留下、離開還是等待
——流動人口城市化的群體分異及其治理

譚日輝,王 濤

(1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，南昌 330013；2.中國社會科學(xué)院大學(xué) 研究生院，北京 102488)

一、引言

流動人口是時代的衍生物，又是推動社會發(fā)展的巨大力量。大量農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入城市，在微觀上增進(jìn)了撫養(yǎng)家庭的能力，在宏觀上促進(jìn)了社會財(cái)富的積累，促進(jìn)了整個社會人口紅利的實(shí)現(xiàn)。改革開放40年來我國流動人口政策調(diào)整經(jīng)歷了逐步放開農(nóng)民進(jìn)城、要求公平對待流動人口、全面推進(jìn)市民化三個階段，流動人口共享改革發(fā)展成果的理念越發(fā)深入人心(國家衛(wèi)生健康委員會，2019)。但隨著流動人口進(jìn)一步向城市聚集，交通擁堵、資源緊缺、環(huán)境惡化等一系列“城市病”隨之而來。2015年國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，全國流動人口達(dá)2.47億人，其中農(nóng)民工有1.69億。2016年比2015年減少171萬，2017年繼續(xù)減少82萬。而在北京的2170.5萬常住人口中，有822.6萬人為外來人口，占常住人口的37.9%，有的村莊和社區(qū)甚至出現(xiàn)了人口倒掛的現(xiàn)象。如此龐大的流動人口群體不僅給城市的交通、資源、環(huán)境帶來了壓力，也為流動人口的城市化治理提出了新的挑戰(zhàn)。

關(guān)于流動人口的城市化研究，一直是學(xué)界討論的熱點(diǎn)。學(xué)者們將目光聚焦于農(nóng)民工的社會遷移和社會融入，試圖探尋促進(jìn)農(nóng)民工與城市居民的契合點(diǎn)，以此推進(jìn)流動人口的城市化進(jìn)程。而治理理論則著眼于整個社會(俞可平，2012)，希望在一個既定的范圍內(nèi)，運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要；在各種不同的制度關(guān)系中去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度增進(jìn)公共利益。流動人口的城市化治理，就是以治理理論為指導(dǎo)，通過各個治理主體的協(xié)同參與，共同推進(jìn)流動人口的社會融入，這不僅僅是農(nóng)村人口向城市聚集的過程，更是其身份、所扮演的角色、生產(chǎn)生活方式以及社會互動行為模式的轉(zhuǎn)變。

國外人口城市化的進(jìn)程與治理理論的發(fā)展相伴而生。羅伯特·羅茲(Robert Rhodes)認(rèn)為，治理應(yīng)該是多個治理主體協(xié)同共治，強(qiáng)調(diào)資源交換、相互依賴、信任、協(xié)商(俞可平，2000)。國外的城市化進(jìn)程主要分為物質(zhì)擴(kuò)展和文化傳播兩個階段。物質(zhì)擴(kuò)展階段主要是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)逐步演變?yōu)槌鞘械貐^(qū)；而文化傳播階段是城市中的價值觀念向農(nóng)村地區(qū)滲透進(jìn)而被接受，內(nèi)化為農(nóng)村人自己的行為(孫全勝，2018)。由于城市地域的自然擴(kuò)展與文化的逐漸滲透，國外鄉(xiāng)村人口的生活方式和文化觀念逐漸與城市居民一致，得以順利地融入城市的生活。國外的人口城市化進(jìn)程中，政府起到了文化傳播和推動融合的作用，市場主體發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)吸引和物質(zhì)支持的作用，城市的居民主體吸納和接受農(nóng)村人口，農(nóng)村人口主體主動接受新的文化模式和生活方式，作為新的勞動力進(jìn)入到城市中。各個主體之間彼此信任，相互依賴，共同推進(jìn)了人口的城市化進(jìn)程。

反觀國內(nèi)的人口城市化進(jìn)程，由于各個治理主體之間缺乏溝通機(jī)制，不能合理有效地相互配合。有相當(dāng)一部分農(nóng)村人口和城市人口已經(jīng)遷移到新的城市，但只是成為城市的“邊緣”、“流動”人口，并沒有順利地融入城市生活。這一群體的“城市化”之路面臨著巨大的困難與挑戰(zhàn)。

首先是政府主體，由于特殊國情而一直存在的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，始終是阻擋流動人口城市化的一面高墻，越是發(fā)達(dá)的城市，這種阻礙就越大。為盡可能減小戶籍制度對流動人口的影響，國家出臺了居住證制度和積分落戶政策，以期推動流動人口的城市化進(jìn)程。但是由于對申領(lǐng)居住證人員的限制較多，并且出于對城市人口容量的考量以及受到申領(lǐng)人員理性的權(quán)衡等多因素的影響，流動人口城市化的進(jìn)程一直比較緩慢。此外，政府主體之間缺乏完善的溝通機(jī)制，使得居住證背后所附著的福利和保障與城市居民所享受的戶籍制度帶來的福利和保障相距甚遠(yuǎn)。居住證的辦理只是一塊敲門磚，流動人口真正的目的是享受城市戶籍所帶來的福利和完善的社會保障，居住證和積分落戶政策一定程度上可以緩解流動人口融入城市的尷尬處境，但是“治標(biāo)不治本”。制度與現(xiàn)實(shí)需要的脫節(jié)和溝通機(jī)制的不暢嚴(yán)重阻礙了人口城市化進(jìn)程。

其次是市場主體，從鄉(xiāng)村和其他城市來到新城市的流動人口，大多數(shù)是為了尋找一份理想的工作，獲得一份較高的收入，追求更加美好的生活。但是由于自身受教育程度和自身技能的約束，大多數(shù)流動人口并不能實(shí)現(xiàn)自己想象中的高薪，反而因?yàn)槌鞘械纳?、交通、醫(yī)療、教育等成本的增加，生活質(zhì)量并沒有得到很好的提升。就業(yè)是民生之本。市場主體提供的就業(yè)機(jī)會和就業(yè)質(zhì)量是決定流動人口留下還是離開的物質(zhì)基礎(chǔ)。

再次是公眾主體，主要包括城市居民群體和進(jìn)入城市的流動人口群體。城市居民和流動人口因?yàn)槿丝谶w移和地域流動而共處于同一個場域之中，不可避免地會發(fā)生一系列的社會互動。城市居民對流動人口的態(tài)度和距離不僅影響流動人口的社會情緒，還會影響其對社區(qū)的歸屬感。有研究指出，城市本地居民對外來人口的態(tài)度為“能包容而不融合，有距離而不歧視”。主要表現(xiàn)為愿意與流動人口交往，但是不愿意建立更加親密的關(guān)系；能夠正確認(rèn)識到流動人口對社會的貢獻(xiàn)，但是仍然會保持一定的社會距離(孫遠(yuǎn)太，2016)。究其原因，流動人口自身由于受教育程度較低、衛(wèi)生健康意識薄弱、生活方式和行為模式與城市人口不一致等因素影響，導(dǎo)致城市居民對流動人口的社會包容度較低，這些都成為阻礙流動人口城市化治理的巨大障礙。

流動人口的城市化進(jìn)程包括“就業(yè)的城市化”、“居住的城市化”以及“人的城市化”。相比較而言，“城-城流動人口”更容易實(shí)現(xiàn)就業(yè)和居住的城市化，但是人的城市化涉及流動人口的生活習(xí)俗、受教育程度、社會交往互動模式、文化傳統(tǒng)以及新老市民互動等多個因素的影響，需要對新的文化實(shí)現(xiàn)心理上的認(rèn)同，內(nèi)化為自己的行為，實(shí)現(xiàn)起來的難度和阻力更大。因此，在分析流動人口的城市化過程中，不能忽視“城-城流動人口”這一群體，而對于穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所都難以達(dá)到的“鄉(xiāng)-城流動人口”群體，要給予更多的關(guān)注。綜合分析流動人口城市化的能力和意愿不僅是以人為本的核心要求，也是加快流動人口城市化治理進(jìn)程的核心與關(guān)鍵。

本文的主要研究對象為從鄉(xiāng)村和其他城市遷移到新城市的流動人口，通過追溯人口城市化治理的理論基礎(chǔ)，分析當(dāng)下“鄉(xiāng)-城流動人口”和“城-城流動人口”的城市化現(xiàn)狀，探究其城市化過程中所遇到的現(xiàn)實(shí)問題以及各個治理主體所做的努力，嘗試提出解決方略，以推進(jìn)流動人口城市化治理的進(jìn)程。

二、流動人口城市化治理：不同的理論視角

與流動人口城市化治理相關(guān)的議題，涉及治理理論、公民資格理論、社會質(zhì)量理論、社會包容和社會情緒理論等，具有深厚的政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)和心理學(xué)的理論基礎(chǔ)。

(一)治理理論

關(guān)于治理理論，國內(nèi)外學(xué)者提出了五種比較成熟的觀點(diǎn)：一是從行為主體來看，治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者，是多元主體之間的互動關(guān)系；二是從目的來看，治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；三是從分工來看，治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；四是從參與過程和結(jié)果來看，治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；五是從運(yùn)行機(jī)制來看，治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威。

治理理論的核心走向有兩點(diǎn)，一是治理應(yīng)該實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，即“善治”；二是治理應(yīng)該多個行為主體協(xié)同配合，共治共建共享。善治指的是公共利益最大化的治理過程和治理活動。按照政治學(xué)的一般理解，善治應(yīng)該有十個要素：社會秩序和公共權(quán)威應(yīng)當(dāng)被自覺認(rèn)可和服從，即合法性；法治，即法律成為國家治理最高準(zhǔn)則和權(quán)威，法律面前人人平等；政治信息的公開透明性；責(zé)任性；公共管理人員和機(jī)構(gòu)及時對人民的要求作出回應(yīng)；有效率和廣泛的公民參與；穩(wěn)定的國家和政府；廉潔和公正等(俞可平，2018)。

當(dāng)前影響廣泛的治理理論是美國學(xué)者奧斯特羅姆提出的多中心的治理結(jié)構(gòu)(文森特·奧斯特羅姆，2004)。首先要求治理主體的多元化，政府、市場和社會三大主體不再是支配與被支配的關(guān)系，而是基于擁有共同利益與目標(biāo)的平等的“伙伴關(guān)系”，通過協(xié)商與合作來解決城市發(fā)展問題；其次，多中心治理結(jié)構(gòu)要求政府與市場通力合作的共治。在城市治理的實(shí)踐中人們發(fā)現(xiàn)，單純的政府管制和市場化都不能滿足城市良好治理的要求，一味的管制會導(dǎo)致壟斷與腐敗，并且在提供公共服務(wù)的時候會失靈。一味的市場化會因?yàn)檫^度追求效率，進(jìn)而缺乏公平。因此，應(yīng)突破政府與市場的二元對立，通過協(xié)商合作共治來達(dá)到公共利益的最大化；第三，多中心治理結(jié)構(gòu)要求政府轉(zhuǎn)變自己的職能，將自己的角色由直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理者，重視政府和市場之外的第三方組織的作用(趙乾坤，2013)。

推動流動人口城市化，要求多元主體協(xié)同發(fā)力。由于從政府單一主體走向多元共治要求政府厘清自己的職能，同時引入市場、社會等要素協(xié)同治理，因此在大城市治理的實(shí)踐中，政府也在逐漸向市場和社會放權(quán)，試圖構(gòu)建一個“小政府-大社會”的治理體制。通過構(gòu)建政府、市場與社會三方協(xié)同治理體系，彌補(bǔ)單一主體治理城市的弊端，逐漸轉(zhuǎn)變政府職能與角色，厘清政府與市場的邊界，發(fā)展社會組織，從而提高治理的效率，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

(二)公民資格論

歷史上公民資格理論有自由主義和共和主義兩大對立的陣營。隨著社會進(jìn)步與理論的發(fā)展，自由主義逐步取代了共和主義，成為西方現(xiàn)代政治運(yùn)作的基石。英國社會學(xué)家馬歇爾集中論述了自由主義的公民資格理論，他認(rèn)為公民資格主要由公民要素、政治要素和社會要素三方面組成，分別對應(yīng)公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利。其中，社會權(quán)利主要體現(xiàn)在勞動權(quán)、受教育的權(quán)利和獲得各種福利救濟(jì)的權(quán)利。

公民資格理論的一個重要特征是平等賦予和平等保護(hù)(徐道穩(wěn)，2007)，它不僅僅界定了公民的范圍，而且明確指出了公民平等享有的權(quán)利和福利保障制度，這與推進(jìn)流動人口的城市化進(jìn)程息息相關(guān)，也為當(dāng)下破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度的障礙提出了新的課題。在中國城市化的浪潮中，大量流動人口涌入一二線城市，這些群體很難享受到戶籍制度下當(dāng)?shù)鼐用駬碛械母＠捅Ｕ稀Ｒ虼?，流動人口各種權(quán)利的獲得途徑以及獲得的程度，是衡量流動人口城市化的一個重要指標(biāo)，也是推進(jìn)流動人口城市化進(jìn)程的關(guān)鍵。

(三)社會質(zhì)量論

社會質(zhì)量衡量的是社會關(guān)系質(zhì)量在多大程度上能夠促進(jìn)個體的發(fā)展和社會參與(徐延輝和龔紫鈺，2018)。主要包括四個方面的內(nèi)容：首先是社會經(jīng)濟(jì)保障，即人們能夠獲得的幫助自己實(shí)現(xiàn)社會互動的資源，包括收入水平、受教育程度、健康狀況、社會服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的社會政策的制定；其次是社會融合，反映了社會制度和社會結(jié)構(gòu)的開放程度，即身份與戶籍以及背后所包含的福利范疇和保障；再次是社會凝聚，即社會應(yīng)該能促進(jìn)共同體的融合，能形成普遍認(rèn)同的價值觀念和生活習(xí)慣，是以社會整合和團(tuán)結(jié)為核心價值和首要目標(biāo)；最后是社會賦權(quán)，即人們有能力也愿意參與到社會治理實(shí)踐中，主要關(guān)注個體的潛力以及個人價值的實(shí)現(xiàn)程度(楊菊華，2019)。這四個要素是社會質(zhì)量的核心，也是衡量一個城市社會質(zhì)量的關(guān)鍵。只有四個要素相互配合，統(tǒng)籌結(jié)合，才能造就一個質(zhì)量更高的社會。

社會質(zhì)量理論重視社會的內(nèi)涵，希望能夠建立一個社會福利制度完善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障齊全的社會，每個人在其中能夠充分發(fā)揮自己的潛能，實(shí)現(xiàn)自身價值。社會質(zhì)量理論自建立以來，對城市發(fā)展和社會政策的制定起到了越來越重要的作用，倡導(dǎo)建立一個民主、平等、團(tuán)結(jié)、和諧、可持續(xù)發(fā)展的“福利社會”(林卡，2010)，在這個社會中，每個人都能享受平等、民主、公民權(quán)利和社會團(tuán)結(jié)。

歐洲的實(shí)踐表明，以社會質(zhì)量理論為指導(dǎo)進(jìn)而開展的社會政策和社會建設(shè)有助于減少經(jīng)濟(jì)政策和社會政策之間的不平等關(guān)系，有助于實(shí)現(xiàn)社會公平正義，促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展。其立足于社會整合與人口的融合，以人為核心，明確提出了公民權(quán)利的范圍和獲得途徑，以及社會經(jīng)濟(jì)的保障與社會的包容接納，這對于中國流動人口的城市化治理有重要的借鑒意義。推進(jìn)流動人口城市化，關(guān)鍵是以人為核心，不僅僅要促進(jìn)流動人口的社會融入，還要引導(dǎo)整個社會政策和社會行動的取向，從頂層制度著手，設(shè)計(jì)一個開放、包容、自由、平等的社會氛圍和環(huán)境。

(四)社會包容理論

社會包容意味著對處于同一社會環(huán)境中的人能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力的分享和利益的共享，是指社會中的制度體系對具有不同社會特征的成員及其所表現(xiàn)社會行為的一種吸納和認(rèn)同的程度(李金，1994)。社會包容的對立面是社會排斥，美國社會學(xué)家戴維認(rèn)為社會排斥是主導(dǎo)群體不愿意與別人分享自己所掌握的權(quán)力。譬如他們擔(dān)心移民具有潛在的破壞性，因此有必要對移民加以社會排斥(唐均，2013)。

關(guān)于增進(jìn)社會包容的途徑，我國學(xué)者的研究集中在對移民社會中弱勢群體尤其是農(nóng)民工群體的社會融入問題上。有學(xué)者通過綜合分析農(nóng)民工城市適應(yīng)的現(xiàn)狀和遇到的現(xiàn)實(shí)困境，發(fā)現(xiàn)社會排斥、社會資本、社會距離和社會認(rèn)同是影響外來人口社會融入的主要因素(郭星華，2009)；有學(xué)者通過分析人力資本、社會資本、社區(qū)建設(shè)和政府管理等因素對城市社會包容所產(chǎn)生的影響，提出要徹底改善當(dāng)前的社會包容現(xiàn)狀，必須從戶籍制度改革、增加教育投入、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)等方面出發(fā)，采取切實(shí)可行的措施(徐延輝和羅艷萍，2014)；一項(xiàng)關(guān)于包容性城市建構(gòu)的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國城市中存在著明顯的群體地位不平等和文化異質(zhì)性擴(kuò)大的現(xiàn)象，這在很大程度上拉開了城鎮(zhèn)居民與外來人口的社會交往距離，兩大群體之間缺乏群際交往的主觀能動性，進(jìn)而排斥與隔閡成為一堵難以逾越的高墻，包容性城市的建構(gòu)面臨著重重阻礙(葉笑云，2015)。作為一個理性的經(jīng)濟(jì)人，流動人口的城市化進(jìn)程受到其居留意愿的影響。在關(guān)注到流動人口能不能城市化之后，另一個關(guān)鍵的問題是流動人口愿不愿意城市化。流入地的社會包容度直接影響流動人口的居留意愿，從而影響流動人口的城市化進(jìn)程。

(五)社會情緒理論

社會情緒是指在某一情境下群體所共享的情緒。學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn)，情緒與人類的生存適應(yīng)息息相關(guān)，不同極性的情緒對人的影響不同(王琳，2013)。一般來講，社會情緒分為積極、正向的社會情緒和消極、負(fù)向的社會情緒(李升和趙靜雅，2018)。人們往往會對負(fù)性事件優(yōu)先加工，這就使得人腦對負(fù)性情緒事件十分敏感(Huang and Luo，2006)。社會成員在現(xiàn)實(shí)條件中，自己的需求滿足狀況決定了個體的情緒。需求得到滿足就會產(chǎn)生相應(yīng)的積極情緒，得不到滿足或者得到滿足的程度不夠就會產(chǎn)生消極情緒(王俊秀，2013)。在當(dāng)前的環(huán)境以及政策影響下，流動人口由于遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，成為城市中的“陌生人”和“邊緣者”，其自身承受的壓力和孤獨(dú)是我們需要關(guān)注的問題。一旦經(jīng)濟(jì)壓力過大，這種壓力很容易轉(zhuǎn)化為焦慮、不安等社會情緒。同時，流動人口在城市中受到當(dāng)?shù)鼐用竦呐懦夂湍曇矔蔀閴旱柜橊劦淖詈笠桓静?，降低城市對其的吸引力。因此我們一方面要測量出流動人口情緒的現(xiàn)狀，及時疏導(dǎo)不良的社會情緒；另一方面要加強(qiáng)社區(qū)社會包容的建設(shè)，使流動人口在社會中感受到更多的關(guān)愛，這是新時代城市建設(shè)的核心要求，也是流動人口城市化進(jìn)程推進(jìn)的必由之路。

三、流動人口城市化治理進(jìn)程中的問題分析

流動人口進(jìn)入城市之后，就要面臨著“就業(yè)的城市化”、“居住的城市化”和“人的城市化”三個過程，涉及公民身份、社會關(guān)系、市民權(quán)利、生活習(xí)慣和行為模式等維度，本文利用2018年“非首都功能疏解對流動人口居留意愿及其社會情緒的疏導(dǎo)研究”的調(diào)查數(shù)據(jù)(1)本文數(shù)據(jù)來源于北京市社工委、北京市社會心理所招標(biāo)項(xiàng)目“非首都功能疏解對流動人口居留意愿及其社會情緒的疏導(dǎo)研究”對北京市流動人口的調(diào)查。該調(diào)查根據(jù)流動人口聚居的地域特征，選擇遠(yuǎn)郊區(qū)的大興區(qū)黃村鎮(zhèn)狼垡四個村、北京西站周邊的太平橋西里社區(qū)、蓮花橋社區(qū)和太平中里社區(qū)等三個社區(qū)、高檔商務(wù)聚集地盤古大觀寫字樓開展調(diào)查。該調(diào)查于2018年7-9月采用自填式問卷進(jìn)行調(diào)查和訪談。共發(fā)放問卷750份，回收有效問卷739份，有效率98.5%。調(diào)查樣本男女性別比例均衡，21-40歲所占比例達(dá)到74.5%，半數(shù)以上受調(diào)查者為未婚，超過四成受調(diào)查者的文化程度達(dá)到大專及以上，職業(yè)分布中工人/職員占比達(dá)到45.1%，家庭年總收入分布較為均勻，沒有在北京買房和沒有北京戶口的樣本比例均達(dá)到90%以上，從在京居留時間上看，居留5年以下的占比47.3%，5-10年的占比27.2%?？傮w來說，樣本覆蓋面較為廣泛，具有很好的代表性。，探究流動人口城市化進(jìn)程以及各個治理主體的治理現(xiàn)狀，為推進(jìn)流動人口城市化進(jìn)程建言獻(xiàn)策。

(一)政府治理主體嘗試推行居住證制度，但戶籍制度依然是流動人口城市化最大的屏障

當(dāng)下中國，戶籍是城市居民資格的敲門磚，擁有了城市戶籍，才能享受城市相應(yīng)的服務(wù)和便利，因此戶籍是擁有各項(xiàng)權(quán)利的基礎(chǔ)和前提。客觀地講，一直以來城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度是流動人口城市化最大的障礙，也將外來人口與本地居民分為利益對立的雙方。為緩解此矛盾，推進(jìn)人口城市化的進(jìn)程，政府治理主體嘗試推行居住證制度。以北京市為例，2016年北京市明確指出如果公民離開自己的戶籍所在地，在北京市居住半年以上時間，滿足合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所和連續(xù)就讀任一條件者，可以申領(lǐng)居住證，還可以通過積分落戶政策最終落戶到北京。居住證制度的施行，為流動人口群體的城市化提供了可能，一定程度上促進(jìn)了流動人口的城市化進(jìn)程。但是居住證的辦理是有一定的條件限制的，附著于居住證上的福利越多，居住證的辦理門檻就越高。這項(xiàng)政策對于“城-城流動人口”具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，但是對于“鄉(xiāng)-城流動人口”群體，又有了極大的社會壓力。為尋求更高薪資水平來到城市的農(nóng)村人口，由于北京居高不下的房價，合法穩(wěn)定的住所會變成第一道障礙；其次，受限于自身受教育程度，想要擁有一份合法穩(wěn)定的工作也有較大的難度，居住證的申領(lǐng)條件決定了僅有部分流動人口群體能夠進(jìn)入政策福利的范疇。全國推行居住證制度的實(shí)踐表明，擁有居住證的這部分群體所享受的福利與保障又與擁有戶籍的城市居民所享受的待遇相距甚遠(yuǎn)。居住證制度便利了政府對流動人口的管理，但是對就業(yè)、養(yǎng)老、教育、住房、公共服務(wù)等福利與保障的規(guī)定有待進(jìn)一步完善。

因此，居住證制度在一定程度上緩和了城鄉(xiāng)之間的矛盾，但“治標(biāo)不治本”，戶籍依然是流動人口城市化的一道屏障，大多數(shù)從農(nóng)村遷移到北京的流動人口仍然被排斥于福利與保障的政策制度高墻之外。

(二)市場治理主體能否將流動人口留到城市，取決于其個人的收入水平

一個高質(zhì)量的社會，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)保障、社會凝聚、包容接納、社會賦權(quán)四個因素相互配合，缺一不可。經(jīng)濟(jì)保障作為影響社會質(zhì)量的重要因素，對流動人口的城市化進(jìn)程產(chǎn)生重要的影響。對于鄉(xiāng)村和其他城市進(jìn)入新城市的流動人口來說，獲得更高的收入和更好的生活是進(jìn)入城市的最主要目的，如果在城市的收入能夠滿足自己的期待，居留到城市的意愿就會更加強(qiáng)烈；如果收入不能夠滿足自己的期待，可能就會選擇換一個城市打拼甚至返鄉(xiāng)。

從家庭的年收入來看，家庭年總收入不同，其居留意愿也不一樣(見表1)。具體來說，家庭年總收入在5萬以下、5萬-10萬和10萬-20萬的受調(diào)查者打算在本地長期居住的比例分別為10.7%、15.1%和12.7%。綜合“不打算”和“沒想好”的流動人口群體與打算留到北京的群體進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)，家庭年總收入在20萬-50萬元的流動人口居留意愿最強(qiáng)，家庭年總收入在10萬元以上50萬元以下的流動人口群體中，“打算”留到北京的比例要高于“不打算”和“沒想好”的群體。

表1 家庭年總收入與居留意愿的交叉表分析(%)

對于流動人口來說，經(jīng)濟(jì)收入水平是決定遷移到哪個城市和是否留下來的關(guān)鍵性因素，市場治理主體能夠吸引更多流動人口的目光，城市本身的吸引力和便利的生活條件使得越來越多的勞動人口向城市聚集，但是由于城市的生活成本、交通、教育、醫(yī)療成本也更高，因此是否能夠留下來受到收入水平和生活質(zhì)量的影響。流動人口家庭的收入水平會直接影響到流動人口的城市化進(jìn)程。

(三)公民治理主體之間的參與和互動程度，影響流動人口的居留意愿和城市化治理進(jìn)程

公民治理主體(包括流動人口和城市的居民)之間的參與和互動對流動人口居留意愿的影響，主要表現(xiàn)在三個方面：一是表現(xiàn)在如果公民治理主體之間的參與和互動較多，流動人口感知到的社會包容度與社會關(guān)注就更高，受尊重的感覺就越強(qiáng)，居留意愿往往更高；二是公民治理主體之間的參與度和互動程度不同，流動人口所感受和產(chǎn)生的社會情緒就存在差異；參與越多、互動程度越深入，流動人口就越傾向于表現(xiàn)出更加積極樂觀的社會情緒。流動人口感受到的情緒更多是平和、愉悅、樂觀，那么流動人口的居留意愿就更強(qiáng)；三是公民治理主體之間的參與和互動越深入，流動人口對社區(qū)的歸屬感就會越強(qiáng)，社區(qū)建設(shè)和參與的興致就越高，主人翁意識越強(qiáng)，居留意愿就更高。

1.社會包容度影響流動人口居留意愿

城市的社會包容度受到兩個因素的影響，一個是客觀的制度和政策，另一個是主觀的城市居民對外來人口的態(tài)度和距離。以北京為例，由于要進(jìn)一步找準(zhǔn)自身定位，疏解非首都功能，要拆除一些違建、地下室，清理小攤販，而這正是流動人口群體中無業(yè)、失業(yè)人員和自我雇傭者的居住、生活和工作的空間，無法避免的要發(fā)生一些沖突。對這部分流動人口群體來說，當(dāng)前的社會政策和居民對自己更多的是“排斥”，是不友好的，因此感知到的社會包容度較低。

我們在首都疏解整治促提升政策實(shí)施之后的一段時間進(jìn)行了入戶調(diào)查，如表2所示，發(fā)現(xiàn)與2015年、2016年相比，打算在本地長期居住的流動人口比例出現(xiàn)明顯下降。這說明，流動人口感知到的社會包容度直接影響其居留到北京的意愿。47.6%的人打算在本地長期居住，20.8%的人不打算長期居住，31.6%的人表示還沒想好，持觀望的態(tài)度。這種觀望的背后，既反映了北京對流動人口的吸引力，也反映出在當(dāng)前戶籍制度和疏解政策的調(diào)控下，流動人口城市化進(jìn)程的艱難處境。

表2 流動人口居留意愿分析(%)

數(shù)據(jù)來源：2015年、2016年數(shù)據(jù)來自全國流動人口衛(wèi)生計(jì)生動態(tài)監(jiān)測調(diào)查，2018年數(shù)據(jù)來自本調(diào)查結(jié)果。

2.流動人口社會情緒影響居留意愿

總體而言，流動人口的社會情緒是偏積極正向的。但由于戶籍障礙一直難以逾越，再加上當(dāng)前疏解政策的影響，以及流動人口個體感知到的“邊緣”與“歧視”，導(dǎo)致一些消極、非理性的情緒日益增多，近1/3的流動人口表現(xiàn)出消極負(fù)向的社會情緒。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)流動人口意識到自己受到歧視時，更多的社會情緒是悲觀和浮躁。流動人口在陌生的城市中，往往是被邊緣化的弱勢群體，因此在感知到歧視和排斥的時候無能為力，會形成一種“習(xí)得性無助”的感覺，更多表現(xiàn)出悲觀、浮躁的社會情緒。

我們通過分析流動人口的社會情緒與居留意愿，發(fā)現(xiàn)理性的社會情緒與居留意愿存在顯著的相關(guān)性。如表3所示，打算在本地長期居住的流動人口表現(xiàn)出更強(qiáng)的理性情緒。這說明對于打算在本地長期居住的人來說，做出居留決定是理性選擇的結(jié)果，流動人口已經(jīng)理智地衡量過居留的利弊，分析過多種方案，因此理性情緒更趨強(qiáng)烈。

表3 居留意愿與理性社會情緒交叉表分析(%)

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，受教育程度和職業(yè)狀況與理性情緒呈顯著相關(guān)。大專及以上學(xué)歷的受調(diào)查者理性社會情緒更加強(qiáng)烈，而受教育程度較低的受訪者表現(xiàn)出來的多是浮躁、悲觀等消極負(fù)向情緒。究其原因，一方面受教育程度較低的流動人口主要集中在城鄉(xiāng)過渡帶，是疏解政策的最直接利益相關(guān)者；另一方面，城市的居民對受教育程度較高的人表現(xiàn)出更多的熱情和尊重，他們在社會融入過程中受到的阻力也會更小，更容易獲得公民資格和市民身份，在自己的心理預(yù)期容易滿足的情況下，更容易產(chǎn)生理性積極的情緒。從職業(yè)來看，自我雇傭者的悲觀和浮躁情緒更強(qiáng)，工人、職工的理性、平和、愉悅情緒更強(qiáng)。對流動人口而言，職業(yè)就意味著收入和階層，不同的職業(yè)狀態(tài)和不同的職業(yè)類型會對社會情緒產(chǎn)生影響。自我雇傭者因?yàn)槿鄙俜€(wěn)定的工作和收入，面臨著更大的風(fēng)險(xiǎn)，感到孤獨(dú)無助，會產(chǎn)生非理性的情緒。而工人和職工等群體大多有著現(xiàn)實(shí)的心理預(yù)期，并且疏解政策不會直接影響到這部分群體，知足常樂的心態(tài)使他們理性、平和、愉悅情緒更強(qiáng)。

作為一個理性的經(jīng)濟(jì)人，流動人口在選擇進(jìn)入城市時就會面臨一系列抉擇。對于流動人口來說，城鄉(xiāng)的工資水平差異、城市更好的工作環(huán)境、便利的生活和服務(wù)是巨大的動力，而日益增長的經(jīng)濟(jì)壓力、城市當(dāng)?shù)鼐用竦膽B(tài)度以及能獲取資源的數(shù)量是進(jìn)入城市的推力。經(jīng)過權(quán)衡取舍，流動人口會做出最終的選擇，留下或者是離開。因此，流動人口社會情緒中的理性情緒直接影響流動人口的居留意愿，進(jìn)而直接影響流動人口的城市化進(jìn)程。

3.流動人口的歸屬感影響居留意愿

為進(jìn)一步識別流動人口歸屬感與居留意愿的關(guān)系，我們將流動人口的歸屬感分為對家庭的歸屬感和對社區(qū)的歸屬感兩部分，分別選取了婚姻狀況和在京居留時間來測量其與流動人口居留意愿的關(guān)系。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，婚姻狀況和在京居留時間與流動人口的居留意愿呈現(xiàn)顯著的相關(guān)性。從婚姻狀況來看，已婚群體的居留意愿更加強(qiáng)烈。表4顯示，已婚和未婚的流動人口打算在北京長期居住的比例分別為30.6%和16.1%，這說明婚姻不僅僅給流動人口帶來了安定感，同時也為流動人口群體提供了情感的支持系統(tǒng)。流動人口在家庭中可以放松心情緩解壓力，對家庭有更強(qiáng)的歸屬感，因此居留在城市的意愿更強(qiáng)。

表4 婚姻狀況與居留意愿的交叉表分析(%)

從在京居留時間來看，如表5所示，在北京居住10年以下的群體中，猶豫和不打算留到北京的比例較大，而居住了11年以上的流動人口群體中，愿意留到北京的比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于猶豫和不打算留到北京的比例。這說明居住時間對居留意愿會產(chǎn)生極大的影響。對于居住5年以下的流動人口群體來說，新的城市是其實(shí)現(xiàn)夢想、努力打拼的造夢之地，但一系列物質(zhì)上和精神上的壓力也會接踵而來。因此居住時間在5年以下的流動人口群體各種想法都比較強(qiáng)烈，打算留下、離開和猶豫的群體都比較多。而在一個地方居住的時間越久，對此地的居留意愿就會越強(qiáng)。究其原因，居住時間越長，產(chǎn)生的社會互動和社會連接越多，與周圍的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就會越緊密，更容易建立自己的社會支持系統(tǒng)。在社區(qū)中，往往更能夠獲得話語權(quán)和參與感，主人翁意識更加強(qiáng)烈，因此留下來建設(shè)社區(qū)和城市的情感就越濃厚，居留意愿更加強(qiáng)烈。

4.戶口、家庭和工作仍是流動人口最關(guān)注的問題，也是流動人口返鄉(xiāng)的最大推力

通過對流動人口返鄉(xiāng)意愿的調(diào)查(見表6)，我們發(fā)現(xiàn)，沒有北京戶口、結(jié)婚/生育/撫養(yǎng)小孩、子女教育問題和北京找工作太難是流動人口返鄉(xiāng)的主要推力。流動人口在城市無法獲得戶籍，就沒有資格去享受城市居民的福利和保障，從制度和心理上都與城市居民產(chǎn)生明顯的區(qū)隔；對家庭的關(guān)注受到傳統(tǒng)家庭觀和責(zé)任觀的影響，流動人口往往愿意一個人打拼，但一定要給家庭一份穩(wěn)定安逸的保障。因此，返鄉(xiāng)結(jié)婚、生育、撫養(yǎng)小孩成為流動人口返鄉(xiāng)的重要原因，當(dāng)然這其中少不了經(jīng)濟(jì)因素的推動，撫養(yǎng)、教育孩子代價過于高昂，而自己的工作報(bào)酬又不足以支撐高額的開銷，這時候，理性權(quán)衡之后的流動人口往往會做出返鄉(xiāng)的抉擇。事實(shí)上，返鄉(xiāng)勞動人口能夠給家鄉(xiāng)帶回新的技術(shù)，補(bǔ)充勞動力市場，有利于鄉(xiāng)村振興以及促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。而對于選擇留下和等待的流動人口群體，如何推動多個治理主體協(xié)同合作，共同實(shí)現(xiàn)流動人口真正的城市化進(jìn)程，是我們需要面對的新的挑戰(zhàn)。

表6 北京市流動人口返鄉(xiāng)意愿的調(diào)查結(jié)果

續(xù)表

四、推進(jìn)流動人口城市化治理的應(yīng)對之策

流動人口的城市化進(jìn)程是流動人口追求更高的經(jīng)濟(jì)收益和更完善的福利與保障而進(jìn)行的自覺自愿的過程，是積極主動的行為。正如習(xí)近平總書記所指出的，“一個流動的中國，充滿了繁榮發(fā)展的活力。我們都在努力奔跑，我們都是追夢人”。但是現(xiàn)階段的中國流動人口的城市化并未按照傳統(tǒng)模式發(fā)展，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了兩類特殊的群體：想要進(jìn)入城市卻被攔在制度高墻之外的流動人口群體和因失去土地而被動城市化的群體。當(dāng)前城市中出現(xiàn)最多的就是第一類群體。由于資源的不均衡，導(dǎo)致進(jìn)入大城市的流動人口中不僅僅有鄉(xiāng)村的流動人口，還有其他城市的流動人口，他們都共同面臨著適應(yīng)新的環(huán)境、新的社區(qū)以及新的生活習(xí)慣與新的文化的任務(wù)，這是他們踏入城市的第一步，也是最為關(guān)鍵的一步。因此，推動流動人口的城市化治理，我們應(yīng)有大方略，從開放人口結(jié)構(gòu)的角度，基于現(xiàn)實(shí)需要來提出一些好的政策和建議。

(一)進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，夯實(shí)流動人口融入城市的制度基礎(chǔ)

在傳統(tǒng)戶籍制度的屏障下，大批的流動人口被阻擋在城市的大門之外。為深化戶籍制度改革，部分城市推出了居住證制度，向符合條件的流動人口開放部分福利和保障。設(shè)立了積分落戶制度，對符合條件并達(dá)到一定要求的流動人口最終可以通過積分實(shí)現(xiàn)落戶至城市。這是制度改革最重要的一環(huán)，但并不是制度改革的終點(diǎn)。從當(dāng)前的形勢和發(fā)展來看，這兩項(xiàng)制度并沒有起到預(yù)想的效果，現(xiàn)實(shí)的情況是城市發(fā)展的速度越快，其居住證的申請難度也就越大；同時城市的吸引力越大，居住證的門檻也就越高。因此，居住證制度反而成為部分流動人口市民化的阻力，尤其是對于從鄉(xiāng)村到城市的流動人口來說更是如此。

同時，每個城市都希望吸引高素質(zhì)的中青年人才，這部分群體在辦理居住證和積分落戶的時候都有很大的優(yōu)勢，但有一個隱形的問題是附著于居住證上的福利和保障是否能夠真正落實(shí)，是否能與城市的居民享受同等的待遇。實(shí)際情況往往可能是辦證只是出于管理之便，居住證背后附著的福利則是相對較少，從而出現(xiàn)半城市化和偽城市化的現(xiàn)象。

因此破除城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，消除福利制度的差異，倡導(dǎo)公平公正是當(dāng)下推進(jìn)流動人口城市化進(jìn)程的關(guān)鍵。這不僅需要借鑒國內(nèi)外推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，還需要政府治理主體把握好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌全局，逐步深化戶籍制度改革，努力實(shí)現(xiàn)和市場、社會組織、民眾治理主體協(xié)同合作，倡導(dǎo)社會公平正義，實(shí)現(xiàn)共治共建共享的新格局。居住證制度改革的終點(diǎn)是所有的居住證變?yōu)閼艏?，我們也期望看到，未來能夠有一天，再沒有“流動人口”這一歷史性詞語，所有外來人口都能夠享受同等的福利和保障，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果全民共享的美好愿景。

(二)大力提升流動人口的職業(yè)技能和收入水平，筑牢流動人口融入城市的經(jīng)濟(jì)保障

就目前來看，城市對流動人口擁有極大的吸引力，但是將其留下來的能力還有待提高，重要的著力點(diǎn)就在于流動人口的收入水平。來到城市的流動人口大多數(shù)是追求較高的經(jīng)濟(jì)收益和便捷的生活服務(wù)，但是由于自身受教育程度和技能的約束，大多數(shù)流動人口并不能實(shí)現(xiàn)自己想象中的高薪，反而因?yàn)槌鞘械纳畛杀驹黾?，生活質(zhì)量難以提高；再加上戶籍制度的隔離、原住民的排斥與漠視、家中子女和老人的照顧問題等因素的影響，城市對流動人口居留的吸引力已經(jīng)有所下降。這些留待解決的問題都是流動人口的城市化治理過程中所面臨的挑戰(zhàn)，也對未來流動人口城市化治理的進(jìn)程提出了新的課題。

因此，市場治理主體要增強(qiáng)與政府、民眾治理主體的協(xié)同治理能力。一方面推動勞動力市場改革，逐步實(shí)現(xiàn)“同工同酬”，促進(jìn)社會公平正義；另一方面，提高勞動力市場質(zhì)量，市場治理主體應(yīng)該和高職院校合作，為流動人口群體提供一些有針對性的培訓(xùn)，為其能夠進(jìn)入更高端的勞動力市場做鋪墊。

(三)重視發(fā)揮社會組織的紐帶作用，加強(qiáng)對重點(diǎn)人群的社會關(guān)懷

流動人口是一個異質(zhì)性很強(qiáng)的群體。新時代，促進(jìn)流動人口的社會融入，必須重點(diǎn)關(guān)注以下兩類群體，一類是鄉(xiāng)城流動人口中的自我雇傭者，一類是流動人口群體中的“80后”、“90后”群體。調(diào)研顯示，鄉(xiāng)城流動人口中的自我雇傭者是情緒表達(dá)最為強(qiáng)烈、負(fù)性消極情緒最多的群體。這樣的社會情緒表達(dá)可能與當(dāng)前的疏解政策有一定關(guān)系，因?yàn)樽晕夜蛡蛘咧饕氖杖雭碓词切傌溁蛘呓诸^巷尾的市場，而這正是疏解的主要對象和人群。沒有基本收入來源的這部分群體在城市如何轉(zhuǎn)型與生存是當(dāng)下面臨的一個主要議題。另外一類群體是“80后”、“90后”的群體，這部分群體基本都是孤身一人，遠(yuǎn)離自己的社會關(guān)系和資源，在陌生的城市里容易產(chǎn)生孤獨(dú)、迷茫、不安的情緒。因此，這就需要重視發(fā)揮社會組織紐帶的聯(lián)結(jié)功能，加強(qiáng)其與其他群體的社會聯(lián)系和情感參與，從而讓這部分流動人口群體感受到家庭的溫暖，這不僅僅有利于從源頭減少其不良的社會情緒，還能大大增加他們的居留意愿，為城市建設(shè)添磚加瓦。

(四)持續(xù)增強(qiáng)公眾參與和社會互動，提升流動人口群體與城市居民的社會融合度

公眾參與主體包括流動人口群體和城市居民兩部分，要實(shí)現(xiàn)廣泛的公民參與和社會互動，不僅僅需要本地居民的社會包容，還需要流動人口群體積極的社會融入與參與。因此，應(yīng)該以社區(qū)為抓手和重要的著力點(diǎn)，在流動人口聚集的社區(qū)開展豐富多樣的活動，宣傳普及城市的生活習(xí)慣和文化習(xí)俗，同時通過多種形式的活動增加流動人口之間的親密關(guān)系，為流動人口群體提供社會網(wǎng)絡(luò)支持，增加其社區(qū)參與感與歸屬感。同時，拓展流動人口的社交網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)其與當(dāng)?shù)鼐用裰g的了解，一方面幫助其盡快適應(yīng)城市的新生活，另一方面也提供了一個平臺幫助城市居民了解其生活習(xí)俗與傳統(tǒng)文化，增加對流動人口的了解，縮小兩者之間的社會距離，增強(qiáng)彼此之間的情感交流，也有助于增加整個社會的融合度。

總之，從理論和現(xiàn)實(shí)來看，推進(jìn)流動人口的城市化治理是當(dāng)下促進(jìn)社會公平正義、提升社會質(zhì)量、提升社會包容度的核心要求，也是促進(jìn)社會發(fā)展，構(gòu)建和諧社會的必由之路。一個正常的流動人口城市化治理的進(jìn)程，要經(jīng)過“戶籍的城市化”、“身份的城市化”和“文化理念的城市化”(曾祥明，2019)，戶籍的城市化代表擁有了城市居民的資格，是人口城市化的敲門磚；身份的城市化意味著擁有市民的權(quán)利，可以享受社會福利與保障；文化理念的城市化意味著流動人口城市化最終完成，將城市的文化、傳統(tǒng)、生活習(xí)慣和生活模式都內(nèi)化到自己的生活中。

流動人口在城市融入的過程中，面臨著戶籍制度、收入水平、社會包容度以及社會情緒等多重因素的影響，因此要求政府、市場、社會組織、公眾等多元治理主體的協(xié)同合作，共同提出破解之道：一方面通過深化戶籍制度改革，努力實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)福利制度的全覆蓋，平衡各項(xiàng)公共資源，使流動人口能夠和當(dāng)?shù)鼐用衿降认硎芙逃⑨t(yī)療、就業(yè)和養(yǎng)老的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會公平正義；另一方面通過提高流動人口收入水平、建立流動人口的社會支持、強(qiáng)調(diào)情感溝通、逐步解決流動人口子女教育的問題，增強(qiáng)流動人口自身的居留意愿；同時在借鑒國內(nèi)外人口城市化治理的基礎(chǔ)上，政府、市場和社會三大治理主體應(yīng)同向發(fā)力，協(xié)調(diào)共治，努力從頂層制度設(shè)計(jì)出發(fā)，以流動人口居住的社區(qū)為抓手和著力點(diǎn)，逐步改善流動人口與周圍居民的社會關(guān)系，提高社會包容度，建立發(fā)展成果由全民共享的宜居城市，實(shí)現(xiàn)城市使人生活更美好的目標(biāo)。