財政科技支出、空間效應與區(qū)域創(chuàng)新能力提升

孫 開，沈安媛，蘇洨宇

(東北財經(jīng)大學 財政稅務(wù)學院，遼寧 大連 116025)

一、引言

當前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向追求高質(zhì)量發(fā)展階段，處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動能的關(guān)鍵時期。創(chuàng)新作為現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐，是新常態(tài)背景下經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的主要驅(qū)動力和關(guān)鍵著力點。雖然市場競爭機制和風險投資制度是科技創(chuàng)新的必要條件[1]，但是由于市場競爭的逐利性和創(chuàng)新投資的風險性，處于初創(chuàng)期的、研發(fā)周期較長的基礎(chǔ)科學研究難以獲得市場的資金支持。尤其對于科技基礎(chǔ)較薄弱的發(fā)展中國家，單純的依靠市場機制難以實現(xiàn)科學技術(shù)資源的帕累托最優(yōu)配置[2]。因此，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，既要發(fā)揮市場在科技資源配置中決定性作用，又需要更好的發(fā)揮政府作用，合理確定政府科技投入的邊界與方式。自十八屆五中全會提出全面“建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略”以來，以《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》(以下簡稱《改革方案》)為代表的科技創(chuàng)新頂層設(shè)計和制度保障日趨完善。財政科技支出作為政府參與區(qū)域創(chuàng)新能力提升的基本手段，對于彌補市場失靈、提供科技公共服務(wù)、建設(shè)國家創(chuàng)新體系發(fā)揮著重要推動作用[3]。地方政府的財政科技支出行為會通過人才和信息流動、產(chǎn)業(yè)集聚及經(jīng)濟貿(mào)易等市場機制，對本地區(qū)區(qū)域創(chuàng)新能力的提升產(chǎn)生影響，這種影響也會輻射到周邊地區(qū)。一是地方政府的財政支出行為對周邊地區(qū)政府財政行為會有溢出效應和示范效應，即本地區(qū)地方政府財政科技支出的增減也會影響到周邊地區(qū)；二是由于知識、資本及人才等資源的跨區(qū)域流動，對其他地區(qū)產(chǎn)生不同程度上的正或負的外部效應，進而對其他地區(qū)區(qū)域創(chuàng)新能力的提升有空間溢出效應。隨著政府科學技術(shù)投入增速的逐年加快，財政科技支出能否促進區(qū)域科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，以及對相鄰地區(qū)間創(chuàng)新能力的提升存在怎樣的空間效應?這是本文試圖研究和分析的重要問題。

眾多研究認為，政府財政支出對創(chuàng)新能力提升具有促進作用。如政府通過財政補貼(稅收優(yōu)惠)、教育科技支出等促進企業(yè)R＆D資金投入，進而促進區(qū)域科技創(chuàng)新[4-5]。也有研究認為，政府財政科技支出與補貼大多時候會“擠出”企業(yè)研發(fā)投入[6]，并不是任何政府科技支持行為都可以促進區(qū)域創(chuàng)新能力的顯著增長[7]。并且由于政府對投入資金缺乏效率監(jiān)督[8]，政府和企業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新方向的偏好不同[9]，導致政府投入抑制企業(yè)創(chuàng)新能力提升。同時，科技創(chuàng)新從研發(fā)到成果落地，再到投入市場轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，經(jīng)歷基礎(chǔ)研究、應用研究、試驗發(fā)展與成果應用等階段，不同階段的研發(fā)活動對創(chuàng)新存在不同的作用機制，政府對不同類型的研發(fā)活動的支持方式與力度存在差異[10]。財政科技投入受創(chuàng)新主體和地區(qū)間差異的影響[11]，對全要素生產(chǎn)率的作用機制存在偏差。不同的研發(fā)主體，其資金來源和偏好存在較大的差異。例如：規(guī)模以上企業(yè)的R＆D資金主要來源于風險投資和企業(yè)自有資金，而科研機構(gòu)和高等院校R＆D經(jīng)費主要來源于政府資金支持。也有研究認為，政府財政投入對科技創(chuàng)新的影響受經(jīng)濟制度環(huán)境[12]、企業(yè)所有制性質(zhì)[13]和財政分權(quán)制度等因素影響。如卞元超和白俊紅[14]認為在創(chuàng)新競爭的激勵背景下，財政分權(quán)制度顯著促進創(chuàng)新效率的提升；楊志安和邱國慶[15]研究發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)對創(chuàng)新效率影響存在最優(yōu)解，二者呈倒“U”型關(guān)系。

綜上研究所述，財政科技支出是一項外部效應較強的公共支出，當?shù)胤秸黾咏逃⒖萍贾С鰰r，由于科技研發(fā)和知識具有外部效應，對周邊地區(qū)地方政府的財政支出行為和區(qū)域創(chuàng)新能力都存在不同程度的影響，這種影響會溢出到相鄰地區(qū)，對相鄰地區(qū)間的科技創(chuàng)新水平產(chǎn)生顯著影響[16]。因此，在分析區(qū)域創(chuàng)新能力時，既要考慮財政科技支出對本地區(qū)創(chuàng)新能力產(chǎn)生的影響，也要分析其存在的空間溢出效應[17-18]。

二、理論基礎(chǔ)與特征事實

科技創(chuàng)新鏈條包括基礎(chǔ)研究、應用研究和技術(shù)研發(fā)三個階段。其中，基礎(chǔ)研究和應用研究是科技原始創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)和重要源泉。由于基礎(chǔ)研究不預設(shè)特定的應用目的，不追求經(jīng)濟或社會效益，具有較強的正外部效應，且外溢收益無法內(nèi)在化，同時科研投入能否最終轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，存在較大不確定性，所以企業(yè)往往不愿意投資。技術(shù)研發(fā)階段依據(jù)市場需求導向，將現(xiàn)有的科學研究理論及從實際經(jīng)驗中獲取的知識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，但同時也面臨技術(shù)風險和較高的時間成本。而且因信息不對稱所帶來的投資風險，初創(chuàng)期的科技企業(yè)更容易存在融資約束問題[19]。因此，由市場配置科技創(chuàng)新資源，難以有效達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，導致市場失靈，需要政府在科技創(chuàng)新階段保持穩(wěn)定、充足的研發(fā)投入。同時，眾多科研領(lǐng)域涉及國家時代發(fā)展需求、國家經(jīng)濟命脈和國家戰(zhàn)略安全等前瞻性重大學科問題，其重要性需要政府財政發(fā)揮資金支持和保障作用。因此，財政科技支出成為政府介入科技領(lǐng)域最直接的手段[20]。此外，政府還可以建立科技研發(fā)型機構(gòu)，完善專利和知識產(chǎn)權(quán)保護制度，積極鼓勵和支持風險投資制度[21]。通過設(shè)立政府投資基金、科技成果轉(zhuǎn)化引導基金，加速科技成果更快地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，支持科技企業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此矯正科技資源配置中的市場失靈問題，更好地發(fā)揮科技對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐和引領(lǐng)作用。

新時代的高質(zhì)量發(fā)展，離不開國家治理水平的提高和完善，而財政作為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，財政制度是否符合科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展需求，將在很大程度上影響甚至決定著高質(zhì)量發(fā)展目標的達成。其中，明確科技領(lǐng)域政府間的事權(quán)與支出責任范圍，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的制度保障。由于我國實行分級財政體制，科技創(chuàng)新事項在不同層級政府間有相應的事權(quán)范圍和支出責任安排。依據(jù)科技事項的“公共服務(wù)層次性、科技成果受益范圍”原則，將科技事權(quán)劃分為中央事權(quán)、地方事權(quán)，中央與地方共同事權(quán)。由于各地區(qū)間的經(jīng)濟社會效益外延與政府轄區(qū)空間的交互影響，科技研發(fā)等事項具有明顯的跨區(qū)外溢效應，成本或受益具有跨界流動性，受益范圍和政府轄區(qū)很難以保持一致，為財政治理的適度介入提供了理論依據(jù)。同時，由于科技成果的空間外溢較強，各級政府側(cè)重提供受益局限于本轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)，支出責任與收益的不對等，進一步強化了地方政府科技投入的“搭便車”競爭行為，不利于規(guī)范政府間事權(quán)與支出責任劃分。當前中央與地方科技領(lǐng)域事權(quán)和支出責任劃分不盡合理，2017年中央財政科學技術(shù)支出同比增長4.7%，占全國財政科學技術(shù)支出40.81%，比重逐年下降。而地方政府對科技創(chuàng)新投入高度重視，承擔較多的科技領(lǐng)域事權(quán)的支出責任，2017年財政科技支出同比增長10.5%，占全國財政科學技術(shù)支出59.19%。

從中央與地方科技領(lǐng)域支出責任的特征事實看，不論是因為中央政府構(gòu)建的“向上負責”的政治制度，抑或是利用“標尺競爭”衡量地方政府科技創(chuàng)新政績，地方財政科研支出能力顯著增強，政府科技支出比重不斷增加，且增幅高于中央政府。此外，中央政府科技投入內(nèi)容與偏好與地方政府存在差異，如表1所述，中央政府更偏好提供基礎(chǔ)研究、應用研究；而地方政府側(cè)重新產(chǎn)品的技術(shù)研究和應用開發(fā)。

表1 2012—2017年政府財政科技研發(fā)支出結(jié)構(gòu)表 單位：%

由于一項科技創(chuàng)新從研發(fā)到成果應用，再到投入市場轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，是一個貫穿基礎(chǔ)研究、應用研究、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的完整創(chuàng)新鏈條。由于各研發(fā)階段的特征與目的不同，政府資金投入對不同的研發(fā)階段影響具有異質(zhì)性[22-23]，基礎(chǔ)研究具有較強的公共性和外溢效應，需要中央財政承擔主要支出責任，充分發(fā)揮國家自然科學基金支持源頭創(chuàng)新的重要作用。應用研究和技術(shù)開發(fā)以發(fā)明專利等形式為主，更接近各區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的相關(guān)科技規(guī)劃與生產(chǎn)應用，因此地方財政側(cè)重支持應用研究和技術(shù)開發(fā)。與此同時，任何一個區(qū)域要想實現(xiàn)科技創(chuàng)新發(fā)展，不僅需要本級財政的支持，也需要其他地區(qū)間的協(xié)調(diào)配合。探究相鄰區(qū)域政府科技資金投入對科技創(chuàng)新能力影響的空間相關(guān)性，是當前高質(zhì)量發(fā)展階段面臨的現(xiàn)實問題，也為全國區(qū)域間科技創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展提供指導意見。因此，利用空間杜賓模型，實證分析財政科技支出對區(qū)域創(chuàng)新能力產(chǎn)生的實際影響，并從地區(qū)異質(zhì)性角度對不同區(qū)域細化分析，對于創(chuàng)新過程中可能存在的問題結(jié)合實證結(jié)果進行論證，提出具有針對性的政策建議，對于發(fā)揮財政的科技創(chuàng)新支持作用，進一步明確科技領(lǐng)域政府間事權(quán)與支出責任劃分具有理論與現(xiàn)實意義。

三、空間面板計量模型的建立

(一)變量選取及分析

本文選擇以2009—2017年的人均財政科技支出為解釋變量，各省、自治區(qū)、直轄市(除西藏外)的創(chuàng)新能力為被解釋變量。目前學界對于創(chuàng)新能力的衡量方法尚無統(tǒng)一標準，雖然專利申請數(shù)在一定程度上衡量各主體自身的創(chuàng)新能力，但專利申請是否獲批，還需要經(jīng)過一系列的國家審查。實際專利申請授權(quán)數(shù)衡量已通過國家審查并得到市場認可的專利，更能直觀反應各主體實際創(chuàng)新能力的高低。當前，國內(nèi)專利申請授權(quán)主要分為發(fā)明專利申請授權(quán)、實用新型專利申請授權(quán)和外觀設(shè)計專利申請授權(quán)，為了細分財政科技支出對地區(qū)創(chuàng)新能力的影響，選用上述三類專利的人均申請授權(quán)數(shù)作為衡量區(qū)域創(chuàng)新能力的代理指標。此外，引入城鎮(zhèn)化水平、對外開放水平、工業(yè)化率和人力資本水平作為控制變量。具體變量測度方式參見表2。

表2 變量的定義及度量方法

(二)空間自相關(guān)檢驗

空間序列相較于時間序列而言更加復雜，不僅可以在多個方向上相關(guān)，而且地區(qū)之間還可以互相影響。因此，在確定是否采用空間計量模型之前，應先對數(shù)據(jù)進行考察，判斷是否存在空間依賴性。本文選用Moran’sI指數(shù)對2009—2017年專利申請授權(quán)量(分別為人均發(fā)明專利、人均實用新型專利、人均外觀設(shè)計專利，下同)和財政科技支出的空間自相關(guān)性進行檢驗如(1)式(見表3)。

其中，wij為空間權(quán)重矩陣的(i，j)元素(用來度量區(qū)域i與區(qū)域j之間的距離)，為所有空間權(quán)重之和。

表3 全局Moran's I指數(shù)檢驗結(jié)果

從表3的檢驗結(jié)果可以看出，在三種空間權(quán)重矩陣下，專利申請授權(quán)量和財政科技支出的Moran’sI指數(shù)值均大于0，且基本通過10%的顯著性檢驗，說明兩者均存在顯著的空間正相關(guān)性，因此本文建立空間計量模型實證分析財政科技支出水平對于區(qū)域創(chuàng)新能力的影響。

(三)空間計量模型的選擇

本文采用空間極大似然估計中的LM檢驗來判斷采用的空間計量模型，LM檢驗的原假設(shè)是不存在空間相關(guān)項和空間滯后項，具體檢驗結(jié)果如表4所示。

表4的檢驗結(jié)果顯示，三個模型均拒絕原假設(shè)，認為模型設(shè)定應存在空間相關(guān)項和空間滯后項，即同時適用空間誤差模型(SEM)、空間自回歸模型(SAR)，應當采用更為一般的空間杜賓模型(SDM)進行實證分析。

表4 空間面板計量模型的檢驗結(jié)果

四、空間面板模型實證結(jié)果分析

根據(jù)上述分析，本文認為建立空間杜賓模型不僅能分析財政科技支出對于本地區(qū)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，還能測度地區(qū)之間可能存在的空間溢出效應，因此，根據(jù)Lesage等[24]提出的方法，本文建立模型(2)：

(2)式測量的是人均財政科技支出(Fiscal)對人均專利申請授權(quán)量(Patent)的影響，這里的人均專利申請授權(quán)量包括人均發(fā)明專利、人均實用新型專利和人均外觀設(shè)計專利。城鎮(zhèn)化水平(Urban)、對外開放水平(Open)、工業(yè)化率(Industrial)、人力資本水平(Hc)和經(jīng)濟發(fā)展水平(GDP)作為控制變量引入模型進行分析，W是空間權(quán)重矩陣。

(一)全樣本回歸結(jié)果分析

表5 全樣本空間杜賓模型的實證結(jié)果

續(xù)表5

表5顯示，所有樣本的空間相關(guān)系數(shù)ρ在三種空間權(quán)重矩陣下均為正值，且通過5%的顯著性檢驗，表明空間計量模型建立有效，區(qū)域創(chuàng)新能力存在顯著的空間依賴性。Wald和LR檢驗進一步驗證空間杜賓模型是否可以簡化為空間誤差模型或空間自回歸模型，檢驗結(jié)果顯示至少在5%的水平上拒絕了原假設(shè)，說明空間誤差效應和空間自回歸效應同時存在，采用空間杜賓模型更加合理。

在三種空間權(quán)重矩陣下，財政科技支出(Fiscal)對三種專利人均申請授權(quán)量的系數(shù)顯著為正，說明地方政府的財政科技支出對區(qū)域創(chuàng)新能力的提高具有正向作用，并且對實用新型專利的影響程度顯著高于其他兩項專利。本文認為，造成這種情況的主要原因如下：

首先，十八屆五中全會提出，要把創(chuàng)新放在國家發(fā)展全局的核心位置，中央政府對科技發(fā)展的重視和社會創(chuàng)新的要求促使地方政府加大對區(qū)域內(nèi)科技發(fā)展的財政支持，以2017年為例，中央財政科技支出為2 826.96億元，較上年增長5.24%，地方財政科技支出為4 440.02億元，較上年增長14.50%①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站(http：//www.stats.gov.cn)。。財政科技支出的加大可視為政府對市場的政策引導，政府的投資不僅有利于創(chuàng)新人才的培養(yǎng)和社會創(chuàng)新能力的提高；而且對社會投資具有導向作用，吸引更多的社會投資者參與。

其次，科研主體在研發(fā)階段過程中，不預設(shè)任何特定應用或使用目的的實驗性或理論性工作，其產(chǎn)出多為提出一般原理、理論或規(guī)律，并以論文、著作、研究報告等形式為主，并未產(chǎn)生市場經(jīng)濟效益，屬于具備非競爭性和非排他性的公共物品。在此階段上市場不愿意介入。而專利申請階段開始將科研成果轉(zhuǎn)化，此時具有高外部性、高風險性等混合產(chǎn)品的屬性，并未完全成為私人物品。此時將科研成果完全轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力需要巨量的研發(fā)投入，由于市場風險和技術(shù)轉(zhuǎn)化風險，市場資金的介入需要政府資金給予一定的成本補償。在這兩個階段上，都需要政府資金的扶持，降低創(chuàng)新過程中存在的風險和資金壓力，激發(fā)科研主體自身對科研項目的投入，優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，促進科研產(chǎn)出能力的提高，為提升區(qū)域創(chuàng)新能力提供外部支持。

最后，財政科技支出對實用新型專利的正向促進作用明顯高于其他兩項專利，一是從審查程序角度來看，實用新型專利較其他兩項專利的審查程序更簡便。我國《專利法》規(guī)定，實用新型專利只需初步審查，具備“實質(zhì)性特點和進步”，而發(fā)明專利除初步審查外，還需要進行實質(zhì)審查，并且具備“突出的實質(zhì)性特點和顯著的進步”。二是從科研主體申請專利的角度來看，由于實用新型專利較其他專利而言，審查周期更短，科研主體在將科研成果轉(zhuǎn)化的過程中往往同時申請多項專利以獲取國家資助，因此由于審查機制的原因財政科技支出對實用新型專利的正向影響更大。

財政科技支出空間滯后項的估計系數(shù)(W×Fiscal)為負，表明隨著財政科技支出的加大，對鄰近區(qū)域創(chuàng)新能力的空間負外部效應逐漸顯現(xiàn)，即本地區(qū)加大財政科技支出對于其他地區(qū)創(chuàng)新能力的提高具有抑制作用。鄰近地區(qū)間科技策略競爭效應使得兩地在科技發(fā)展上存在著此消彼長的關(guān)系。本文認為，一是人力資本、社會資金和科學技術(shù)等創(chuàng)新要素能夠自由流動。本地區(qū)加大財政科技投入對區(qū)域創(chuàng)新能力的作用不只局限于本地，還會輻射到其他地區(qū)。因為本地區(qū)財政科技投入的增加不僅會吸引當?shù)氐馁Y本、人才等創(chuàng)新資源的集聚，加速本地區(qū)創(chuàng)新能力水平的提升，還會對周邊地區(qū)的創(chuàng)新資源產(chǎn)生吸引力進而向本地區(qū)聚集，產(chǎn)生“虹吸效應”，不利于周邊地區(qū)創(chuàng)新能力的提高。二是地方政府的財政科技支出對當?shù)仄髽I(yè)、研發(fā)機構(gòu)及高校等科研主體提高創(chuàng)新能力有正向推動作用，但本地區(qū)財政科技支出資金并不會作用到周邊地區(qū)的科研主體，從而抑制了周邊地區(qū)創(chuàng)新能力水平的提升。雖然在科研成果轉(zhuǎn)化過程中會產(chǎn)生外部性，但可以通過專利申請授權(quán)等方式降低，本地區(qū)地方政府加大財政科技支出帶來自身創(chuàng)新能力提升的同時，將科研成果外部性內(nèi)部化，對周邊地區(qū)產(chǎn)生的空間溢出效應為負。

(二)分樣本回歸結(jié)果分析

由于財政科技支出與區(qū)域創(chuàng)新能力在不同地區(qū)之間分布并不均衡，為進一步考察其影響，本文將對不同地區(qū)可能存在的財政科技支出溢出效應進行檢驗，將全樣本條件下的30個省份分為東、中、西三個地區(qū)進行實證回歸①東部地區(qū)：北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區(qū)：山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)：內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。。

表6 分樣本空間杜賓模型的實證結(jié)果

由表6可得：總體來看，分樣本下回歸結(jié)果與全樣本基本一致，財政科技支出對本地區(qū)區(qū)域創(chuàng)新能力的提高有促進作用，對鄰近地區(qū)起到抑制作用。具體分析各樣本可得：一是財政科技支出對西部地區(qū)發(fā)明專利和實用新型專利的正向影響較東部和中部地區(qū)更大，對外觀設(shè)計專利的影響作用并不顯著；二是財政科技支出對西部鄰近地區(qū)的抑制作用較東部和中部地區(qū)而言也要更強，這種空間負向溢出效應總體呈現(xiàn)對西部影響最大，東部次之，中部最小的特點。

造成上述情況的主要原因可能如下：第一，從西部地區(qū)自身發(fā)展情況來看，近些年來，中央政府加大對西部地區(qū)的政策傾斜，從向東開放轉(zhuǎn)為向東、西雙向開放，西部依靠自身的交通運輸優(yōu)勢積極融入“一帶一路”建設(shè)，國家重大制度創(chuàng)新和改革試點也落在西部地區(qū)，例如國家級新區(qū)、沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)等。數(shù)據(jù)表明，2009—2017年間西部地區(qū)發(fā)明專利和實用新型專利年平均增長率為67.6%、54.2%①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站(http：//www.stats.gov.cn)。，均高于東部和中部地區(qū)兩項專利的增長率水平，而且2009—2017年西部地區(qū)財政科技支出的年平均增長率為27.2%，超出東部地區(qū)4.6個百分點，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的提升為加大財政科技投入提供了必要的前提條件，財政科技支出水平的提高為提升區(qū)域創(chuàng)新能力提供可能。從東部和中部地區(qū)的發(fā)展來看，由于東部和中部地區(qū)自身財政能力較強，財政的科技投入與區(qū)域創(chuàng)新能力的提高雖呈現(xiàn)正向關(guān)系，但邊際作用卻在遞減，需要探索帶動創(chuàng)新增長的新極點。第二，西部地區(qū)在近些年政策因素的加持下發(fā)展勢頭強勁，但地區(qū)內(nèi)部差異較大，突出表現(xiàn)為西北地區(qū)較西南地區(qū)發(fā)展速度低的特點。以重慶、四川等地為代表的西南地區(qū)，由于自身經(jīng)濟發(fā)展水平較其他地區(qū)更為發(fā)達，在政策因素的扶持下，更能吸引西部地區(qū)的人力資源、社會資本和政府資金投入等創(chuàng)新資源，對整個地區(qū)內(nèi)部的空間溢出作用更大。而東部和中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、基礎(chǔ)建設(shè)及相關(guān)配套設(shè)施完善，創(chuàng)新資源等要素流動更加便利，而且東中部地區(qū)各城市之間發(fā)展較西部地區(qū)更為均衡，部分城市例如上海、廣東、重慶等對周邊地區(qū)人才和技術(shù)吸引能力可能較大，但總體而言空間溢出效應較弱。

五、結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

本文通過建立空間杜賓模型實證分析了在全樣本和分樣本條件下財政科技支出對區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，實證結(jié)果表明：在不同的空間權(quán)重矩陣下，全樣本和分樣本的回歸結(jié)果均顯示財政科技支出對本地區(qū)區(qū)域創(chuàng)新能力的提升有正向促進作用，對周邊地區(qū)區(qū)域創(chuàng)新能力的提升有阻滯作用，即財政科技支出有利于本地區(qū)區(qū)域創(chuàng)新能力的提升，而對周邊其他地區(qū)創(chuàng)新能力的發(fā)展有阻滯作用。分樣本條件下，財政科技支出對區(qū)域創(chuàng)新能力提升的正向促進作用主要體現(xiàn)在發(fā)明專利和實用新型專利上，對外觀設(shè)計專利的影響作用不顯著；而抑制作用在三項專利中均顯著并且呈現(xiàn)出對西部影響最大，東部次之，中部最小的特點。

(二)政策建議

針對當前我國區(qū)域創(chuàng)新能力的現(xiàn)狀和相關(guān)實證結(jié)果，本文提出以下建議。

1.繼續(xù)加大財政科技支出，助力區(qū)域創(chuàng)新能力提升

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，發(fā)展動力決定發(fā)展速度、效能、可持續(xù)性，直接關(guān)系到高質(zhì)量發(fā)展。十八屆五中全會提出，把創(chuàng)新放在國家發(fā)展全局的核心位置，而科技創(chuàng)新對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級具有重大價值。近些年來，國家財政對于科技方面的投入逐年上升，2018年財政科技支出為8321.74億元，較2017年相比增長14.51%，但其占國家整體財政支出比重僅為3.77%。實證結(jié)果顯示，財政科技支出對本地區(qū)區(qū)域創(chuàng)新能力的提升有顯著的正向促進作用，應繼續(xù)加大財政科技投入帶動本地區(qū)科研主體的積極性，降低研發(fā)創(chuàng)新過程中的風險性和外部性，引導社會資本的資金投向，進而帶動區(qū)域創(chuàng)新能力的提升。

2.合理劃分政府權(quán)責，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度作用

合理劃分中央與地方科技權(quán)責范圍，中央財政側(cè)重支持基礎(chǔ)性、長遠性研發(fā)；地方財政側(cè)重支持技術(shù)開發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化應用。根據(jù)2019年5月國務(wù)院頒布《改革方案》，進一步明確科技領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)范圍與支出責任分擔比例，完善科學技術(shù)轉(zhuǎn)移支付制度。由于本地區(qū)財政科技支出對鄰近區(qū)域創(chuàng)新能力提升具有空間負外部效應，對其創(chuàng)新能力提高有阻滯作用，中央政府應通過轉(zhuǎn)移支付支持地方設(shè)立區(qū)域科技創(chuàng)新基地。涉及到國家科技創(chuàng)新中心、國家綜合性科學中心等區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)時，調(diào)整為中央與地方共同財政事權(quán)，明確中央對地方共同財政事權(quán)分類轉(zhuǎn)移支付，完整反映中央承擔的科技領(lǐng)域共同財政事權(quán)的支出責任。由于科技成果轉(zhuǎn)化階段具有較強的外溢性，為中央與地方共同財政事權(quán)，國家通過設(shè)立風險補償、后補助、創(chuàng)投引導等財政投入方式，支持科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌給予支持。

3.精準定位科研主體屬性，科學安排財政資金投向

在堅持加大財政科技投入的總體原則下，還需要對不同科技行業(yè)給予不同待遇，做到有的放矢。科研主體往往分為兩種，分別是傳統(tǒng)成熟型科研主體、新興科研主體。對于傳統(tǒng)型科研主體，以一部分的財政資金為引導，鼓勵其利用自身已成熟的市場群體和技術(shù)條件繼續(xù)發(fā)展新型技術(shù)，淘汰非必要的、市場接受度低的、能源資源消耗大的科技投資，改善并優(yōu)化投資項目標的。對新興科研主體，由于其成本有限、前期投入大、技術(shù)開發(fā)風險性不確定等原因，針對其制定優(yōu)厚的稅收和補貼等扶持政策，為其前期發(fā)展提供資金支持。除此之外，在需求端，通過政府采購合同、預采購合同、“國貨”購買政策等方式為企業(yè)提供擔保，拓寬企業(yè)的融資渠道，緩解企業(yè)資金約束。

4.統(tǒng)籌政策布局，加強跨區(qū)合作，合理配置創(chuàng)新資源

區(qū)域之間的空間溢出效應顯示，本地區(qū)加大財政科技支出不利于其他地區(qū)創(chuàng)新能力的提高，創(chuàng)新資源的跨區(qū)域流動、科研成果轉(zhuǎn)化過程中的外部性往往會造成鄰近地區(qū)創(chuàng)新能力提升此消彼長的局面。這種情況下，因地制宜配置創(chuàng)新資源對地區(qū)發(fā)展十分重要。東部地區(qū)自身經(jīng)濟發(fā)展水平基礎(chǔ)較好，區(qū)位優(yōu)勢明顯，應著力于提升創(chuàng)新效率進而帶動邊際產(chǎn)出的提高，在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，合理引導政府資金和社會資本流向，避免資金使用效率低下，地區(qū)競爭激烈，造成負向空間溢出效應。中部地區(qū)一是結(jié)合自身條件發(fā)展創(chuàng)新企業(yè)，二是做好東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接工作，將東部轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)加入地區(qū)特色，淘汰區(qū)域內(nèi)落后產(chǎn)業(yè)。西部地區(qū)依托政策扶持、勞動力資源、土地成本和交通等區(qū)位因素，支持引進科技企業(yè)，釋放區(qū)域創(chuàng)新活力。

5.科技扶持政策連貫系統(tǒng)，避免重“果”輕“源”

科技創(chuàng)新活動是一個連貫性、復雜性的系統(tǒng)工程，不確定性、風險性和外部性在創(chuàng)新過程的每一階段都存在，這些特點制約著創(chuàng)新主體的成熟發(fā)展。政府資金雖然能夠一定程度上引導社會資本，但由于我國目前風險投資等發(fā)展緩慢，處于萌芽階段的創(chuàng)新企業(yè)主要依靠政府資金。政府資金激勵則以成果為導向，重視科技創(chuàng)新過程實際產(chǎn)出的“果實”，對于創(chuàng)新主體過程和行為并沒有足夠重視，存在重“果”輕“源”的現(xiàn)象?？萍紕?chuàng)新扶持政策應以創(chuàng)新過程和行為為導向，而非創(chuàng)新結(jié)果，通過改變政策激勵重心，將政策重點置于企業(yè)創(chuàng)新活動或行為，幫助萌芽期企業(yè)快速成長，降低其面臨的各項風險，激發(fā)社會創(chuàng)新創(chuàng)造活力，進而提升區(qū)域創(chuàng)新水平。