創(chuàng)新擴(kuò)散視角下的流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策

摘 要 流動(dòng)兒童義務(wù)教育公平問(wèn)題是中國(guó)在發(fā)展道路上亟待解決的重要問(wèn)題。本文以公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散為視角，建立理論框架實(shí)證分析“流入地區(qū)政府管理為主”流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策在全國(guó)省級(jí)政府層面的推廣進(jìn)程?；?1個(gè)省級(jí)政府的數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中央命令在不同方向上推動(dòng)著政策的采納。

關(guān)鍵詞 流動(dòng)兒童 義務(wù)教育 創(chuàng)新擴(kuò)散

一、研究背景

流動(dòng)人口指的是在戶(hù)籍所在地以外的地區(qū)工作、生活與居住的人口。根據(jù)人口統(tǒng)計(jì)部門(mén)定義，流動(dòng)兒童指的是18周歲以下離開(kāi)戶(hù)口登記街道多于半年的人口。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了人口流動(dòng)最為活躍的時(shí)期。2014年的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》指出，截止到2013年末，我國(guó)流動(dòng)人口總量為2.45億，相當(dāng)于每6個(gè)人中有1個(gè)是流動(dòng)人口。流動(dòng)人口總的流動(dòng)趨向依然是城市尤其是特大城市，6至15歲未成年人跟隨父母流動(dòng)的比例為62.5%，且流動(dòng)人口和隨遷子女?dāng)?shù)量仍在逐年增加，大量流動(dòng)兒童跟隨父母遷入城市，城市流動(dòng)兒童數(shù)量急劇增長(zhǎng)，在此背景下流入城市的兒童教育公平問(wèn)題愈發(fā)凸顯。其中，接受義務(wù)教育是少年兒童發(fā)展的重中之重，也是維護(hù)社會(huì)公平的一大根基。因此，研究義務(wù)教育政策背后的推動(dòng)力有現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

二、問(wèn)題提出

學(xué)者對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育問(wèn)題的探討主要集中在4個(gè)方面。一是法律不完善。我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于流動(dòng)兒童受教育權(quán)的法律條款很少且不具備強(qiáng)制性，執(zhí)行難度大。[1]張楠通過(guò)對(duì)比日本義務(wù)教育法，指出我國(guó)對(duì)弱勢(shì)群體的受教育權(quán)保護(hù)不足，應(yīng)從監(jiān)督力度、資金投入和師資力量等方面健全現(xiàn)有法律。[2]二是戶(hù)籍制度的阻礙。戶(hù)籍管理制度至今仍阻礙著流動(dòng)兒童享受和流入地兒童相同的良好教育。義務(wù)教育資源按戶(hù)籍分配，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于地方政府。流動(dòng)兒童既享受不到流入地政府的教育經(jīng)費(fèi)，也無(wú)法獲得流出地政府的相關(guān)補(bǔ)助，造成了政府缺位的現(xiàn)象。[3]三是義務(wù)教育投入的缺乏。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育階段占教育經(jīng)費(fèi)總投入的比例始終低于60%，流動(dòng)兒童作為同時(shí)被流入地和戶(hù)籍所在地政府忽略的一個(gè)群體，他們是否能享受到教育財(cái)政撥款則更加不被關(guān)注。[4]四是家長(zhǎng)的意識(shí)局限。迫于在外謀生的壓力，部分家長(zhǎng)已沒(méi)有多余精力關(guān)注孩子的教育問(wèn)題，這從主觀(guān)上也使解決城市流動(dòng)兒童受教育問(wèn)題更加困難。[5]

目前的文獻(xiàn)研究主要集中在流動(dòng)兒童的受教育現(xiàn)狀、造成教育不公的原因和相關(guān)政策的執(zhí)行情況幾個(gè)角度，但對(duì)地方政府采納流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的過(guò)程和原因研究不多。所以，本文試圖以政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論為切入點(diǎn)，聚焦中國(guó)內(nèi)地31個(gè)省級(jí)政府流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策從無(wú)到有的政策采納過(guò)程量化分析，找出影響政策采納的因素。

三、流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策回顧

我國(guó)的流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策經(jīng)歷了從無(wú)到有的3個(gè)階段，[6]1996—2000年政策以限制為導(dǎo)向，2000年后政策理念由限制逐漸轉(zhuǎn)向公平導(dǎo)向。

（一）以限制為導(dǎo)向的政策（1996—2000）

原國(guó)家教委1996年4月出臺(tái)的《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》專(zhuān)門(mén)就流動(dòng)兒童義務(wù)教育問(wèn)題作出回應(yīng)。原國(guó)家教委和公安部于1998年3月聯(lián)合印發(fā)了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》。在這兩個(gè)文件之前，我國(guó)并沒(méi)有頒布過(guò)關(guān)于流動(dòng)兒童義務(wù)教育的政策，這是零的突破，我國(guó)在保護(hù)流動(dòng)兒童受教育權(quán)方面邁進(jìn)一步。但是政策的限制導(dǎo)向很明顯，一是地方政府頒布限制外來(lái)務(wù)工人員在流入地就業(yè)的政策，[7]二是嚴(yán)格限制流動(dòng)兒童在流入地接受義務(wù)教育。

（二）由限制導(dǎo)向轉(zhuǎn)向公平導(dǎo)向（2000至今）

從2000年起，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念的影響下，取消對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的不合理限制的主張逐漸高漲，流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策也由限制轉(zhuǎn)為開(kāi)放。

2001年5月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出“兩為主”原則，明確了落實(shí)流動(dòng)兒童受教育權(quán)利的責(zé)任主體，強(qiáng)調(diào)以流入地政府為管理主體，加大對(duì)流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育權(quán)利的保障，尤其以全日制公辦中小學(xué)為重。這標(biāo)志著“兩為主”原則的正式形成，是政策發(fā)展的一大里程碑。2003年《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）又重申了“兩為主”原則，并明確了流入地政府的具體職責(zé)。2003年，第一次明確提出并確定流動(dòng)兒童與流入地兒童無(wú)差異化的原則，是推動(dòng)全國(guó)各級(jí)地方政府采納流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的重要文件。2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》、2006年新修訂的《義務(wù)教育法》和2010年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》都繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了“兩為主”政策要求?！皟蔀橹鳌痹瓌t的影響仍在持續(xù)，成為解決流動(dòng)兒童教育問(wèn)題的權(quán)威政策文本。[8]

國(guó)家層面上，流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策在保障流動(dòng)兒童義務(wù)教育權(quán)利上有顯著改善。

四、理論框架

政策創(chuàng)新與擴(kuò)散是公共政策過(guò)程研究中的一個(gè)新領(lǐng)域，興起于20世紀(jì)60年代。政策創(chuàng)新是指政府采納一項(xiàng)在本地沒(méi)有頒布過(guò)的新政策，與該政策是否為原創(chuàng)無(wú)關(guān);政策擴(kuò)散是指一個(gè)政府的政策選擇會(huì)影響到其他政府的政策選擇。政府的內(nèi)部因素和外部傳播機(jī)制決定了政府對(duì)創(chuàng)新的采納。內(nèi)部因素是指某一地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治屬性，具體則涉及人口特征、當(dāng)?shù)厝耸杖胨?、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成比重和官員選舉制度等。外部擴(kuò)散機(jī)制包括縱向和橫向兩類(lèi)?？v向機(jī)制主要是指自上而下的上級(jí)政府強(qiáng)制命令，橫向機(jī)制是指學(xué)習(xí)、模仿和競(jìng)爭(zhēng)。[9]

本文結(jié)合定性與定量的研究方法，建立理論框架并驗(yàn)證假設(shè)。首先，通過(guò)對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策相關(guān)文獻(xiàn)的總結(jié)，提出理論假設(shè)。其次，運(yùn)用量化研究模型進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，驗(yàn)證理論假設(shè)，探索省級(jí)政府采納流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的影響因素?；谖墨I(xiàn)回顧和創(chuàng)新擴(kuò)散經(jīng)典理論，本文發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、流動(dòng)人口數(shù)量、中央命令、財(cái)政自給率和鄰居效應(yīng)可能在不同程度上影響省級(jí)政府流動(dòng)兒童政策的采納。

（一）內(nèi)部因素

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。財(cái)政狀況是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的重要影響因素，公民的福利訴求需要通過(guò)政府的財(cái)政撥款來(lái)實(shí)現(xiàn)，在財(cái)政水平較高或財(cái)政困難微小的情況下，政府采納政策創(chuàng)新的可能性更大。我國(guó)義務(wù)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理體制，教育經(jīng)費(fèi)根據(jù)戶(hù)籍人口的學(xué)齡兒童數(shù)為依據(jù)來(lái)劃撥。流動(dòng)兒童在流入地接受教育，相關(guān)費(fèi)用由流入地政府承擔(dān)，但中央的教育補(bǔ)貼卻撥給了戶(hù)籍所在地，導(dǎo)致教育支出的錯(cuò)位。流動(dòng)兒童義務(wù)教育幾乎沒(méi)有任何財(cái)政收益，是純粹的支出型公共政策，若非財(cái)政實(shí)力雄厚，這筆支出會(huì)是不小的負(fù)擔(dān)。

假設(shè)1：經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁的地方政府更愿意采納流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策。

2.流動(dòng)人口數(shù)量。流動(dòng)人口越多，義務(wù)教育階段的流動(dòng)兒童也會(huì)相應(yīng)更多，相關(guān)措施帶來(lái)的影響也更大，所以地方政府對(duì)采納政策會(huì)更為謹(jǐn)慎。

假設(shè)2：省內(nèi)流動(dòng)人口越多，采納流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的概率更低。

（二）外部因素——縱向

1.中央命令。中央行政命令是促進(jìn)一項(xiàng)新政策在垂直方向上推廣到省級(jí)政府的重要方式。特別是對(duì)于沒(méi)有財(cái)政利益吸引的公共政策，中央政府的壓力可以推動(dòng)地方政府采納政策。

假設(shè)3：中央政府出臺(tái)鼓勵(lì)采納的行政命令會(huì)增加省級(jí)政府采納政策的概率。

2.財(cái)政自給率。省級(jí)政府財(cái)政自給率越低，對(duì)中央的財(cái)政依賴(lài)越高，更愿意采納中央政府鼓勵(lì)推行的政策。[10]

假設(shè)4：省級(jí)政府財(cái)政自給率越低，采納流動(dòng)人口義務(wù)教育政策的概率越高。

（三）外部因素——橫向

鄰居效應(yīng)：鄰居效應(yīng)是在政策擴(kuò)散研究中最為重要的影響因素之一，是指接壤的地方政府之間更容易發(fā)生政策創(chuàng)新擴(kuò)散。一方面，相鄰政府間信息交換渠道更通暢;另一方面，相鄰政府常常在經(jīng)濟(jì)、政治等方面是直接競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，會(huì)爭(zhēng)相采納某項(xiàng)流行的政策。[11]

假設(shè)5：已采納政策的鄰居省份越多，省級(jí)政府采納流動(dòng)兒童義務(wù)教育的概率高。

五、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

一手?jǐn)?shù)據(jù)。本文量化研究部分涉及的一手?jǐn)?shù)據(jù)是作者本人整理的全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的相關(guān)政策文本，包括各省級(jí)政府發(fā)布第一份流動(dòng)兒童義務(wù)教育的年份和具體內(nèi)容等。

二手?jǐn)?shù)據(jù)。其他研究設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)由1997—2012年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和第五、第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)中獲得。

（二）計(jì)量模型

政策采納因變量是一個(gè)二分變量。針對(duì)此類(lèi)因變量，政策擴(kuò)散研究一般采用基于Logit模型的事件史分析方法進(jìn)行分析。處理數(shù)據(jù)時(shí)，對(duì)因變量變?yōu)?之后的記錄進(jìn)行刪除。因此，本文采用事件史分析模型檢驗(yàn)上述假設(shè)。上文中的假設(shè)可以被融合進(jìn)以下離散時(shí)間事件史模型中。

其中，pi，t是一個(gè)省級(jí)政府i在年份t出臺(tái)第一個(gè)流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的概率。公式中等號(hào)右邊的變量除常數(shù)項(xiàng)β0外，其他變量涉及內(nèi)部經(jīng)濟(jì)與人口因素、縱向與橫向擴(kuò)散效應(yīng)等因素，將在下文變量設(shè)計(jì)部分具體闡述。本文的觀(guān)測(cè)對(duì)象是中國(guó)內(nèi)地所有省、自治區(qū)、直轄市。觀(guān)測(cè)時(shí)間從可查詢(xún)到的1998年首個(gè)出臺(tái)流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的上海市開(kāi)始，至2012年所有省級(jí)政府都出臺(tái)相關(guān)政策為止。各地流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策沒(méi)有建立統(tǒng)一的形式公開(kāi)，本文從各地相關(guān)文件和政府網(wǎng)站等渠道對(duì)31個(gè)省級(jí)政府首次提到流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策進(jìn)行了逐一排查，然后將31個(gè)地區(qū)的政策采納時(shí)間按照“城市-年份”樣本的方式進(jìn)行整理，得到224個(gè)“城市-年份”事件史分析觀(guān)測(cè)單元。

（三）變量設(shè)計(jì)

六、數(shù)據(jù)分析及研究發(fā)現(xiàn)

（一）描述性統(tǒng)計(jì)分析

各省級(jí)政府出臺(tái)第一個(gè)有關(guān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的時(shí)間跨度較大。本文對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策采納時(shí)間的界定，統(tǒng)一以省級(jí)政府的第一個(gè)涉及流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的發(fā)布時(shí)間為準(zhǔn)。1998年教育部、公安部聯(lián)合頒發(fā)《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》是我國(guó)頒布的第一個(gè)流動(dòng)兒童教育政策，同年，上海隨即出臺(tái)了有關(guān)流動(dòng)兒童教育政策法規(guī)，走在了全國(guó)最前沿。[8]2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》首次提出“兩為主”原則之后，又有陜西、廣西、北京、安徽、內(nèi)蒙古等5地出臺(tái)了相應(yīng)的政策。流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策迅速擴(kuò)散的時(shí)間主要集中在2003—2004年，也就是在2003年中央發(fā)布了明確流入地政府的具體職責(zé)的《意見(jiàn)》不久之后，有19個(gè)省級(jí)政府作出相應(yīng)，剩余的重慶、云南、甘肅、西藏、新疆和貴州等6地響應(yīng)則相對(duì)較為遲緩，直到2012年所有省級(jí)政府才全部出臺(tái)有關(guān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策?？梢?jiàn)，相對(duì)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)采納政策的時(shí)間較晚，而中央命令則對(duì)推動(dòng)流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的擴(kuò)散有立竿見(jiàn)影的作用。

（二）回歸分析

表2報(bào)告了基于事件史分析法模型的政策采納估計(jì)結(jié)果，模型顯示經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中央命令顯著影響了省級(jí)政府采納流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的概率。其中，人均GDP顯著為正，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)采納流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的概率也就越高，驗(yàn)證了假設(shè)1。中央命令顯著為正，說(shuō)明正如假設(shè)3所言，中央政府出臺(tái)的有關(guān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育的行政命令對(duì)各省級(jí)政府有極大的影響，可以大幅提升政策采納的概率。

流動(dòng)人口和鄰居效應(yīng)的系數(shù)方向與理論假設(shè)的判斷一致，但并未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。財(cái)政自給率的回歸結(jié)果與假設(shè)4不符，結(jié)果顯示財(cái)政自給率越高的省級(jí)政府政策采納的概率越高，但也并不顯著。

七、結(jié)語(yǔ)

實(shí)證結(jié)果顯示，影響省級(jí)政府采納流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的因素是其本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中央命令，而和本地流動(dòng)人口數(shù)量、周邊鄰省是否采納政策和財(cái)政自給率關(guān)系不大。這說(shuō)明省級(jí)政府出臺(tái)流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策并不是因?yàn)榱鲃?dòng)兒童數(shù)量日益增加，對(duì)能在流入地公平接受教育的訴求越來(lái)越強(qiáng)烈，省級(jí)政府沒(méi)有主動(dòng)出面解決相關(guān)問(wèn)題，而是被動(dòng)地、幾乎是在中央政府的強(qiáng)制命令下才作出了響應(yīng)。這一定程度上是由于流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策是純粹的支出性公共政策，并不能直接為地方政府帶來(lái)財(cái)政收益，因而地方政府缺乏改善問(wèn)題的動(dòng)力和積極性。也正因?yàn)樵撜邔?duì)地方政府來(lái)說(shuō)是個(gè)財(cái)政負(fù)擔(dān)，所以經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)相對(duì)更有能力承擔(dān)該政策帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)較為落后的地區(qū)響應(yīng)中央命令的速度則相對(duì)遲緩。為了進(jìn)一步改善流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的狀況，一方面要理順流動(dòng)兒童教育方面中央和地方各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，中央要加大對(duì)流入地政府的財(cái)政補(bǔ)貼，另一方面中央政府也要承擔(dān)起政策引領(lǐng)者的責(zé)任，大力推動(dòng)地方政府對(duì)流動(dòng)兒童教育問(wèn)題的管理。

（作者單位為同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：朱靜宜（1994—），女，上海人，碩士研究生在讀，研究方向：公共管理，公共預(yù)算。]

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