行政公益訴訟中檢察院的舉證責(zé)任研究

陳逸

摘 要：由于舉證責(zé)任分配制度的立法缺位，檢察院在行政公益訴訟中承擔(dān)著主要的舉證責(zé)任。行政公益訴訟的訴訟目的、涉訴案件領(lǐng)域、訴訟程序的不同，使行政公益訴訟無法直接適用行政訴訟的舉證模式。行政公益訴訟案件可分為作為類案件與不作為類案件，基于行政程序中承擔(dān)的證明責(zé)任應(yīng)帶入訴訟過程中、依法行政原則、效率性原則等，在作為案件中，檢察院不承擔(dān)證明行政行為與國家和社會(huì)利益受損事實(shí)之間存在直接因果關(guān)系的責(zé)任，只需提出證據(jù)證明行政行為可能會(huì)導(dǎo)致利益受損即可;在不作為案件中，檢察院僅需證明行政機(jī)關(guān)具有法定義務(wù)與違法行為導(dǎo)致受損事實(shí)即可，由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)其沒有不作為或者不依法履行職責(zé)的證明責(zé)任。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;檢察院;舉證責(zé)任;依法行政

一、引言

訴訟中承擔(dān)舉證責(zé)任的當(dāng)事人不僅需要舉出證據(jù)，還需承擔(dān)不能提供證據(jù)，或者案件真實(shí)情況難以確定時(shí)的敗訴風(fēng)險(xiǎn)和不利后果。訴訟中承擔(dān)舉證責(zé)任較重的一方，必然承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在行政公益訴訟制度的構(gòu)建中，如何分配檢察院作為公益訴訟起訴人與被告行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，由哪方來承擔(dān)較重或主要的舉證責(zé)任，是行政公益訴訟制度構(gòu)建中最關(guān)鍵的一步。

二、我國行政公益訴訟制度目前存在的問題

（一）舉證責(zé)任分配的立法缺位

2018年通過的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，僅提到“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利”，對(duì)于檢察院在行政公益訴訟中的舉證責(zé)任并未作出規(guī)定，而民事訴訟與行政訴訟中舉證責(zé)任的分配又截然不同，是否可以直接適用二者之一也存在爭議。

（二）行政公益訴訟中檢察院承擔(dān)著主要的舉證責(zé)任

目前，司法判例中，檢察院承擔(dān)著主要的舉證責(zé)任，甚至在個(gè)別案件中被法院裁定需要承擔(dān)被告行政機(jī)關(guān)的行為，與國家和社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)之間具有直接的因果關(guān)系。例如，在慶城縣案中，為證明環(huán)保局收到訴前建議后仍未履行法定義務(wù)與事實(shí)的因果關(guān)系，檢察院還專門委托西安石油大學(xué)進(jìn)行鑒定。“即使是檢察院作為行政公益訴訟的原告，也不能因其在調(diào)查取證方面擁有比一般原告更多的手段和經(jīng)驗(yàn)而減輕甚至免除被告的舉證責(zé)任”[1]。

筆者認(rèn)為，目前的規(guī)范性文件并未賦予檢察院強(qiáng)制性的調(diào)查取證權(quán)，加上行政行為的多樣性、行政規(guī)范性文件的復(fù)雜性，檢察院的舉證能力并非強(qiáng)而有力。檢察院并未真正具備與行政機(jī)關(guān)相抗衡的舉證能力，“行政機(jī)關(guān)在行政事務(wù)中，具有天然的舉證優(yōu)勢(shì)，在調(diào)查取證時(shí)更具專業(yè)性和便利性”[2]。因此，在行政公益訴訟中，認(rèn)識(shí)到檢察院作為起訴人與一般訴訟中原告存在不同之處，但不可盲目加重檢察院的舉證責(zé)任。

三、檢察院作為行政公益訴訟起訴人承擔(dān)舉證責(zé)任的特殊性

（一）訴訟目的不同

我國行政訴訟是由原告基于救濟(jì)自身合法利益而提起的，是建立在主觀訴訟的基礎(chǔ)上，訴訟目的在于保護(hù)私人的權(quán)益不受行政行為侵害。行政公益訴訟中，檢察院是基于法定的監(jiān)督職能，即督促行政機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)法定義務(wù)，是建立在客觀訴訟的基礎(chǔ)上，訴訟目的在于維護(hù)國家和社會(huì)的公共利益、客觀法律秩序。因此，在行政公益訴訟中，更需貫徹依法行政原則，而非由檢察院承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。

（二）案件領(lǐng)域范圍的不同

行政公益訴訟的受案范圍是生態(tài)環(huán)境、自然資源保護(hù)等涉及公共利益的領(lǐng)域，這類案件牽扯的利益十分廣泛，處理稍有不當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生極其嚴(yán)重的負(fù)面影響。這些領(lǐng)域的訴訟案件，對(duì)專業(yè)性的要求程度高，對(duì)舉證能力的要求更高。檢察院在未被法律賦予調(diào)查取證權(quán)時(shí)，其取得證據(jù)的能力并不會(huì)強(qiáng)于行政行為相對(duì)人，因此不能因檢察院作為公權(quán)力就認(rèn)定其具有與行政機(jī)關(guān)抗衡的舉證能力，而認(rèn)為應(yīng)適用“誰主張、誰舉證”的訴訟模式。

（三）行政程序的不同

行政公益訴訟中，檢察院需要先進(jìn)行集體討論，決定是否對(duì)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，在檢察院提出檢察建議后規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，行政機(jī)關(guān)仍未改正其違法行為或者仍不履行法定義務(wù)，檢察院才可以對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。

四、構(gòu)建舉證責(zé)任分配制度應(yīng)遵循的原理

（一）行政程序舉證責(zé)任的分配基本決定訴訟舉證責(zé)任的分配

行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，需遵循“先取證、后裁決”原則，即在進(jìn)行系列調(diào)查取證行為后，才可作出對(duì)當(dāng)事人不利的行為。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人提供的材料的真實(shí)性有所疑問，行政機(jī)關(guān)就需調(diào)查取證來核實(shí)當(dāng)事人所提供材料的真實(shí)性，行政行為都是在行政機(jī)關(guān)的主持下開展的，對(duì)事實(shí)裁定的決定權(quán)也掌握在行政機(jī)關(guān)手中。行政程序可以看成是“初審”，行政訴訟就可以認(rèn)為是“上訴審”[3]，訴訟過程中的雙方當(dāng)事人需要將行政程序中的證明活動(dòng)再次重現(xiàn)。

（二）行政程序中承擔(dān)的證明責(zé)任應(yīng)帶入訴訟過程

行政行為的事實(shí)認(rèn)定中的部分材料是由當(dāng)事人提供，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人提供的材料對(duì)行為作出認(rèn)定，因此在行政程序中，由于原告自身原因未提供其應(yīng)當(dāng)提供的證據(jù)，就要承擔(dān)行政訴訟的不利后果。被告若能證明原告在行政程序中提供的材料的真?zhèn)涡圆淮_定、材料不完整，原告的相關(guān)實(shí)體訴訟請(qǐng)求也不能得到支持。也就說明，原告在行政程序中的權(quán)利和義務(wù)實(shí)質(zhì)上帶入訴訟程序，“行政訴訟舉證責(zé)任是行政程序證明責(zé)任的延續(xù)和再現(xiàn)”[4]。

（三）依法行政原則

“從‘依法行政的原則來看，行政機(jī)關(guān)作出某種具體行政行為，一要有事實(shí)依據(jù)，二要有法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的根據(jù)。因此，在行政訴訟中，由被告的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任是符合行政法的原則的，反映了行政管理的特點(diǎn)，切合行政審判的實(shí)際?！盵5]“依法行政是行政訴訟舉證責(zé)任分配的根本原則”[3]，行政機(jī)關(guān)遵循“法無規(guī)定為禁止”原則，其作出的行政行為都在法律的監(jiān)視下按照規(guī)則進(jìn)行。由于公權(quán)力濫用造成的社會(huì)負(fù)面影響，政府的權(quán)威性降低，政府的公信力喪失，法律要求行政機(jī)關(guān)行使其自身權(quán)利，處理行政事務(wù)必須要嚴(yán)格遵守法律，不得超越法律濫用職權(quán)。

（四）效率性原則

行政機(jī)關(guān)由于實(shí)施相關(guān)行政行為，掌握著直接證據(jù)，“證據(jù)距離是當(dāng)事人控制證據(jù)可能性的度量”[6]。行政機(jī)關(guān)在相關(guān)證據(jù)的提出上具有的天然優(yōu)勢(shì)，使得其擁有更多的舉證可能性，應(yīng)負(fù)擔(dān)相關(guān)事實(shí)的舉證責(zé)任，且行政機(jī)關(guān)提出證據(jù)也較檢察院更為方便。訴訟過程的拖沓勢(shì)必會(huì)對(duì)特定的大多數(shù)人的權(quán)益造成損害，且這種損害會(huì)長時(shí)間處于持續(xù)狀態(tài)，不符合行政公益訴訟制度確立的初衷。

五、行政公益訴訟中舉證責(zé)任制度的基本構(gòu)建

（一）作為類案件中檢察院承擔(dān)舉證責(zé)任的構(gòu)建

針對(duì)行為與受損結(jié)果間關(guān)系的證明，筆者認(rèn)為達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)即可，對(duì)直接因果關(guān)系承擔(dān)證明責(zé)任會(huì)加重檢察院的訴訟負(fù)擔(dān)，使得檢察院承擔(dān)主要的訴訟不利后果，是對(duì)訴訟效率原則的違背，而依法行政亦要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其是否依法行政承擔(dān)證明責(zé)任。

在作為類訴訟案件中，檢察院需要承擔(dān)以下舉證責(zé)任：

（1）證明起訴的必要性：案件屬于訴訟案件受案范圍，不存在直接利害關(guān)系人，僅由檢察院作為公益訴訟人提起訴訟;（2）證明行政機(jī)關(guān)為明確且適格的被告;（3）初步證明國家和社會(huì)公共利益因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的作為行為受到損害;（4）證明已提出檢察建議，訴前程序已經(jīng)完備。

（二）不作為類案件中檢察院承擔(dān)舉證責(zé)任的構(gòu)建

“一旦檢察建議在法律上成立，行政機(jī)關(guān)即負(fù)有沒有不作為或者不依法履行職責(zé)的證明責(zé)任，否則將承擔(dān)敗訴的不利后果。對(duì)于是否存在不依法履行職責(zé)，此時(shí)檢察院的檢察建議，如同行政私益訴訟中原告起訴行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的申請(qǐng)一樣，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就其已經(jīng)依法履行職責(zé)提交證據(jù)”[7]。

在不作為類訴訟案件中，檢察院需要承擔(dān)以下舉證責(zé)任：

（1）證明訴訟的必要性：案件屬于訴訟案件受案范圍，沒有直接利害關(guān)系人，必須由檢察院提起訴訟;（2）行政機(jī)關(guān)為明確且適格的被告;（3）行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定的作為義務(wù);（4）初步證明國家和社會(huì)公共利益因違法行為受到侵害;（5）證明已提出檢察建議，訴前程序已經(jīng)完備。

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