城市黑臭水體治理及運(yùn)行維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制研究

儲(chǔ)誠(chéng)山 侯小菲

摘 要：城市黑臭水體治理是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工程。由于黑臭水體治理涉及的部門(mén)多范圍廣、部門(mén)管理?xiàng)l塊分割、治理資金來(lái)源渠道單一且數(shù)量有限、治理和運(yùn)行維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制未能有效建立等諸多因素，目前我國(guó)城市黑臭水體普遍存在治理難度大、治理效果差的共性問(wèn)題。因此，在分析城市黑臭治理難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、資金籌措、運(yùn)行維護(hù)等方面提出了確保水體“長(zhǎng)治久清”的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：黑臭水體;治理;運(yùn)行維護(hù);長(zhǎng)效機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：X524? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）29-0068-02

引言

城市黑臭水體是指城市建成區(qū)內(nèi)呈現(xiàn)令人不悅的顏色和（或）散發(fā)令人不適氣味的水體的統(tǒng)稱(chēng)。城市黑臭水體不僅影響居民生活、危害群眾身體健康，而且破壞河流生態(tài)系統(tǒng)、損害城市景觀。因此，城市黑臭水體治理已經(jīng)成為地方各級(jí)人民政府改善城市人居環(huán)境，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要工作內(nèi)容。然而，由于城市水體黑臭成因復(fù)雜、影響因素多，整治任務(wù)艱巨，建立黑臭水體治理和運(yùn)行維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于黑臭水體治理、實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)治久清”異常關(guān)鍵和重要。

一、城市黑臭水體治理難點(diǎn)分析

由于黑臭水體治理涉及的部門(mén)多范圍廣、部門(mén)管理?xiàng)l塊分割、治理資金來(lái)源渠道單一且數(shù)量有限、治理和運(yùn)行維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制未能有效建立等諸多因素。目前，我國(guó)城市黑臭水體普遍存在治理難度大、治理效果差（年年治理，年年黑臭）的共性問(wèn)題。

（一）環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施不足

城市排水設(shè)施老舊且不完善，城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部管網(wǎng)空白多，污水直排、雨污合流制溢流等問(wèn)題比較突出，生活污水未經(jīng)處理直接排入水體形成黑臭。例如，2017年齊齊哈爾市城市建成區(qū)排水管網(wǎng)密度為5.12公里/平方公里，僅為全國(guó)平均值的46%，雨污分流滯后，錯(cuò)接和混排常見(jiàn)，其中昂昂溪納污坑塘成為全國(guó)最大的黑臭水體。

同時(shí)，城市污水處理設(shè)施建設(shè)滯后，污水處理能力不足，污水處理廠(chǎng)的污水溢流嚴(yán)重，溢流的污水直接進(jìn)入水體形成黑臭。比如，銅川市建成區(qū)污水處理率僅為76.8%，污水處理廠(chǎng)溢流嚴(yán)重，雨季溢流量為5 000—11 000立方米/天（約為全市日污水處理量56 000立方米的10%—20%），溢流出的未經(jīng)處理的污水直接進(jìn)入漆水河，加劇了漆水河水體惡臭。

（二）缺乏系統(tǒng)性和整體性

一是整治工程項(xiàng)目布置較為零散，建設(shè)偏重于重點(diǎn)河段和節(jié)點(diǎn)，尚未形成上下游、左右岸、岸上岸下、干流支流全流域全面治理的局面。例如，水利系統(tǒng)的萬(wàn)里安全水體水系項(xiàng)目，側(cè)重于城市防洪，對(duì)生態(tài)護(hù)岸和河道底泥清理考慮少;下游河道清淤項(xiàng)目未能結(jié)合上游垃圾清運(yùn)體系建設(shè)。

二是黑臭水體治理中存在多頭管理、責(zé)任不清的問(wèn)題，污水管網(wǎng)權(quán)屬?gòu)?fù)雜和污水管網(wǎng)與污水處理廠(chǎng)運(yùn)維主體不一致問(wèn)題，常造成工作銜接不到位，形成管理盲區(qū)。以銅川市為例，銅川市的黑臭水體主管部門(mén)為城市管理局，河流水體的水質(zhì)監(jiān)管為環(huán)保局，雨污水管網(wǎng)和污水處理廠(chǎng)主管部門(mén)則為住建局，而污水管網(wǎng)和污水處理廠(chǎng)由不同的單位運(yùn)行維護(hù)。

三是監(jiān)測(cè)體系不完善，管網(wǎng)信息化水平低，河流水環(huán)境和管網(wǎng)問(wèn)題識(shí)別不精準(zhǔn)，嚴(yán)重影響決策的合理性和執(zhí)行效率。在銅川市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于缺少管網(wǎng)管理信息系統(tǒng)，以及管理人員頻繁變動(dòng)等因素，主管部門(mén)甚至無(wú)從掌握全市的雨污水管網(wǎng)數(shù)量、分布狀況。

（三）重工程建設(shè)，輕運(yùn)維管理

黑臭水體整治工程重視工程項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模及技術(shù)方案，對(duì)建成后的運(yùn)營(yíng)管理模式缺少細(xì)致分析，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后因運(yùn)營(yíng)責(zé)任運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、人員等問(wèn)題而難以持續(xù)運(yùn)行，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目建成后的環(huán)境效益發(fā)揮。

（四）資金投入不足，資金來(lái)源渠道單一

城市黑臭水體治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，從治理項(xiàng)目類(lèi)別看，涉及到控源截污、內(nèi)源治理、生態(tài)修復(fù)、水系連通、活水保質(zhì)和黑臭水體治理能力建設(shè)等項(xiàng)目。黑臭水體治理資金投入巨大，單純依靠地方財(cái)政資金難以承受，例如，銅川市漆水河32公里的黑臭水體，其綜合治理資金達(dá)15億元之多，而銅川市2018年地方財(cái)政收入僅為23.10億元。由于黑臭水體治理具有公益性，項(xiàng)目投資收益率低，因而社會(huì)資本投入較少。目前，黑臭水體治理中尚未建立起有效的財(cái)政投入機(jī)制和社會(huì)融資渠道，各地的黑臭水體治理主要依靠政府財(cái)政投入，投資渠道較為單一，資金缺口大。

二、城市黑臭水體治理的長(zhǎng)效機(jī)制

為有效進(jìn)行黑臭水體治理，確保水體“長(zhǎng)治久清”，須從管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、資金籌措、運(yùn)行維護(hù)等方面建立長(zhǎng)效機(jī)制。

（一）補(bǔ)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施短板

針對(duì)城市污水管網(wǎng)不配套、污水處理能力不足、截流的污水未經(jīng)處理異地排放、雨污合流等問(wèn)題，需加快補(bǔ)齊城市雨污管網(wǎng)欠賬、污水處理能力和再生水利用能力不足、垃圾收運(yùn)體系不完善等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施短板，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)截污。針對(duì)城市斷頭河、死水溝和死水塘，重點(diǎn)恢復(fù)水系統(tǒng)的完整性和連通性，改善水動(dòng)力條件，修復(fù)水生態(tài)系統(tǒng)，提升水體自然凈化能力，實(shí)現(xiàn)城市水環(huán)境持續(xù)改善。

（二）建立完善黑臭水體治理考核問(wèn)責(zé)機(jī)制

建立完善黑臭水體河湖長(zhǎng)制，為每處黑臭水體確定河湖長(zhǎng)，明確責(zé)任主體的工作職責(zé)、責(zé)任清單、工作要求和考核獎(jiǎng)懲。將城市黑臭水體治理任務(wù)納入各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)的目標(biāo)責(zé)任考核體系，并將考核獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)果作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)的重要內(nèi)容和干部提拔任用的重要依據(jù)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究機(jī)制，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格實(shí)行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”。對(duì)于責(zé)任單位和責(zé)任人履職不力，造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

（三）建立河湖水體保護(hù)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

成立由黑臭水體主管部門(mén)、公安部門(mén)和環(huán)保部門(mén)組成的聯(lián)合執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加大對(duì)沿河偷排污水、亂建亂占、損壞排水管網(wǎng)設(shè)施等違法行為的查處力度。加強(qiáng)對(duì)小、散、亂排污戶(hù)的管理，規(guī)范沿街經(jīng)營(yíng)性單位和個(gè)體工商戶(hù)污水亂排直排，對(duì)沿河（湖）工業(yè)生產(chǎn)、餐飲、賓館、洗車(chē)、洗滌等個(gè)體工商戶(hù)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自納管、偷排、未辦理排水許可證等行為進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，完善執(zhí)法監(jiān)督。建立整改清單，對(duì)不符合要求的排水戶(hù)要限期整改，對(duì)整改不到位的將按照規(guī)定從嚴(yán)予以處罰。

（四）提升黑臭水體監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力

開(kāi)展城市污水和雨水管網(wǎng)普查，整合現(xiàn)有污雨水管網(wǎng)信息系統(tǒng)，建立綜合管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)，提高黑臭水排查效率和準(zhǔn)確性，為精準(zhǔn)截污提供支撐。在黑臭水體易發(fā)區(qū)建立監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，開(kāi)展定期取樣監(jiān)測(cè);添置黑臭水體水質(zhì)和底泥測(cè)試設(shè)備，滿(mǎn)足黑臭水體認(rèn)定的及時(shí)性要求，及時(shí)監(jiān)控水質(zhì)指標(biāo)和底泥指標(biāo)，為制訂精準(zhǔn)防治方案、底泥風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)提供依據(jù)。開(kāi)展黑臭水防治和管理知識(shí)培訓(xùn)，提高黑臭水防治整體能力。整合環(huán)保監(jiān)管平臺(tái)、管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)、河湖長(zhǎng)制管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“廠(chǎng)、網(wǎng)、河（湖）”數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)、信息共享。

（五）建立“廠(chǎng)、網(wǎng)、河（湖）”一體化治理和運(yùn)營(yíng)維護(hù)機(jī)制

按照“統(tǒng)籌建設(shè)、協(xié)調(diào)運(yùn)行”理念，以流域?yàn)閱挝?，加快推進(jìn) “廠(chǎng)、網(wǎng)、河”一體化運(yùn)營(yíng)管理，對(duì)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施進(jìn)行全要素管理，通過(guò)統(tǒng)一管理、科學(xué)調(diào)度，提高流域水環(huán)境管理水平。根據(jù)我國(guó)黑臭水體的管理權(quán)限，可由城市的住建部門(mén)（極少數(shù)城市的黑臭水體主管部門(mén)為城管局）牽頭，開(kāi)展探索污水處理廠(chǎng)、市政污水管網(wǎng)與河（湖）水體聯(lián)動(dòng)的“廠(chǎng)、網(wǎng)、河（湖）”一體化治理和運(yùn)營(yíng)維護(hù)模式，建立以市政府為統(tǒng)籌主體、主管部門(mén)為監(jiān)管主體、第三方專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為服務(wù)主體的“三位一體”運(yùn)維管理體系，明確分工職責(zé)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)及費(fèi)用與績(jī)效掛鉤機(jī)制等。

（六）建立多渠道資金籌措體系

一是利用市場(chǎng)化機(jī)制促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)機(jī)制。大力推廣政府和社會(huì)資金合作模式，在污水處理及配套管網(wǎng)工程、垃圾處理、污水處理、水生態(tài)修復(fù)等需要長(zhǎng)期運(yùn)維的項(xiàng)目中，探索推行“投融建管營(yíng)”一體化投融資模式。二是加大財(cái)政資金投入和保障力度，建立健全財(cái)政保障制度，堅(jiān)持將黑臭水體治理列入財(cái)政預(yù)算管理，并作為公共財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，加大黑臭水體治理投入力度。三是拓寬財(cái)政資金籌措渠道，大力盤(pán)活財(cái)政存量資金，并積極爭(zhēng)取上級(jí)（國(guó)家級(jí)和省級(jí)）資金支持，保障黑臭水體治理資金來(lái)源。

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[責(zé)任編輯 張宇霞]

收稿日期：2019-08-19

基金項(xiàng)目：天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（TJYY16-010）階段性研究成果之一

作者簡(jiǎn)介：儲(chǔ)誠(chéng)山（1969-），男，安徽岳西人，副研究員，從事應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)環(huán)境研究。