中國特色審計領(lǐng)導(dǎo)體制的理論邏輯和框架設(shè)計*

王會金，鄭石橋

(南京審計大學(xué) 政府審計學(xué)院，南京 211815)

黨的十九大提出要“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，這是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征。中國特色社會主義審計工作當(dāng)然也不例外，為加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨的十九屆三中全會決定設(shè)立中央審計委員會，中央審計委員會第一次會議要求“地方各級黨委要加強(qiáng)對本地區(qū)審計工作的領(lǐng)導(dǎo)”，由此看來，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作已經(jīng)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排。

世界各國的審計體制有多種類型，一般認(rèn)為，從領(lǐng)導(dǎo)審計工作的機(jī)構(gòu)來說，可以分為立法型、司法型、行政型和獨立型。[1]不同的審計體制下，領(lǐng)導(dǎo)審計工作的機(jī)構(gòu)不同，但是，到目前為此，并不存在由某個政黨來領(lǐng)導(dǎo)審計工作的體制。那么，在中國這種環(huán)境下，為什么需要黨來領(lǐng)導(dǎo)審計工作呢？黨又如何領(lǐng)導(dǎo)審計工作呢？這既是重大的理論問題，也是重要的實踐問題。

一、中國特色審計領(lǐng)導(dǎo)體制研究現(xiàn)狀

與本文研究主題相關(guān)的文獻(xiàn)有二類，一是直接研究堅持和加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)之文獻(xiàn)，二是研究審計監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系及全面從嚴(yán)治黨方面的作用。

關(guān)于堅持和加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，一些文獻(xiàn)分析了堅持和加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)的必然性，提出堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家審計生存和發(fā)展的必然選擇及根本保證，[2]加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，是強(qiáng)化黨和國家治理能力的歷史經(jīng)驗，加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，是落實全面從嚴(yán)治黨要求的現(xiàn)實需要，加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，是健全黨和國家監(jiān)督體系的長久之計。[3]有的文獻(xiàn)分析了堅持和加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)的路徑，提出“用黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)審計機(jī)關(guān)各項工作”，通過“強(qiáng)化理論武裝中筑牢政治意識”“在干部隊伍建設(shè)中突出政治標(biāo)準(zhǔn)”“在履行監(jiān)督職責(zé)中提高政治站位”和“在深化審計改革中加強(qiáng)政治引領(lǐng)”這些路徑，“努力推動審計機(jī)關(guān)黨的政治建設(shè)取得實效”。[4]

關(guān)于審計監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系及全面從嚴(yán)治黨方面的作用，一些文獻(xiàn)分析了審計監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的作用，提出“在黨的監(jiān)督上如果能充分發(fā)揮審計的作用，則可以在一定程度上增強(qiáng)現(xiàn)有黨的監(jiān)督力度和效果”、[5]強(qiáng)化審計監(jiān)督要“有利于管黨治黨、促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督”、[6]“在黨和國家監(jiān)督體系中，國家審計主要負(fù)責(zé)國有資源經(jīng)管責(zé)任履行情況的監(jiān)督”；[7]有些文獻(xiàn)則專門分析了國家審計在全面從嚴(yán)治黨方面的作用，作用類型主要包括“推動全面深化改革”“推動制度執(zhí)行”“揭露違紀(jì)問題”“推動廉潔政黨建設(shè)”，[8]作用路徑主要包括“通過評價經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行強(qiáng)化黨對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)控”“通過監(jiān)督財務(wù)收支情況增強(qiáng)黨對經(jīng)費的外部約束”“通過檢查內(nèi)部控制狀況改善黨內(nèi)業(yè)務(wù)的管理績效”“通過專項委托業(yè)務(wù)服務(wù)于黨對監(jiān)督工作的專門需要”。[9]有文獻(xiàn)則從服務(wù)于全面從嚴(yán)治黨的視角分析了國家審計的內(nèi)容，主要包括“維護(hù)黨中央權(quán)威是國家審計服務(wù)全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)和前提”“確保政令暢通是國家審計服務(wù)全面從嚴(yán)治黨的重要保障”“抓關(guān)鍵少數(shù)是國家審計服務(wù)全面從嚴(yán)治黨的重要抓手”“嚴(yán)查黨內(nèi)腐敗行為是國家審計服務(wù)全面從嚴(yán)治黨的基本工作”。[10]

未發(fā)現(xiàn)國外有文獻(xiàn)涉及到黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作，以上國內(nèi)文獻(xiàn)涉及到堅持和加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)的必然性及路徑，為進(jìn)一步探究黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作奠定了一定的基礎(chǔ)。然而，總體來說，關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的一些重要問題尚缺乏深入系統(tǒng)的研究。本文以黨建理論和審計理論為基礎(chǔ)，分析黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的二個重要問題，一是從理論邏輯上分析黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的目的、必然性和合理性，闡釋“黨為什么要領(lǐng)導(dǎo)審計工作”這個基礎(chǔ)性問題；二是從框架設(shè)計上分析黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的實施問題，闡釋“黨如何領(lǐng)導(dǎo)審計工作”這個基礎(chǔ)性問題。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的理論邏輯

審計體制涉及的主要問題是誰來領(lǐng)導(dǎo)審計工作，前已敘及，關(guān)于審計體制的類型主要有立法型、司法型、行政型和獨立型，[1]對于上述四類審計體制，有的文獻(xiàn)表述為審計機(jī)關(guān)隸屬于立法部門、審計機(jī)關(guān)屬于司法系列、審計機(jī)關(guān)屬于行政系列、審計機(jī)關(guān)不隸屬于任何權(quán)力部門這四種類型。[11]無論怎么表述，現(xiàn)有的世界各國的主要審計體制中，并不存在由某個政黨來領(lǐng)導(dǎo)審計工作的體制，而在中國，中國共產(chǎn)黨要領(lǐng)導(dǎo)審計工作，目的是什么？必然性是什么？是否有其合理性？下面，我們基于黨建理論和審計理論，對黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的目的、必然性和合理性進(jìn)行分析，以回答“黨為什么領(lǐng)導(dǎo)審計工作”這個基礎(chǔ)性問題。

(一)黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的目的

國家審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，主要職責(zé)是對公共責(zé)任履行情況的真實性、合規(guī)性、績效性和健全性進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)公共部門更好地履行其公共責(zé)任。[7]前已經(jīng)敘及，在新時代中國特色社會主義環(huán)境下，可能的審計體制有四種(獨立型、黨領(lǐng)導(dǎo)型、立法型、行政型)，但是，黨領(lǐng)導(dǎo)型審計體制使得審計范圍更加廣泛、審計工作更加具有獨立性和權(quán)威性，所以，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作，可以“更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”，換言之，在新時代中國特色社會主義環(huán)境下，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作，國家審計會以更加廣泛的審計范圍、更強(qiáng)的獨立性和權(quán)威性，在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮對公共責(zé)任履行情況的真實性、合規(guī)性、績效性和健全性進(jìn)行監(jiān)督的職能作用。

也正是因為上述原因，中央審計委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記指出，“加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)”，“努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”。根據(jù)這個講話精神，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的目的是“更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”，“構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系”是實現(xiàn)這個目的之基礎(chǔ)。

(二)黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的必然性

黨的十九大報告明確提出，要“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是基于以下原因：首先，中國共產(chǎn)黨是“使命型政黨”而不“選舉型政黨”，“以黨建國”是中國共產(chǎn)黨使命型政黨的鮮明特質(zhì)，要實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的使命，必須“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”；[12]其次，“無產(chǎn)階級是最先進(jìn)、最革命、最具有組織性和紀(jì)律性”，無產(chǎn)階級要完成其歷史使命，必須取得領(lǐng)導(dǎo)地位，而中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級政黨，當(dāng)然要居于領(lǐng)導(dǎo)地位才能領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級完成其歷史使命；[13]第三，歷史已經(jīng)證明，只有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能取得中國革命的成功，新中國的歷史已經(jīng)證明，中國共產(chǎn)黨能夠領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得國家建設(shè)的成功，改革開放的歷史已經(jīng)證明，中國共產(chǎn)黨能夠領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得改革開放的巨大成就，十八大以來的成就證明，中國共產(chǎn)黨能夠領(lǐng)導(dǎo)中國人民完成中華民族偉大復(fù)興的中國夢。[14]

在中國特色社會主義制度下，“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”要求堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”就是“要強(qiáng)化關(guān)鍵領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)”“要突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。[15]國家審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國家治理的基石和保障，[16]當(dāng)然屬于關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，為此，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，“努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”。為此，黨的十八大提出，“健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度”；十八屆三中全會提出，“加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計監(jiān)督”；十八屆四中全會提出，“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)”，“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實行審計全覆蓋”；十八屆五中全會提出，“建立由空間規(guī)劃、用途管理、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系”；十八屆六中全會提出，各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證“審計機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計監(jiān)督”；十九大提出，“改革審計管理體制”；十九屆三中全會提出，“組建中央審計委員會”“優(yōu)化審計署職責(zé)”。

基于以上分析，可以得出這樣的結(jié)論：在新時代中國特色社會主義制度下，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作具有必然性，這是新時代中國特色社會主義的必然要求。

(三)黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的合理性

以上基于黨建理論，分析了黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的必然性，下面，我們以審計理論和黨建理論為基礎(chǔ)，來分析黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的合理性。

根據(jù)經(jīng)典審計理論，公共資源屬于公眾所有，公眾作為所有者不可能親自來行使其所有權(quán)，必須確定所有者代表，所有者代表從公眾利益出發(fā)，將公共資源交付各公共部門并要求這些公共部門履行公共職責(zé)，因此，就形成了基于公共資源的委托代理關(guān)系。由于公共資源所有者代表要基于公眾利益將公共資源交付各公共部門并要求這些公共部門履行特定的公共職責(zé)，以服務(wù)于公眾，因此，也稱其為委托人，而公共資源使用者使用公共資源并承擔(dān)履行公共職責(zé)的任務(wù)，所以，也稱其為代理人，其使用公共資源并完成公共職責(zé)的任務(wù)稱為公共責(zé)任。由于激勵不相容、信息不對稱、合約不完備和環(huán)境不確定性等原因，代理人有可能不能有效地履行其公共責(zé)任，從而出現(xiàn)一些負(fù)面問題(包括代理問題和次優(yōu)問題)，為了應(yīng)對代理人的負(fù)面問題，委托人會推動建立實施一整套的治理機(jī)制，國家審計是這套治理機(jī)制的重要成員。[17]

一般來說，對公共部門進(jìn)行審計的國家審計機(jī)關(guān)要向公共資源委托代理關(guān)系中的委托人負(fù)責(zé)并報告工作。不同國家的審計體制，其主要區(qū)別在于公共資源委托代理關(guān)系中的委托人不同。在立法型審計體制下，審計機(jī)關(guān)隸屬于立法機(jī)構(gòu)，審計機(jī)關(guān)向立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并報告工作。在這種審計體制下，事實上是立法機(jī)構(gòu)作為公共委托代理關(guān)系中的委托人。在行政型審計體制下，審計機(jī)關(guān)隸屬于行政機(jī)構(gòu)，審計機(jī)關(guān)向行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并報告工作，在這種審計體制下，事實上是行政機(jī)構(gòu)作為公共委托代理關(guān)系中的委托人。在司法型審計體制下，審計機(jī)關(guān)屬于司法系列，并無直接的上級機(jī)構(gòu)，而是直接向法律負(fù)責(zé)，事實上是審計機(jī)關(guān)直接向公眾負(fù)責(zé)，公眾直接作為公共資源委托代理關(guān)系中的委托人，并沒有通過公共資源所有者代表來充當(dāng)公共資源委托人。獨立型審計體制下，審計機(jī)關(guān)不屬于任何系列，本身是獨立的一個系列，事實上也是審計機(jī)關(guān)直接向公眾負(fù)責(zé)，在這種體制形下，公共委托代理關(guān)系中的委托人與司法型審計體制類似。[18]4

黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作是一種新型的審計體制，在世界范圍內(nèi)都是審計體制的創(chuàng)新，在這種審計體制下，事實上是黨作為公共資源委托代理關(guān)系中的委托人，審計機(jī)關(guān)當(dāng)然要向委托人負(fù)責(zé)并報告工作，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作，事實上是黨作為公共資源委托代理關(guān)系中的委托人，也就是黨成為公共資源所有者的代表，在這種情形下，審計機(jī)關(guān)當(dāng)然要向黨負(fù)責(zé)并報告工作。那么，問題的關(guān)鍵是，黨能否作為公共資源委托代理關(guān)系中的委托人呢？或者說，黨能否作為公共資源所有者的代表呢？根據(jù)現(xiàn)行憲法，我國的黨和國家機(jī)關(guān)包括黨委、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，在上述六種機(jī)構(gòu)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，顯然不宜代表公眾作為公共資源的委托人，可能的機(jī)構(gòu)是黨委、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，一般來說，權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)為了履行其各自的職責(zé)，需要具有掌控公共資源的權(quán)力，所以，權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都可以成為公共資源的委托人，當(dāng)然，由于各自的職責(zé)不同，其代理人的范圍也不同，對公共資源掌控的權(quán)力也不同。在新時代中國特色社會主義環(huán)境下，要“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，所以，權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下工作，要向黨報告工作，這其中，公共資源的配置和使用也是需要向黨負(fù)責(zé)并報告的重要事項，或者說，“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”也包括對公共資源的配置和使用這種重要事項的領(lǐng)導(dǎo)，從終極意義來說，黨已經(jīng)成為權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的委托人，已經(jīng)成為代表公眾的公共資源的委托人。根據(jù)上述分析，新時代中國特色社會主義環(huán)境下，公共資源的委托代理關(guān)系如圖1所示。

公共資源的委托代理關(guān)系是一個鏈條，國家審計機(jī)關(guān)可以置于不同層級，而正是這種層級的選擇不同，其實質(zhì)是對公共資源委托人的選擇不同，正是這種委托人的選擇不同，審計體制也就不同。根據(jù)圖1所示的公共資源委托代理鏈，審計體制有四種可能的情形，情形A是選擇獨立型審計體制，審計機(jī)關(guān)直接將公眾這種公共資源的終極所有者作為委托人，審計機(jī)關(guān)沒有上級機(jī)構(gòu)，直接向法律負(fù)責(zé)；情形B是黨領(lǐng)導(dǎo)型審計體制，黨作為公共資源的委托人，審計機(jī)關(guān)向黨負(fù)責(zé)并報告工作；情形C是立法型審計體制，權(quán)力機(jī)關(guān)作為公共資源的委托人，審計機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作；情形D是行政型審計體制，行政機(jī)關(guān)作為公共資源的委托人，審計機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。

圖1 公共資源委托代理關(guān)系

上述四種可能的審計體制，其實質(zhì)是選擇了不同層級的公共資源的委托人。獨立型審計體制將審計工作置于一個獨立的系列，這顯然不符合中國國情。黨領(lǐng)導(dǎo)型審計體制、立法型審計體制和行政型審計體制三種當(dāng)中，從審計范圍廣泛性、審計獨立性和審計權(quán)威性來說，黨領(lǐng)導(dǎo)型審計體制更加具有優(yōu)勢。從審計范圍來說，在黨領(lǐng)導(dǎo)型審計體制下，權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都可以納入審計范圍，黨委系列的各下屬單位也可以納入審計范圍，立法型審計體制下，不宜將黨委系列納入審計范圍，行政型審計體制下則不宜將黨委系列和權(quán)力機(jī)關(guān)納入審計范圍；從獨立性和權(quán)威性來說，黨委要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，所以，相對于權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審計工作，由黨委來領(lǐng)導(dǎo)審計工作當(dāng)然更加具有獨立性和權(quán)威性。

基于以上分析，可以得出這樣的結(jié)論：在新時代中國特色社會主義環(huán)境下，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作實質(zhì)上是將黨作為公共資源的委托人，黨領(lǐng)導(dǎo)型審計體制的審計范圍更廣泛，審計工作更加具有獨立性和權(quán)威性，所以，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作具有合理性，這是基于國家審計固有邏輯的必然要求。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的框架設(shè)計

以上基于黨建理論和審計理論，從理論邏輯上分析了黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的目的、必然性和合理性，下面，我們再從框架設(shè)計這個視角來分析黨如何領(lǐng)導(dǎo)審計工作。

(一)黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的核心內(nèi)容

黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。從政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)來說，就是要將黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)落實到審計領(lǐng)域，通過黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，使得“審計機(jī)關(guān)要樹立‘四個意識’，自覺在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致，堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，落實黨中央對審計工作的部署要求”；從組織領(lǐng)導(dǎo)來說，就是將黨的組織領(lǐng)導(dǎo)落實到審計領(lǐng)域，一是“提出并組織實施在審計領(lǐng)域堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)的方針政策”；二是做好審計領(lǐng)域的黨管干部工作，加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。從業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)來說，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是操作型的具體指導(dǎo)，而是方向性、宏觀性的戰(zhàn)略型領(lǐng)導(dǎo)，就是為審計工作優(yōu)化頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為審計工作把方向、謀大局、定政策、促改革能力，為此，十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出的中央審計委員會職責(zé)包括“審議審計監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政支出情況審計報告，審議決策審計監(jiān)督其他重大事項等”。

(二)黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的組織機(jī)構(gòu)

首先，黨的現(xiàn)有職能部門按其職能分工，行使政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的職能，黨的宣傳部門對審計領(lǐng)域的宣傳工作予以領(lǐng)導(dǎo)，組織部門對審計領(lǐng)域的黨建工作予以領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)戰(zhàn)部門對審計領(lǐng)域的統(tǒng)戰(zhàn)工作予以領(lǐng)導(dǎo)，等等，這與黨對其他各領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)并無區(qū)別；其次，通過組織嵌入，在審計機(jī)關(guān)建立黨組織，通過這些黨組織的“領(lǐng)導(dǎo)核心”和“政治核心”作用的發(fā)揮，實現(xiàn)黨對審計工作領(lǐng)導(dǎo)，這與黨對其他各領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)也無區(qū)別；第三，為了強(qiáng)化對審計領(lǐng)域的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，并進(jìn)行戰(zhàn)略性的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，為審計工作優(yōu)化頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為審計工作把方向、謀大局、定政策、促改革能力，需要在中央和各級地方黨委設(shè)立審計委員會，這個審計委員會是黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的“決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，并沒有取代黨委的各職能部門，而是對審計領(lǐng)域的大事進(jìn)行決策議事協(xié)調(diào)，一般來說，黨委的職能部門、審計機(jī)關(guān)的黨組織，需要在審計委員會的領(lǐng)導(dǎo)下在審計領(lǐng)域開展工作。為了提高黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的權(quán)威性，審計委員會的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)該由本級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)來擔(dān)任。為了履行審計委員會的秘書及行政事務(wù)，需要設(shè)立審計委員會辦公室，通常由其領(lǐng)導(dǎo)的本級審計機(jī)關(guān)來擔(dān)任。審計委員會、黨委的職能部門和審計機(jī)關(guān)的黨組織共同領(lǐng)導(dǎo)審計工作。

(三)黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的工作制度

為了提高工作效率，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作要做到制度化和規(guī)范化，為此，需要建立三個類型的工作制度：首先，黨的現(xiàn)有職能部門按其職能分工對審計領(lǐng)域進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，需要建立相關(guān)的工作制度，這些制度并不需要單獨建立，黨的職能部門已經(jīng)建立了相關(guān)的制度，這些制度可以直接應(yīng)用于審計領(lǐng)域；其次，審計機(jī)關(guān)的黨組織作為黨的基層組織，需要按《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》的要求建立工作制度，這些工作制度已經(jīng)基本建成，可以直接應(yīng)用于審計領(lǐng)域；第三，作為專門設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)審計工作的審計委員會，當(dāng)然也需要有工作規(guī)則，為此，需要建立專門的《審計委員會工作規(guī)則》，明文規(guī)定審計委員會工作的內(nèi)容、程序和方法，同時，作為履行審計委員會秘書及行政事務(wù)職能的審計委員會辦公室，也需要建立《審計委員會辦公室工作細(xì)則》。

上述三類工作制度，與黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的三類組織相一致，各類組織都有自己的工作制度，實現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)工作的制度化和規(guī)范化，同時，這三類制度之間要相互協(xié)調(diào)，避免矛盾。需要說明的是，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的工作制度，其中的一些核心內(nèi)容需要寫入法律。

(四)黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作需要完善的相關(guān)制度

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第九十一條和第一百零九條之規(guī)定，我國的審計機(jī)關(guān)是向政府首長負(fù)責(zé)，屬于行政型審計體制，而地方政府審計機(jī)關(guān)還實行本級政府和上級審計機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。《中華人民共和國審計法》及其實施條例，除了秉承上述規(guī)定外，還規(guī)定，審計機(jī)關(guān)要代表本級政府向本級人大報告審計工作。根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，審計機(jī)關(guān)還要代表本級政府向本級人大報告審計查出突出問題的整改情況。根據(jù)中辦、國辦頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》的要求，審計機(jī)關(guān)還要接受組織部門的委托開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計并向黨委報告審計結(jié)果。

根據(jù)上述這些規(guī)定，事實上，黨委、人大和政府都在領(lǐng)導(dǎo)政府審計工作，按圖1的表述，就是黨委、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)三個層級的公共資源委托人都在領(lǐng)導(dǎo)審計工作，這種“一仆三主”的審計領(lǐng)導(dǎo)體制，可能帶來多重指揮，還可能帶來重復(fù)工作與工作缺位并存，這都會影響審計工作的效率和效果，進(jìn)而不利于國家審計在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。所以，必須從黨委、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)中選擇一個機(jī)關(guān)來領(lǐng)導(dǎo)審計工作，本文前面已經(jīng)分析過，在新時代中國特色社會主義環(huán)境下，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作這種體制會使得審計范圍更加廣泛、審計獨立性和權(quán)威性更強(qiáng)，因此，需要修改《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國審計法》及以它們?yōu)榛A(chǔ)的審計相關(guān)法規(guī)，將“一仆三主”審計體制改為黨領(lǐng)導(dǎo)型審計體制。

四、結(jié)論

到目前為此，世界上并不存在由某個政黨來領(lǐng)導(dǎo)審計工作的體制。黨的十九屆三中全會決定設(shè)立中央審計委員會，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作已經(jīng)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排。本文以黨建理論和審計理論為基礎(chǔ)，分析“黨為什么要領(lǐng)導(dǎo)審計工作”和“黨如何要領(lǐng)導(dǎo)審計工作”這個基礎(chǔ)性問題。

“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”是新時代中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”就是“要強(qiáng)化關(guān)鍵領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)”“要突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。國家審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，當(dāng)然需要“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，因此，在中國特色社會主義下，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作具有必然性，是新時代中國特色社會主義的必然要求。

根據(jù)經(jīng)典審計理論，在公共資源委托代理關(guān)系中，由于激勵不相容、信息不對稱、合約不完備和環(huán)境不確定性等原因，代理人可能出現(xiàn)一些負(fù)面問題，導(dǎo)致其公共責(zé)任不能有效履行，為了應(yīng)對代理人的負(fù)面問題，委托人會推動建立實施一整套的治理機(jī)制，國家審計是這套治理機(jī)制的重要成員。公共資源的委托代理關(guān)系中，黨委、權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都可能成為委托人，不同的委托人選擇會形成不同的審計體制，黨領(lǐng)導(dǎo)型審計體制的審計范圍更廣泛，審計工作更加具有獨立性和權(quán)威性，所以，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作具有合理性，這是國家審計固有邏輯的必然要求。

從領(lǐng)導(dǎo)目的來說，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的目的是“更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”，也就是在黨和國家監(jiān)督體系中更好地發(fā)揮對公共責(zé)任履行情況的真實性、合規(guī)性、績效性和健全性進(jìn)行監(jiān)督的職能作用。

從領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容來說，黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的核心內(nèi)容包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，這里的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)主要是為審計工作優(yōu)化頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為審計工作把方向、謀大局、定政策。

從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來說，除了黨的職能部門和審計機(jī)關(guān)的黨組織發(fā)揮對審計工作領(lǐng)導(dǎo)作用之外，還需要在中央和各級地方黨委設(shè)立審計委員會，并設(shè)置履行審計委員會的秘書及行政事務(wù)的審計委員會辦公室。上述各類機(jī)構(gòu)都要建立自己的工作制度，使黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作要做到制度化和規(guī)范化。

為了實現(xiàn)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，需要修改《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國審計法》及以它們?yōu)榛A(chǔ)的審計相關(guān)法規(guī)，將“一仆三主”審計體制改為黨領(lǐng)導(dǎo)型審計體制。