基于分類管理的非營(yíng)利性高校的發(fā)展

李成

摘? ? 要： 不論是選擇營(yíng)利性還是非營(yíng)利性的辦學(xué)性質(zhì)，民辦院校都要根據(jù)不同的辦學(xué)性質(zhì)重新制定管理政策。民辦院校在選擇非營(yíng)利性辦學(xué)性質(zhì)后，在政府部門的政策保障和扶持下，享受到的政策優(yōu)惠范圍將更廣，財(cái)政支持力度將更大，發(fā)展空間自然而然將更廣闊。非營(yíng)利性在實(shí)行分類管理的道路上遇到的問(wèn)題還要面對(duì)一定的考驗(yàn)和曲折漫長(zhǎng)的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞： 分類管理? ? 非營(yíng)利性? ? 民辦高校發(fā)展

國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）明確指出：民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量，各級(jí)政府要把發(fā)展民辦教育作為重要的工作職責(zé)，鼓勵(lì)出資辦學(xué)，促進(jìn)社會(huì)力量以獨(dú)立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育。

根據(jù)教育部發(fā)布的全國(guó)高等學(xué)校名單看，31個(gè)省市自治區(qū)共有普通高校2595所（含獨(dú)立學(xué)院266所），其中民辦院校734所（含獨(dú)立學(xué)院275所），占全國(guó)高?？倲?shù)的28.3%。以江蘇省為例，目前江蘇省共有共50所（本科29所，?？?1所），數(shù)量排名全國(guó)第二，與數(shù)量排名第一的廣東省（51所）僅相差1所，由此可以看出已成為高等教育事業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

2016年11月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》的決定，并于2017年9月1日正式實(shí)施，新出臺(tái)的《民促法》提出：“民辦院校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦院校。”“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦院校予以扶持;對(duì)非營(yíng)利性民辦院校還可以采取政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施?！薄胺菭I(yíng)利性民辦院校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策?！薄靶陆?、擴(kuò)建非營(yíng)利性民辦院校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠?！眹?guó)務(wù)院于2017年元月印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）及《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，《意見(jiàn)》明確指出“民辦院校實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性分類管理”并“建立差別化政策體系”，還提出“吸引各類高層次人才到民辦院校任教”等方面的要求。可以看出，各類國(guó)家層面政策的出臺(tái)為各級(jí)政府對(duì)民辦教育的發(fā)展就如何在財(cái)政扶持、政策優(yōu)惠等方面給予扶持提供明確的法律方面的指導(dǎo)依據(jù)。

在國(guó)家政策的導(dǎo)向下，一批舉辦方已決定按非營(yíng)利性要求辦學(xué)，實(shí)際上此類在辦學(xué)過(guò)程中發(fā)揮了與公辦院校同等的教書(shū)育人的重要作用，這些在辦學(xué)行為上已經(jīng)是非營(yíng)利性的高校同樣也是我國(guó)高等教育體系中尤為重要的組成部分，在功能上與公辦院校承載著同樣的為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸送實(shí)用型創(chuàng)新人才、推動(dòng)科技不斷進(jìn)步、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)型升級(jí)及社會(huì)服務(wù)的重任。既然如此，民辦院校應(yīng)當(dāng)享受與公辦院校同等的法律地位、政策待遇及公平的發(fā)展機(jī)遇。但根據(jù)實(shí)際情況看，目前地方性詳細(xì)落地政策的推進(jìn)速度較為緩慢，僅有部分省份出臺(tái)相對(duì)詳細(xì)的相關(guān)政策法規(guī)條令，大部分省份仍處于政策學(xué)習(xí)或表示積極推進(jìn)中的狀態(tài)。

結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)而言，實(shí)行營(yíng)利性非營(yíng)利性分類管理具有較強(qiáng)的必要性和可行性。目前就部分省份而言，在實(shí)施過(guò)程中還存在一些問(wèn)題：

首先，分類管理實(shí)施的具體辦法就國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)而言依然不夠完善和明確，這使地方政府在落實(shí)和推進(jìn)民辦教育改革過(guò)程中在遇到無(wú)法回避的法人登記、稅收、社會(huì)保障及財(cái)政等方面的問(wèn)題時(shí)，沒(méi)有具體的法律依據(jù)予以保障，使改革難度大大增加，難以推進(jìn)。其次，針對(duì)新“民促法”的具體實(shí)施細(xì)則沒(méi)有出臺(tái)，部分地方性政策與新法不能順利銜接等問(wèn)題導(dǎo)致該法在部分省、市無(wú)法順利落地，現(xiàn)有難以順利進(jìn)行分類登記，影響了分類管理的進(jìn)一步實(shí)施。三是針對(duì)非營(yíng)利性發(fā)展的鼓勵(lì)和支持，目前尚未出臺(tái)具體的操作細(xì)則和政策性文件，通盤(pán)考慮性不夠全面，操作性不強(qiáng)。四是因當(dāng)前分類管理難以推進(jìn)，導(dǎo)致在很多方面難以享受與公辦高校同等的法律地位。就發(fā)展基礎(chǔ)看，在土地劃撥、稅收等方面享受與公辦高校同等優(yōu)惠政策;從教師職業(yè)規(guī)劃看，在關(guān)乎教師切身利益的“五險(xiǎn)一金”、評(píng)優(yōu)、評(píng)先、職稱評(píng)定、科研等方面，教師處于劣勢(shì)，這直接導(dǎo)致教師隊(duì)伍建設(shè)難度加大，不利于健康、持久發(fā)展。

從民辦教育發(fā)展形勢(shì)看，民辦院校選擇營(yíng)利性或者非營(yíng)利性登記管理勢(shì)在必行。但前提是應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)教育實(shí)情，出臺(tái)有關(guān)分類登記、教師待遇保障、法人財(cái)產(chǎn)過(guò)戶、稅收減免等方面配套相應(yīng)完整的保障政策，逐步推進(jìn)民辦院校分類管理工作的平穩(wěn)、有序推進(jìn)。

基于目前實(shí)行分類管理出現(xiàn)的問(wèn)題，提出如下對(duì)策：

一、加快出臺(tái)符合地方實(shí)際情況具有可操作性的實(shí)施辦法或細(xì)則

地方政府應(yīng)當(dāng)主持相關(guān)部門盡快調(diào)研出臺(tái)新“民促法”的實(shí)施細(xì)則，對(duì)地方性現(xiàn)存的相關(guān)法律法規(guī)予以梳理，及時(shí)調(diào)整及糾正與新“民促法”不一致的規(guī)定，保證地方政策規(guī)章與新法協(xié)調(diào)銜接，保障配套措施的可操作性，使新《民促法》基于各省實(shí)際情況真正落地。

結(jié)合當(dāng)前實(shí)施的情況及民辦院校選擇登記的反應(yīng)和態(tài)度看，若想按照預(yù)期效果推動(dòng)民辦院校分類管理實(shí)施到位，最重要的因素在于國(guó)家層面對(duì)于分類管理執(zhí)行的力度，其次是地方政府和具體操作部門在執(zhí)行時(shí)的支持力度。

二、從政策層面落實(shí)同等法律地位，促進(jìn)民辦、公辦高校共同繁榮發(fā)展

在出臺(tái)與新“民促法”相配套的實(shí)施細(xì)則的同時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)民辦院校建校初期舉辦者用于辦學(xué)的投入及增值資產(chǎn)的歸屬問(wèn)題以法律政策的形式予以明確，而且對(duì)于舉辦者的合理回報(bào)的取得需要制定配套政策條文，鼓勵(lì)并激勵(lì)社會(huì)資金不斷轉(zhuǎn)化為教育資源。與此同時(shí)，對(duì)于民辦院校具有同公辦院校同等的法律地位和公益屬性要賦予法律保障，從政策層面消除對(duì)民辦院校理解的偏差，進(jìn)一步建立健全公共財(cái)政對(duì)民辦院校的直接資助制度，避免逐層傳遞導(dǎo)致實(shí)施力度降低。

在落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)過(guò)戶過(guò)程中，在全額減免非營(yíng)利性舉辦者資產(chǎn)過(guò)戶的相關(guān)稅費(fèi)的同時(shí)，要明確選擇分類登記過(guò)程中涉及的土地、房產(chǎn)、金融及其他相關(guān)配套優(yōu)惠政策。對(duì)于政府向高校選擇購(gòu)買服務(wù)的方式，要明確民辦院校可以享受公平、公正的競(jìng)標(biāo)環(huán)境，也可以直接委托民辦院校承擔(dān)所需要的有關(guān)教育及培訓(xùn)任務(wù)，對(duì)從事高等教育不要求取得合理回報(bào)的視情況獎(jiǎng)補(bǔ)部分生均經(jīng)費(fèi)，并規(guī)定在獎(jiǎng)助學(xué)金等方面學(xué)生與公辦高校學(xué)生享有同樣待遇。

在面臨舉辦者名下資產(chǎn)過(guò)戶至學(xué)院名下而不能抵押的情況，政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)銀行系統(tǒng)通過(guò)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、信用貸款或者由政府直接擔(dān)保等多種途徑幫助民辦院校發(fā)展走出融資難困難的困境，保障民辦院校健康快速發(fā)展。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)地方省財(cái)政對(duì)非營(yíng)利性的扶持

目前，全國(guó)已有部分省市出臺(tái)了政策，上海市對(duì)按照生均五百至兩千元的標(biāo)準(zhǔn)給予生均撥款;重慶市的財(cái)政扶持力度在全國(guó)是最大，僅2016年的扶持資金超過(guò)18億元;遼寧、河北等省份分別出臺(tái)相關(guān)政策（其中遼寧省征求意見(jiàn)稿規(guī)定，完善扶持制度，加大財(cái)政投入力度、創(chuàng)新財(cái)政扶持方式，提出“建立健全政府補(bǔ)貼制度。完善政府購(gòu)買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和程序”“探索建立差額補(bǔ)助、定額補(bǔ)助、項(xiàng)目補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助等多元化的公共財(cái)政扶持體系”;河北省提出實(shí)行差別化扶持政策，規(guī)定“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府要區(qū)別營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦院校不同情況，在財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、用地政策等方面實(shí)行差別化的扶持政策”。），尤其是黑龍江省，成為全國(guó)第一個(gè)率先在短時(shí)間內(nèi)解決民辦院校資產(chǎn)過(guò)戶問(wèn)題的省份，據(jù)黑龍江省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次會(huì)議通過(guò)的《黑龍江省民辦教育促進(jìn)條例》第四十一條規(guī)定“社會(huì)組織或者公民個(gè)人以不動(dòng)產(chǎn)用于辦學(xué)，原有不動(dòng)產(chǎn)過(guò)戶到民辦院校名下，并且不屬于買賣、贈(zèng)予或者交換行為的，在辦理過(guò)戶手續(xù)時(shí)，只收取證照工本費(fèi)”。

公共財(cái)政不等于公辦財(cái)政，將納入公共財(cái)政扶持范疇是教育公平的體現(xiàn)，也是增強(qiáng)民辦院校公益性的表現(xiàn)，建議借鑒其他省份案例并參照公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)，完善地方省財(cái)政扶持民辦教育的法律、法規(guī)，保證并加大對(duì)非營(yíng)利性的資金扶持力度，分別給予生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)和各種財(cái)政津貼等。這有利于縮小公辦和民辦高等教育的政策差距，扶持民辦高等教育事業(yè)更好地發(fā)展。

四、建立教師保障制度，確保享有與公辦高校教師同等待遇的政策

教師和公辦高校教師履行同等的教育教學(xué)責(zé)任，但是在職稱評(píng)定、退休待遇、工齡計(jì)算等方面存在不公平待遇，這些制約民辦院校教師隊(duì)伍發(fā)展的因素阻礙了民辦院校健康發(fā)展。要從根本上提高民辦院校教學(xué)質(zhì)量，教師隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵，充分保障教師的合法權(quán)益，盡快在職稱評(píng)定、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面維護(hù)教師合法權(quán)益，保障教師法律地位，這是加強(qiáng)扶持民辦高等教育的真正舉措。

建議地方政府及有關(guān)部門，站在科教興省戰(zhàn)略高度，多管齊下，標(biāo)本兼治，切實(shí)加大對(duì)改革和發(fā)展的支持力度，在制度層面破解制約發(fā)展的若干瓶頸，從根本上促進(jìn)和規(guī)范健康發(fā)展。

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本文為江蘇省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目名稱：《民辦高職院校實(shí)行分類管理新規(guī)的實(shí)踐研究》，項(xiàng)目編號(hào)：2017SJB0743。