

（2）內(nèi)政部信息服務框架。內(nèi)政部的政府首席信息官團體（The Government Chief Information Officer，The GCIO Team）[7]承擔信息戰(zhàn)略計劃的執(zhí)行。他們負責開發(fā)數(shù)據(jù)網(wǎng)站并參與官方數(shù)據(jù)管理計劃制定，監(jiān)督政務信息技術(shù)政策的推行。其主要責任人由各政府機構(gòu)官員兼任。他們熟悉部門具體的業(yè)務數(shù)據(jù)，對政策全局有直觀的把握，對大眾數(shù)據(jù)使用需要也有深切的領會，因此由他們監(jiān)督政府數(shù)據(jù)公開項目的落實。

（3）統(tǒng)計部指引。統(tǒng)計部對新西蘭國家數(shù)據(jù)公開進行兩方面工作：首先，作為數(shù)據(jù)采集機構(gòu)，主要負責匯集環(huán)保、經(jīng)濟等各領域的社會數(shù)據(jù)；其次，統(tǒng)計部引領政府數(shù)據(jù)公開，主管數(shù)據(jù)公開項目的實施并為數(shù)據(jù)應用提供指導。

（4）新西蘭政府成立的數(shù)據(jù)公開管理組織有政府數(shù)據(jù)公開首席執(zhí)行官小組、國家數(shù)據(jù)開放指揮小組、開放數(shù)據(jù)秘書處，由他們來籌劃與督導數(shù)據(jù)公開活動。首席執(zhí)行官小組的任務是制訂或修改政務信息及數(shù)據(jù)管理項目的政策目標。指揮小組的職責是推進政府信息開放計劃的落實，優(yōu)先發(fā)布能夠推動政府發(fā)展、提高社會效益的數(shù)據(jù)[8]。開放數(shù)據(jù)秘書處則由土地信息部主管，為政府數(shù)據(jù)公開首席執(zhí)行官小組和國家數(shù)據(jù)開放指揮小組提供協(xié)助。

（5）在各政府部門中還設有數(shù)據(jù)專員，其主要職能有：保證有價值的數(shù)據(jù)得以公開；設定本部門的數(shù)據(jù)公開流程；使政府數(shù)據(jù)按照規(guī)范格式發(fā)布到統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務平臺（http://data.govt.nz）。各節(jié)點工作人員責任明晰，其崗位職責如表1所示。

表1 數(shù)據(jù)管理人員崗位設置及具體職責

2.3 保障數(shù)據(jù)開放的雙重性指導

數(shù)據(jù)公開作為過程性事件，包括數(shù)據(jù)公開、分享和使用等環(huán)節(jié)，為增強公布方與使用方的數(shù)據(jù)應用技能，新西蘭政府主要從以下兩方面發(fā)起支持。

（1）為政府部門開放數(shù)據(jù)提供指導。包括為政府組織提供數(shù)據(jù)收錄所需的元數(shù)據(jù)規(guī)范，如數(shù)據(jù)名稱、標簽、主題詞、更新頻次、許可聲明等都需要開放機構(gòu)根據(jù)規(guī)則著錄?！墩_放獲取及許可框架》是規(guī)范政府組織公開數(shù)據(jù)的指示性文件，從實踐方面將政府數(shù)據(jù)分成有知識所屬權(quán)和無知識所屬權(quán)兩類。對于有知識所屬權(quán)的數(shù)據(jù)，框架將此類數(shù)據(jù)規(guī)范化為CC條約（Creative Commons，知識分享公約）；而對無知識所屬權(quán)的數(shù)據(jù)，框架則引用“未知權(quán)利人”申明實現(xiàn)數(shù)據(jù)公開。《政府開放獲取及許可框架》作為新西蘭政府權(quán)威性的信息許可協(xié)議，是數(shù)據(jù)公開與再使用應當遵守的硬性指導，有效推動了版權(quán)成果的合法化及非版權(quán)成果的公開化。在該框架指引下，新西蘭政府采納了新西蘭知識分享許可協(xié)議3.0（Creative Commons 3.0 New Zealand licences）和世界知識分享許可4.0版本（Creative Commons 4.0 International licences）[9]。其框架中包含的許可類別有：具名許可、具名相同形式共享許可等?？蚣懿坏U述了政府數(shù)據(jù)、私有數(shù)據(jù)版權(quán)及無版權(quán)數(shù)據(jù)怎樣管理的問題，還以圖文并茂的形式指導政府機構(gòu)如何進行本部門的數(shù)據(jù)治理。

（2）為社會民眾提供數(shù)據(jù)運用的典型范例。數(shù)據(jù)公開的目的是促進社會各階層發(fā)掘政府數(shù)據(jù)潛力，使之形成新的社會功能。為協(xié)助人們開拓數(shù)據(jù)功能，新西蘭政府匯集了大量數(shù)據(jù)應用典型案例，截至目前已推送出2012—2017年具有示范性的各類數(shù)據(jù)案例。其政府數(shù)據(jù)門戶還設置專欄共享數(shù)據(jù)應用成果，且每項成果都呈現(xiàn)了應用時間、事件、數(shù)據(jù)運用流程、效用所在，涵蓋數(shù)據(jù)在促進經(jīng)濟增長、政治文明、社會發(fā)展、環(huán)境優(yōu)化的作用，同時在數(shù)據(jù)開放門戶提供大量描述性信息，包括數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)公開報告并利用blog向用戶通報數(shù)據(jù)公開流程及數(shù)據(jù)應用經(jīng)驗。

2.4 數(shù)據(jù)網(wǎng)站分析

新西蘭作為最早上線數(shù)據(jù)公開網(wǎng)站的國家之一，在2009年11月即成立政府數(shù)據(jù)門戶https://data.govt.nz/，該站點鏈接了多個機構(gòu)網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)集并展開升級。用戶能向網(wǎng)站中的政府數(shù)據(jù)增添外鏈，data.govt.nz并非是一個數(shù)據(jù)貯存庫，而是政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)目錄，便于用戶更好地標識、搜索[10]。Data.govt.nz主要設有資料集、軟件工具包、論壇、網(wǎng)站分析等專欄?！百Y料集”欄設有機關(guān)團體、門類、格式等多項檢索項目；“軟件工具包”欄目旨在提供與數(shù)據(jù)有關(guān)的信息及數(shù)據(jù)使用方式，為需要數(shù)據(jù)的用戶提供指引。網(wǎng)站收錄的數(shù)據(jù)包括API、CSV、DB、Spreadsheet、PDF、HTML、XML等各類格式。2016年7月，該網(wǎng)站選用數(shù)據(jù)存儲管理系統(tǒng)CKAN（The Comprehensive Knowledge Archive Network）并進行了用戶測驗[11]。除了data.govt.nz門戶，geodata.govt.nz網(wǎng)站主要發(fā)布地理類數(shù)據(jù)信息，地理空間數(shù)據(jù)是新西蘭最早發(fā)布的數(shù)據(jù)；Statisphere.govt.nz則主要公開統(tǒng)計類數(shù)據(jù)；archives.govt.nz則用于發(fā)布政府公告類數(shù)據(jù)。這些網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)基本囊括新西蘭政府全部可公開的信息數(shù)據(jù)。新西蘭政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站data.govt.nz的主要內(nèi)容如表2所示。

表2 新西蘭政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站內(nèi)容

以上看出，新西蘭數(shù)據(jù)網(wǎng)站建設十分成熟。

（1）數(shù)據(jù)發(fā)布內(nèi)容。新西蘭政府倡導利用數(shù)據(jù)網(wǎng)站發(fā)布高質(zhì)量的開放數(shù)據(jù)，高質(zhì)量開放數(shù)據(jù)指能夠推動經(jīng)濟、社會、文化及教育等全方位發(fā)展的數(shù)據(jù)。截至當前，已有近150個機構(gòu)約五千多個數(shù)據(jù)集得以公開，各數(shù)據(jù)集中的數(shù)據(jù)隨時更新。以data.govt.nz網(wǎng)站為例，其可供搜索的數(shù)據(jù)目錄共計22類專題[12]，覆蓋商務經(jīng)濟、教育、環(huán)保、法律、人口與社會等主題，涉及國務、社會發(fā)展、公共利益等領域。其中，《政府開放獲取及許可框架》所闡述的具備版權(quán)許可的信息也屬于公開數(shù)據(jù)的組成部分，涵蓋科研數(shù)據(jù)集、政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)、政務業(yè)績數(shù)據(jù)集（如財務）、教育類文檔資源等。

（2）數(shù)據(jù)公布程序。《政府開放獲取及許可框架》從版權(quán)視角把公開數(shù)據(jù)的過程分成7個時段：①版權(quán)及有關(guān)權(quán)益評價。判別本部門所公布數(shù)據(jù)的界限，判定數(shù)據(jù)是否擁有版權(quán)，若有則判斷版權(quán)所屬并識別其在版權(quán)中所屬的類別。②限定要素分析。若數(shù)據(jù)具備版權(quán)等有關(guān)權(quán)利，則該類數(shù)據(jù)應在知識共享許可-具名許可（Creative Commons Attribution）前提下公開。③若數(shù)據(jù)不具備版權(quán)有關(guān)權(quán)利，則應以開放存取的形式公布。④引入許可或無所屬權(quán)說明。該環(huán)節(jié)闡明了機構(gòu)怎樣運用版權(quán)許可協(xié)議。⑤道德權(quán)利核查（moral rights check）應在版權(quán)成果公開時應用。⑥格式選取（format selection），指為各類數(shù)據(jù)選取最適用的格式。⑦數(shù)據(jù)重用（release for reuse）[13]，應通過數(shù)據(jù)門戶公布數(shù)據(jù)。該程序需要確保公布的數(shù)據(jù)都能適應版權(quán)法案且遵循許可協(xié)議。

新西蘭政府數(shù)據(jù)公開特別看重數(shù)據(jù)選擇及質(zhì)量審核，經(jīng)過多重程序檢驗，保證發(fā)布的數(shù)據(jù)不涉及版權(quán)爭議且具有較高的應用價值。而《高質(zhì)量開放數(shù)據(jù)再使用的優(yōu)先級與發(fā)布程序及指南》則是新西蘭國內(nèi)事務部對數(shù)據(jù)公開過程的規(guī)定及標準，該指南結(jié)合上述《政府開放獲取及許可框架》，將數(shù)據(jù)公布過程劃分為7個階段，如圖1所示。

圖1 新西蘭國內(nèi)事務部的數(shù)據(jù)發(fā)布流程

（3）數(shù)據(jù)發(fā)布形式。《新西蘭政府數(shù)據(jù)公開存取及許可條款》對數(shù)據(jù)發(fā)布格式進行了規(guī)范，要求均為機讀格式且對各類數(shù)據(jù)提供了使用意見。從數(shù)據(jù)格式看，囊括API、CSV、DB、DWG、File GDB、GPKG、MapInfo File、HTML、KML、PDF、SHP、Spreadsheet等50余類數(shù)據(jù)類別；從數(shù)據(jù)持有者看，有奧克蘭委員會、經(jīng)濟發(fā)展部、文化部等近60個機構(gòu)。隨著互聯(lián)網(wǎng)訂閱式共享成為必然趨勢，新西蘭政府數(shù)據(jù)門戶支持主體訂閱數(shù)據(jù)，這種靈活的數(shù)據(jù)分享形式滿足了用戶多方面的信息需求。

針對數(shù)據(jù)開放中出現(xiàn)的問題，新西蘭政府為開放數(shù)據(jù)設置了多種可取代格式。在一些特殊領域針對數(shù)據(jù)共享設有特設格式，如交通運輸與地理數(shù)據(jù)通用格式（General Transit Feed Specification）、虛擬三維城市模型貯存與共享格式（City GML）、以互操縱模式為主的數(shù)據(jù)格式（SensorObservation Service），此類數(shù)據(jù)發(fā)布應當同該行業(yè)領域發(fā)展形勢保持一致。另外，指南著重提出在數(shù)據(jù)公開門戶data.govt.nz公布的數(shù)據(jù)應達到最高細粒度，如某組織通過電子表格或CSV 文件發(fā)布調(diào)查數(shù)據(jù)時應對每份表格或文件都附加注解，且每項注解都單獨列舉，對每條數(shù)據(jù)都附有具體的元數(shù)據(jù)表述，協(xié)助用戶辨認數(shù)據(jù)集中可用的數(shù)據(jù)類別。

2.5 數(shù)據(jù)社區(qū)建設

新西蘭數(shù)據(jù)公開措施還包括數(shù)據(jù)社區(qū)建設，數(shù)據(jù)管理組織可以通過論壇或以集會的形式分享數(shù)據(jù)公布及應用創(chuàng)意。其數(shù)據(jù)社區(qū)構(gòu)建主要分為如下層面。

（1）國內(nèi)數(shù)據(jù)社區(qū)。這是由新西蘭統(tǒng)計部統(tǒng)領的數(shù)據(jù)共享社區(qū)，主要分析數(shù)據(jù)用戶及潛在用戶所需數(shù)據(jù)的類別、應用方式和今后應用的趨向。“社區(qū)”一欄為用戶開設了一系列世界性論壇，用于增強用戶數(shù)據(jù)使用的能力。新西蘭政府還十分重視發(fā)掘數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應用，使用戶切實體驗數(shù)據(jù)公開的價值，并倡導通過競賽等形式支持社會參與數(shù)據(jù)發(fā)掘。如為參與政府數(shù)據(jù)公開項目的組織設立在線研討空間Open Government Ninjas、為致力于新西蘭社會與經(jīng)濟發(fā)展的組織建立知識社區(qū)Open Data NZ Meetup等。政府還定期舉辦公開數(shù)據(jù)游戲之夜，利用由政府數(shù)據(jù)研究所研發(fā)的Datopolis游戲，用戶可以借助數(shù)據(jù)交換軟件掌握更多數(shù)據(jù)運用的方式等，通過游戲的手段使更多用戶認識到數(shù)據(jù)公開與再利用的重要價值[14]。

（2）國際數(shù)據(jù)社區(qū)。新西蘭是國際政府聯(lián)盟成員之一，積極將政府數(shù)據(jù)開拓事業(yè)融進國際協(xié)作中，在數(shù)據(jù)社區(qū)建立上努力融入國際數(shù)據(jù)社區(qū)建設。如研發(fā)了提供在線數(shù)據(jù)分析的世界銀行開放數(shù)據(jù)工具（World Bank Open Data Toolkit）、成立了促進全球數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用的數(shù)據(jù)公開協(xié)會（Open Data Institute）、構(gòu)建了推送項目資源的數(shù)據(jù)憲章資源中心（Open Data Charter Resource Centre）等[15]。2017年3月4日，由data.govt.nz團體、政府信息及數(shù)據(jù)計劃組織發(fā)起，在新西蘭國家圖書館和數(shù)據(jù)統(tǒng)計局的資助下，惠靈頓開展了以公共環(huán)境和公開數(shù)據(jù)保護為專題的世界數(shù)據(jù)主題日活動[16]。

3 新西蘭政府數(shù)據(jù)開放的啟示

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息時代背景下，國內(nèi)京、滬、佛山等地方政府數(shù)據(jù)管理已逐漸形成規(guī)模，但仍存在許多不足。按照2017年公布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表》，中國在110多個國家中整體排名居于第71位[17]。我國政府數(shù)據(jù)平臺具有數(shù)據(jù)質(zhì)量低，機讀性差，數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議條款籠統(tǒng)，缺少穩(wěn)定的數(shù)據(jù)來源和高價值的數(shù)據(jù)運用，缺少方便、高效的互動模塊等缺陷，而這些正好能從新西蘭政府數(shù)據(jù)公開實踐中獲得啟發(fā)。為此，我國可從如下方面進行完善。

3.1 深化數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)及政策建設

（1）法律規(guī)定方面。政府數(shù)據(jù)公開涉及知識產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、國家安全和利益、數(shù)據(jù)重用許可等許多司法領域，須有適用的法律框架。新西蘭政府以現(xiàn)行版權(quán)法案、政府信息法案及隱私權(quán)法案為基礎，將法案原則和精髓貫穿于數(shù)據(jù)管理及公開獲取與許可條款中，成為數(shù)據(jù)公開的首要根據(jù)。當前，國內(nèi)與之有關(guān)的法規(guī)有《統(tǒng)計法》《著作權(quán)法》《政府信息公開條例》《大數(shù)據(jù)行動綱要》等，相對于新西蘭等國家法律政策，我國政府數(shù)據(jù)公開仍存有制度不健全、數(shù)據(jù)標準難以一致等不足，在實踐中出現(xiàn)不想公開、不會公開數(shù)據(jù)等現(xiàn)象。因而，我國應構(gòu)建完整的法律規(guī)范體制，確定數(shù)據(jù)所有者的職責、數(shù)據(jù)所有權(quán)的歸屬、數(shù)據(jù)收集和發(fā)布的流程，信息安全與隱私保護等內(nèi)容，使數(shù)據(jù)公開有法可循。

（2）政策措施方面。政府數(shù)據(jù)公開的政策措施首先應力求內(nèi)容明晰，遵循以公布為常態(tài)的原則，這也是新西蘭在推進政府數(shù)據(jù)開放法治進程中確立的根本原則。第二，應從數(shù)據(jù)重用方向確定數(shù)據(jù)公開的類別、公布的界限和方法，明確何種數(shù)據(jù)是政府需要完全公開的，何種數(shù)據(jù)是有關(guān)國家安全和個體隱私而禁止公開的，何種數(shù)據(jù)需要通過申請公開，何種數(shù)據(jù)面向特定群體開放。第三，簡化數(shù)據(jù)公開流程并確定數(shù)據(jù)公開績效考查方式。重視元數(shù)據(jù)適用格式的建立與平臺技術(shù)升級，為政府數(shù)據(jù)實現(xiàn)高質(zhì)量的開發(fā)與運用提供保證。第四，選用適合的數(shù)據(jù)授權(quán)公約。當前，國內(nèi)政府數(shù)據(jù)公開依然沒有規(guī)范的數(shù)據(jù)授權(quán)公約，大多使用網(wǎng)站免責條約或通過主體談判方式對數(shù)據(jù)實行一次性全部授權(quán)，一些地方授權(quán)協(xié)議仍存在違背數(shù)據(jù)公開原則、主體責任籠統(tǒng)不明、數(shù)據(jù)再利用限定要求過度嚴苛等制約政府數(shù)據(jù)依法應用的因素。新西蘭政府采納的《新西蘭信息共享許可3.0》和《“知識共享”國際許可協(xié)議4.0》版本，在國際政府數(shù)據(jù)公開中使用最為普及，在我國具備通用性，可當作國內(nèi)政府數(shù)據(jù)公開的參考選擇。

3.2 創(chuàng)建符合我國國情的政府數(shù)據(jù)開放體系

新西蘭在國家層面設立了GCIO，在組織中設立了主管部長及數(shù)據(jù)管理員執(zhí)掌相關(guān)事務，在基層設置數(shù)據(jù)專員，形成完備的行政管理機制。而我國政務信息開放工作仍未形成完善的行政體制，缺少數(shù)據(jù)公開專職機構(gòu)，有關(guān)工作多置于辦公廳下面，存在領導力不足、交流不暢等現(xiàn)象。2016年7月，國務院辦公廳印發(fā)的《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中提出，政府將建立一體化、互相連通、安全可控的國家數(shù)據(jù)公開系統(tǒng)[18]。因而，我們應構(gòu)建適合我國國情的數(shù)據(jù)公開行政機制。

（1）從國家層面進行指引以實現(xiàn)跨機構(gòu)數(shù)據(jù)計劃協(xié)同執(zhí)行的目標。從政府體制看，要實現(xiàn)各級政府和各機構(gòu)間的數(shù)據(jù)整合，可以成立自中央到地方的各級政府信息資源管理委員會。政府以國家已有信息化組織為基礎，以各單位數(shù)據(jù)管理主管為主力，創(chuàng)建專門跨機構(gòu)數(shù)據(jù)公開管理小組，制定政府信息及數(shù)據(jù)開放發(fā)展方略，成立跨機構(gòu)數(shù)據(jù)公開督導組督察政府數(shù)據(jù)公開及數(shù)據(jù)項目開展進度并將政府數(shù)據(jù)公開列入國家信息及通信技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略。

（2）在部門內(nèi)部設立數(shù)據(jù)管理崗位。數(shù)據(jù)管理者是數(shù)據(jù)公開與推廣應用的專職人員，在數(shù)據(jù)公開網(wǎng)站和數(shù)據(jù)社區(qū)發(fā)展中提供專業(yè)化指引及發(fā)布各類數(shù)據(jù)使用說明。數(shù)據(jù)公開關(guān)系到數(shù)據(jù)取舍及收集等業(yè)務范疇、數(shù)據(jù)加工及公布的技術(shù)范疇、數(shù)據(jù)使用過程監(jiān)督及評價等管理范疇、數(shù)據(jù)重復使用許可的法律范疇等各項問題，因而有關(guān)數(shù)據(jù)責任人不但應是數(shù)據(jù)管理能手，還應精通部門業(yè)務特征，為數(shù)據(jù)公開制訂相應的執(zhí)行方案。當前，上海已發(fā)起大數(shù)據(jù)人才教育計劃，清華大學創(chuàng)辦了數(shù)據(jù)科學研究院，未來將會產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)處理及分析專家，這也是今后我國政府數(shù)據(jù)管理組織的主要人才出處。

3.3 建立數(shù)據(jù)公開的指導保障

為政府數(shù)據(jù)公開建立保障，這說明既應保證政府可以實時公布符合要求的數(shù)據(jù)，也應實現(xiàn)社會對政府數(shù)據(jù)的充分發(fā)掘與使用。

（1）從數(shù)據(jù)收集與開放角度看，政府部門需要加強數(shù)據(jù)收集與公布能力。政府機構(gòu)需要明確數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略、不斷提高數(shù)據(jù)開放力度，明確政府數(shù)據(jù)管理的職責及具體規(guī)劃并確立應當公布哪些數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)發(fā)布頻率、質(zhì)量控制、發(fā)布程序等。

（2）從數(shù)據(jù)應用角度看，重點在于提高社會對政府數(shù)據(jù)的重視和使用力度。首先，需要政府的提倡和推行，在數(shù)據(jù)類別上擴大全面性；其次，注重加強用戶同社會機構(gòu)互動的數(shù)據(jù)素質(zhì)能力培養(yǎng)。為此，我國可參照新西蘭數(shù)據(jù)開發(fā)的范例或以數(shù)據(jù)分享與在線論壇等形式激發(fā)用戶發(fā)掘集體智慧創(chuàng)新數(shù)據(jù)應用。國內(nèi)也應積極開展數(shù)據(jù)競賽活動，充分激發(fā)用戶使用大數(shù)據(jù)的動力，如2016年在滬舉行的數(shù)據(jù)開創(chuàng)運用大賽，以開放數(shù)據(jù)為根本，關(guān)注城市安全，吸納全國數(shù)據(jù)人才聯(lián)合發(fā)掘數(shù)據(jù)價值；2017年3月“中國國際大數(shù)據(jù)挖掘大賽”在貴州舉行，增強了政府數(shù)據(jù)公開的效力，向與會人員呈現(xiàn)了14個政府公開數(shù)據(jù)門戶中約9 000余項數(shù)據(jù)集、1 600余個數(shù)據(jù)接口，涉及旅行、交通運輸、醫(yī)學健康等各范疇，競賽分為發(fā)掘賽、運用賽和分支賽。

（3）從數(shù)據(jù)共享角度看，應實現(xiàn)數(shù)據(jù)所有者和用戶的相互協(xié)作，通過主體需求調(diào)查更好地把握數(shù)據(jù)開放的方向。創(chuàng)建信息資源共享聯(lián)合機制，在數(shù)據(jù)網(wǎng)站開通數(shù)據(jù)申請通道，并做好關(guān)注度高數(shù)據(jù)的整理和分析工作。

3.4 開發(fā)并完善數(shù)據(jù)網(wǎng)站

國務院辦公廳在2015年《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中提出：“建立全國性政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一發(fā)布平臺，在交通運輸、醫(yī)療等關(guān)鍵領域達成公共數(shù)據(jù)信息合理、適度向社會公開?！蹦壳埃覈當?shù)據(jù)公開依然處在起始階段，各地政府機構(gòu)數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站間的數(shù)據(jù)協(xié)作、分享仍未形成系統(tǒng)。《中國法治政府評估報告（2017）》指出，我國地方政府“有信息、不便利”“有網(wǎng)站、不協(xié)作”狀況明顯，數(shù)據(jù)門戶服務功能不強[19]。因此，我們應參照新西蘭政府數(shù)據(jù)公開網(wǎng)站發(fā)展的經(jīng)驗，促進我國政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng)站建設。當前，我國在國家層面有國家統(tǒng)計局建立的國家數(shù)據(jù)官網(wǎng)，而地方則有幾十個省市如京、滬、粵、浙、佛山等地創(chuàng)建了數(shù)據(jù)門戶。參照新西蘭政府數(shù)據(jù)平臺發(fā)展經(jīng)驗，我國在數(shù)據(jù)平臺建設應注意如下幾點。

（1）確保收集價值高的第一手數(shù)據(jù)，提升數(shù)據(jù)開放質(zhì)量。保證數(shù)據(jù)達到全面、適時、可獲得、可機讀、原始、不涉及個人隱私等規(guī)定，以經(jīng)濟發(fā)展、醫(yī)療健康、國計民生服務等重點領域為中心充實數(shù)據(jù)來源，使數(shù)據(jù)發(fā)布內(nèi)容符合社會需要并提高資源更新的頻度，選取恰當?shù)拈_放格式公布數(shù)據(jù)，以此提高數(shù)據(jù)使用效率。

（2）政府部門應加強數(shù)據(jù)網(wǎng)站管理。數(shù)據(jù)服務平臺發(fā)展應重視技術(shù)優(yōu)化，主動通過技術(shù)升級構(gòu)建以用戶為中心的數(shù)據(jù)網(wǎng)站。按時舉行網(wǎng)站測評并通過現(xiàn)有技術(shù)升級不斷強化門戶功能。為政府部門、社會機關(guān)、民眾等發(fā)布數(shù)據(jù)設置反饋、社交網(wǎng)絡等功能版塊，進而更通暢地開發(fā)應用數(shù)據(jù)及開放成果。

（3）增強各地方、各級政府機構(gòu)間的交流，使政府統(tǒng)一開放數(shù)據(jù)平臺發(fā)展突破數(shù)據(jù)割裂的限制。為實現(xiàn)各類政府數(shù)據(jù)最大范圍地共建、共享，我國應建立國家級數(shù)據(jù)公開門戶。一方面，該門戶不但用于整合國家層面各機構(gòu)信息資源，而且也應成為數(shù)據(jù)交互中心；另一方面，國家級數(shù)據(jù)網(wǎng)站還應成為各地數(shù)據(jù)機構(gòu)門戶的分享中心，向社會開放自國家至地方政府數(shù)據(jù)資源的完整入口。

3.5 不斷擴展數(shù)據(jù)社區(qū)建設

計算機科學家Tim Berners-Lee最早提出關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)（Linked Data）理論。他指出與數(shù)據(jù)相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容越多，數(shù)據(jù)價值就越高。因而各地政府及機構(gòu)需要建立數(shù)據(jù)管理社區(qū)，才能更好地開發(fā)數(shù)據(jù)的創(chuàng)造性價值。為此，政府應提高社區(qū)集群效應，為大數(shù)據(jù)創(chuàng)新驅(qū)動構(gòu)建一體化服務型數(shù)據(jù)社區(qū)[20]。我國數(shù)據(jù)社區(qū)建設可以借鑒新西蘭數(shù)據(jù)社區(qū)建設經(jīng)驗，以用戶需要為基點，通過各種方式指引用戶應用數(shù)據(jù)社區(qū)。

（1）提高數(shù)據(jù)社區(qū)建設過程中的用戶參與度。政府首先應做到注重大數(shù)據(jù)使用，將大數(shù)據(jù)擴展至健康、交通、公共服務等涉及國計民生的各個領域，使大眾確切體會大數(shù)據(jù)引發(fā)的時代進步；其次，通過數(shù)據(jù)公開使大眾更深切地體會知情權(quán)，并盡量多地參加數(shù)據(jù)政策的制定、落實和監(jiān)管。另外，還應主動開發(fā)微信、微博、新聞媒介等各類媒體功能，引導社會輿情、開啟民智、提高用戶的大數(shù)據(jù)觀念。與此同時，通過各項以數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用為主導的創(chuàng)意大賽形成數(shù)據(jù)公開的社會氛圍，指引更多用戶加入到發(fā)掘數(shù)據(jù)價值的活動中來。

（2）在政府數(shù)據(jù)社區(qū)建設中加強平臺教育功能。如設置網(wǎng)絡講堂，整合數(shù)據(jù)發(fā)布內(nèi)容并根據(jù)模塊進行劃分；針對用戶的教學內(nèi)容力求完備、易理解；還可以制定互動式電子技術(shù)手冊（Interactive Electronic Technical Manual），綜合運用多媒體通信、數(shù)據(jù)庫和互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，將內(nèi)容龐雜的數(shù)據(jù)資源根據(jù)相關(guān)準則進行有機整合，運用最佳方式將文本、圖表、圖像、項目圖案等各類信息形態(tài)呈現(xiàn)于電子顯示屏上并通過互動手段實現(xiàn)精準查詢。數(shù)據(jù)社區(qū)還可以通過互動式電子手冊對數(shù)據(jù)進行編錄，全面、靈活地向用戶呈現(xiàn)政府數(shù)據(jù)內(nèi)容。

4 結(jié)語

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息時代背景下，我國一些地方政府數(shù)據(jù)管理已逐漸形成規(guī)模，但仍存在許多不足。新西蘭政府數(shù)據(jù)開放無論從數(shù)據(jù)開放法律政策的制定、數(shù)據(jù)治理體系的構(gòu)建、數(shù)據(jù)開放的保障性指導還是數(shù)據(jù)網(wǎng)站及數(shù)據(jù)社區(qū)建設等方面都為我國政府數(shù)據(jù)開放提供了啟示。為此，我國政府應當借鑒新西蘭政府數(shù)據(jù)開放實踐特征，不斷完善政府數(shù)據(jù)開放治理體系。