互聯(lián)網(wǎng)全球治理制度之爭及其啟示

朱振華　夏雯

中國在多個場合公開支持“多利益相關(guān)方模式”，呼吁共同參與互聯(lián)網(wǎng)治理，只不過在對“多利益相關(guān)方模式”的理解和實踐上和美國為代表的國家有所不同。中國認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)的全球治理需要多方參與，但是應(yīng)該由政府間組織、而不是私營機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。當(dāng)前美國所支持的互聯(lián)網(wǎng)治理的多利益攸關(guān)方模式與其實際行為是自相矛盾的。比如美國一方面堅稱互聯(lián)網(wǎng)治理只能遵循多利益攸關(guān)方模式，但又通過世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）和世界貿(mào)易組織（WTO）等政府間組織實現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)的控制，而這些行為的適當(dāng)性卻從未得到質(zhì)疑。

自互聯(lián)網(wǎng)于20世紀(jì)90年代開始投入商業(yè)化使用以來，互聯(lián)網(wǎng)成為了一種全球性的公共資源（穆勒，2010）。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)在全球的快速發(fā)展，這種虛擬資源的治理問題也日漸成為全球矚目的議題，互聯(lián)網(wǎng)政治學(xué)（查德威克，2006;穆勒，2010）儼然成為了一門顯學(xué)。

互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)架構(gòu)給全球治理帶來了復(fù)雜的挑戰(zhàn)。首先，它的去中心化特征給以民族國家為疆界的治理造成了難題。任一國家無法完全控制信息在互聯(lián)網(wǎng)中的流動。其次，互聯(lián)網(wǎng)早期的技術(shù)治理歷史使得民族國家發(fā)揮的作用有限，并衍生出了很多與民族國家同等重要的多元治理機(jī)構(gòu)。再次，互聯(lián)網(wǎng)的全球互聯(lián)特征使得很多關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)的法規(guī)具備了域外法權(quán)，對以國家為疆界的傳統(tǒng)治理帶來了挑戰(zhàn)。

在這個全新的全球數(shù)字邊疆，創(chuàng)建于己有利的制度成為了各國博弈的焦點。從上世紀(jì)末關(guān)于關(guān)鍵互聯(lián)網(wǎng)資源的控制權(quán)之爭，到本世紀(jì)初關(guān)于國際傳播新秩序之爭， 再到近些年的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展框架之爭?；ヂ?lián)網(wǎng)的制度逐漸完善，數(shù)字邊疆不斷收緊。可以說，在這個過程中，美國取得了主導(dǎo)，歐洲也得到了利益，但是中國和其他金磚國家實則處于相對被動的局面。

隨著中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國對于深度參與互聯(lián)網(wǎng)的全球治理有現(xiàn)實需求。從2014年開始舉辦世界互聯(lián)網(wǎng)大會并提出互聯(lián)網(wǎng)全球治理的中國方案，到2016年出臺《國家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》，再到2017年在G20峰會和“一帶一路”的合作中簽訂發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的各種合作倡議，可謂舉措不斷，力度空前。按照基歐漢（1989）的觀點，國際制度是“國際社會中一整套相互關(guān)聯(lián)并持久存在的約束規(guī)則，這些規(guī)則規(guī)定行為體行為角色、限制行為體行動并塑造行為體預(yù)期”（pp.1-20）。事實上，雖然現(xiàn)實主義、自由主義還是建構(gòu)主義從不同層面闡釋制度，但是都認(rèn)同制度的重要作用。那么，中國如何在互聯(lián)網(wǎng)的全球治理中發(fā)揮更大的作用，需要對互聯(lián)網(wǎng)的制度之爭有清晰的認(rèn)識，才能有所借鑒。

互聯(lián)網(wǎng)的全球治理制度之爭

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)治理制度或主張可以分為三類。一是美國所支持的多利益攸關(guān)方模式（Multistakeholderism）;二是歐盟倡導(dǎo)的多元治理模式（Multilateralism）;三是由中國、俄羅斯和巴西等國呼吁的聯(lián)合國主導(dǎo)下的多利益攸關(guān)方模式。當(dāng)前，美國憑借多利益攸關(guān)方模式，實行對全球互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的絕對控制。

1、美國的多利益攸關(guān)方模式

當(dāng)前國外學(xué)者對于互聯(lián)網(wǎng)治理制度的探討，聚焦于美國所主導(dǎo)的多利益攸關(guān)方模式（Multistakeholderism）。這種模式下，理想的互聯(lián)網(wǎng)全球治理模型是“非國家化的自由主義”。不論是獨立的國家還是以國家為主導(dǎo)的國際組織，都不適宜主導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)的治理，因為它們無法滿足互聯(lián)網(wǎng)全球治理的需求。互聯(lián)網(wǎng)的治理，現(xiàn)在主要是由“互聯(lián)網(wǎng)社群”等通過共創(chuàng)生產(chǎn)等方式實現(xiàn)，只有它們最了解并能滿足互聯(lián)網(wǎng)龐大和不斷變化的治理需求，并有相應(yīng)的技術(shù)手段予以實現(xiàn)，而且能突破民族國家只能在自身疆域內(nèi)實現(xiàn)管理的界限。因此，互聯(lián)網(wǎng)的治理應(yīng)該突破傳統(tǒng)以民族國家和政府間組織為主導(dǎo)的模式，讓政府、企業(yè)與公民社會等利益攸關(guān)方都共同平等地參與治理，實現(xiàn)各方的利益。

2、歐盟的多元治理模式

與美國不同，在互聯(lián)網(wǎng)治理中，歐盟遵從的基本理念是多元治理（Multilateralism），強(qiáng)調(diào)政府和私營部門的配合。政府制定指導(dǎo)方針和政策，但是具體實施則交由私營部門，以“合同分包（subcontracting）”形式進(jìn)行合作。歐盟多元治理理念的依據(jù)是在公共政策領(lǐng)域，只有政府才能實現(xiàn)有效的問責(zé)。相較于美國，歐盟的互聯(lián)網(wǎng)治理起步較晚、影響力有限，因此關(guān)于歐盟互聯(lián)網(wǎng)治理模式的研究也不是很多。直到在二十世紀(jì)末期，歐盟獲得了.eu互聯(lián)網(wǎng)頂級域名并成功加入了ICANN的全球治理委員會（Global Governance Committee），歐盟所倡導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)治理制度才逐漸引起關(guān)注。

在互聯(lián)網(wǎng)治理問題上，歐盟和美國既有共識又有差異，既合作而又互相競爭。簡要地說，在電信和電子商務(wù)領(lǐng)域，雙方都共同支持新自由主義，強(qiáng)調(diào)市場化和自我管理（Self-regulation）;而在ICANN的組成結(jié)構(gòu)和功能，以及.eu域名管理等問題上，與美國不同的是，歐盟支持的是一種混合模式（mixed mode）的管理，即除了市場化的自我管理之外，還需同時結(jié)合政策引導(dǎo)，以實現(xiàn)具體的商業(yè)和社會目標(biāo)。事實上，歐盟對于互聯(lián)網(wǎng)全球治理的態(tài)度是非常矛盾的。一方面，歐盟也并不認(rèn)同美國的治理模式。美國希望私營部門主導(dǎo)，而歐盟的多元治理則希望政府參與制定政策，強(qiáng)調(diào)政府與私營部門的合作。此外，歐盟也對美國推行互聯(lián)網(wǎng)治理的單邊主義不滿，但是又和其他國家一樣，無法迫使美國讓渡互聯(lián)網(wǎng)的治理權(quán)。另一方面，歐盟也和美國一樣，不希望由互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）主導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)的全球治理，也即不希望政府主導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)的治理。

3、聯(lián)合國主導(dǎo)下的多利益攸關(guān)方模式

事實上，中國在多個場合公開支持“多利益攸關(guān)方模式”，呼吁共同參與互聯(lián)網(wǎng)治理，只不過在對“多利益攸關(guān)方模式”的理解和實踐上和美國為代表的國家有所不同。中國也認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)的全球治理需要多方參與，但是應(yīng)該由政府間組織、而不是私營機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。斯諾登事件后，互聯(lián)網(wǎng)全球治理陣營進(jìn)一步分化。李艷（2015）對西方學(xué)者將兩大陣營歸結(jié)為“多利益攸關(guān)方陣營”和以中、俄為代表的“主權(quán)陣營”并不認(rèn)可。因為這樣劃分會造成國際社會對中國的誤解，會讓國際社會視中國為異類，因此主張把當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)全球治理陣營分為“美歐陣營”和“新興國家陣營”。鄒軍（2015）通過分析多利益攸關(guān)方模式的由來與運(yùn)作，指出美國所主張的多利益攸關(guān)方模式中，公民社會力量薄弱，私營部門被美國的跨國公司所主導(dǎo)，其他政府的參與則被排斥在外，因此該多利益攸關(guān)方模式實則強(qiáng)化而不是改變了現(xiàn)有的權(quán)利結(jié)構(gòu)。

互聯(lián)網(wǎng)全球治理制度之爭的啟示

1、認(rèn)清美國主導(dǎo)的多利益攸關(guān)方模式的本質(zhì)

在參與互聯(lián)網(wǎng)全球治理的進(jìn)程中，必須清醒看到，多利益攸關(guān)方模式為美國操縱互聯(lián)網(wǎng)治理提供了偽裝。繆勒（2015）認(rèn)為多利益攸關(guān)方模式只是多元治理的一種說法，但是并不能對互聯(lián)網(wǎng)的治理產(chǎn)生實質(zhì)作用?？死锼雇泻托疗丈?011）則指出，美國的互聯(lián)網(wǎng)全球治理理念堅持的是由私有部門主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)自我規(guī)制式（Self-regulatory）的治理。在全球關(guān)鍵互聯(lián)網(wǎng)資源中，互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）表面由私營公司負(fù)責(zé)，但是需要接受一個政府咨詢委員會（Governmental Advisory Committee）的政策建議，因此其本質(zhì)還是由美國所操控。因此，美國是借互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)交由私營部門才能保持開放共享之名，從而限制其他國家參與互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的治理，推行單邊主義。2013年的棱鏡門事件，充分暴露了美國的企圖。美國之所以反對中國、俄羅斯、巴西等國支持的由聯(lián)合國主導(dǎo)的多利益攸關(guān)方模式（Multistakehoderism），表面上認(rèn)為這種模式會讓國家主導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)的控制權(quán)，從而違背了互聯(lián)網(wǎng)自由、開放的原則，其實質(zhì)是不希望與其他國家分享互聯(lián)網(wǎng)全球治理的權(quán)利。理查德·希爾（2014）的研究也指出，當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)治理的制度上存在著的帝國主義的新形式，即技術(shù)帝國主義與傳統(tǒng)的政治帝國主義的合流。當(dāng)前美國所支持的互聯(lián)網(wǎng)治理的多利益攸關(guān)方模式與其實際行為是自相矛盾的。比如美國一方面堅稱互聯(lián)網(wǎng)治理只能遵循多利益攸關(guān)方模式。但又通過世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）和世界貿(mào)易組織（WTO）等政府間組織實現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)的控制，而這些行為的適當(dāng)性卻從未得到質(zhì)疑。

2、利用國際政治經(jīng)濟(jì)形勢參與互聯(lián)網(wǎng)的全球治理

在美國主導(dǎo)的多利益攸關(guān)方模式下，美國以私營機(jī)構(gòu)主導(dǎo)之名，實則控制了互聯(lián)網(wǎng)的全球治理。因為在市場化的私營機(jī)構(gòu)中，美國的大公司和技術(shù)組織已經(jīng)廣泛地參與其中，確保美國能得到充分的政治支持。在互聯(lián)網(wǎng)的治理制度設(shè)計中，應(yīng)對政府間模式，聯(lián)邦模式（federated model）等其他模式進(jìn)行重新的考慮（希爾，2014）。中國應(yīng)該利用棱鏡門提供的契機(jī)，團(tuán)結(jié)巴西、俄羅斯等國，并擴(kuò)大與歐盟的共識，給美國施壓，讓其進(jìn)一步讓渡互聯(lián)網(wǎng)治理的權(quán)利。同時，應(yīng)當(dāng)注重互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定等，在互聯(lián)網(wǎng)的全球治理中爭取更大的話語權(quán)。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介

朱振華 北京外國語大學(xué)英語學(xué)院在讀博士生，浙江傳媒學(xué)院國際文化傳播學(xué)院講師，研究方向為美國研究

夏 雯 浙江傳媒學(xué)院音樂學(xué)院講師，研究方向為歐洲文化