多中心治理視角下的合浦沙田港環(huán)境治理模式探析

陳雪萍

摘 要：鄉(xiāng)村環(huán)境問題一旦影響當(dāng)?shù)厝藗兊娜粘Ｉ詈徒】?，打破人們長久以來的生存規(guī)律，就極易造成人們對企業(yè)行為和政府環(huán)境治理表現(xiàn)不滿從而引發(fā)群體性事件。沙田港事件，歷經(jīng)十多年仍未建立妥善的長效解決機(jī)制，十分值得深思。

關(guān)鍵詞：沙田港;企業(yè)行為;環(huán)境治理

一、案例部分

（一）沖突爆發(fā)

沙田鎮(zhèn)是廣西北海市合浦縣東南海岸的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，海產(chǎn)資源豐富，被列為國家一級保護(hù)動物美人魚（儒艮）的生態(tài)自然保護(hù)區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用穸嘁詽O業(yè)為生。

2011年9月27日，合浦縣新港綜合發(fā)展有限責(zé)任公司通過海洋使用權(quán)申請，順利取得沙田鎮(zhèn)面積達(dá)167.5317公頃的海域使用權(quán)。緊接著，新港綜合公司開始修建沙田港碼頭并開始建設(shè)航道一期工程。

2013年6月1日，一大早沙田鎮(zhèn)政府門前聚集了一群手拉橫幅的漁民，聲討著新港綜合公司在無任何防護(hù)屏障下在港口運煤、抽沙賣沙、砍伐紅樹林、禁止?jié)O民在祖輩長期停船的港口（該公司工程項目建設(shè)范圍）停船等經(jīng)營行為，當(dāng)天下午，沙田鎮(zhèn)部分中小學(xué)學(xué)生開始罷課加入游行隊伍。但群眾的抗議行為并沒有讓沙田鎮(zhèn)政府給到他們滿意的答復(fù)，此時人們便開始搬運大石頭，在進(jìn)港路口設(shè)置路障，阻攔企業(yè)和政府的車輛進(jìn)入碼頭，在警察清理路障時有部分群眾與其產(chǎn)生了肢體沖突，沖突中有人受傷。不久后，該事件平息。

（二）多年后的環(huán)保督察

2016年11月17日， 中央第六環(huán)保督察組反饋意見電視電話會議召開， 督察組指出， 2011年至今，合浦縣新港綜合公司違反國家法律法規(guī)，在合浦山口紅樹林自然保護(hù)區(qū)非法抽砂填海和經(jīng)營海砂銷售，侵占保護(hù)區(qū)面積約為70公頃，摧毀紅樹林約20公頃;沙田儒艮國家自然保護(hù)區(qū)部分海域被海水養(yǎng)殖侵占，面積達(dá)到了349.2公頃，包括核心區(qū)144公頃。

（三）周而復(fù)始，卷土重來

2018年，中央環(huán)境保護(hù)督察組通報了群眾舉報環(huán)境污染問題的調(diào)查情況。2017年11月22日，新港綜合公司根據(jù)項目建設(shè)施工要求，在港池和避風(fēng)塘進(jìn)行疏浚。這項工作必須開展海砂開采，會在一定程度上破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。

為了加強監(jiān)管，合浦縣政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強合浦縣沙田新港碼頭動態(tài)巡查工作的通知》，將巡查區(qū)域劃分三個等級并安排人員動態(tài)巡查，以提高對建設(shè)施工行為的監(jiān)管。

2018年5月29日，合浦縣組織了國土、海洋、環(huán)保等有關(guān)部門人員來到沙田港碼頭施工現(xiàn)場，檢查新港綜合公司的相關(guān)整改情況，并要求該公司立即暫停碼頭工程建設(shè)，直至紅樹林保護(hù)區(qū)確界完成。

據(jù)調(diào)查，2013年沙田港一期工程建設(shè)中，新港綜合公司通過抽沙填海等方式疏浚航道。由于處置和管理不當(dāng)，部分流砂覆蓋影響了周邊土地89.25畝，其中林地54畝，稻田6.88畝，坑面0.17畝，裸地15.7畝，其他草地12.5畝。

2016年4月13日，北海市環(huán)保局對新港綜合公司沙田碼頭一期工程疏浚物處置及其他環(huán)境違法行為作出行政處罰決定，責(zé)令其停止碼頭一期工程項目，并處罰款十萬元?？h里多次召開會議，研究規(guī)劃清理整治工作。2016年11月18日，新港綜合公司從廣東湛江請來水鉤機(jī)，試圖用于清理污物，建設(shè)泄洪設(shè)施。但該行為受到當(dāng)?shù)鼐用竦种啤？h鄉(xiāng)工作小組反復(fù)進(jìn)行思想政治工作，仍沒有效果。清污工作無法進(jìn)行，污染問題未得到解決。

二、分析部分

（一）理論分析工具介紹

多中心治理即是指以政府、社會、市場等多管理主體為中心建立起來的多中心治理體系。政府壟斷會造成提供單一公共產(chǎn)品或社會服務(wù)、無法滿足多元化偏好，還會導(dǎo)致政府鞏固集權(quán)、腐敗等多方面問題。單純的市場提供會讓管理主體為追求利潤而忽視公共服務(wù)。而以公眾為中心的管理主體，會難以形成集中的民意進(jìn)行管理。多中心治理主張政府、市場和社會大眾既是公共事務(wù)處理的主體，又是公共物品配置的不同手段和機(jī)制，平衡了政府和市場，是一種合作共治的新型管理模式。

奧氏的理論和實踐研究表明，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可以更好地管理森林，湖泊等公共資源。一群訴求一致的個體可以組織起來進(jìn)行自我管理，以便在面對規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為時，可以獲得持續(xù)的共同利益?；谧灾魏妥园l(fā)性的第三部門有助于表達(dá)參與公民的意愿和實現(xiàn)參與的方式，能克服公共事務(wù)治理困境，應(yīng)對政府失靈和市場失靈，也因更接近基層，能更有效地解決許多緊急的公共事務(wù)需求。

（二）沙田港環(huán)境治理難題的成因分析

1.政府治理不積極，執(zhí)法檢查不到位

地方政府受重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保的發(fā)展思維影響，加上新港綜合公司又是鎮(zhèn)上的相對較大的公司，每年帶來的經(jīng)濟(jì)效益可觀。故政府在面臨企業(yè)經(jīng)營行為造成的環(huán)境問題時易消極應(yīng)對。存在自身不想管，也不愿意讓社會組織或群眾監(jiān)督，當(dāng)面對上級壓力不得不管時，會在執(zhí)法時避重就輕，甚至存在采取“變通”做法，使邊緣行為合法化的可能，導(dǎo)致政府環(huán)境治理退位或失位的發(fā)生。

此外，沙田港涉及到陸地資源和海洋資源，涉及的管理部門眾多，包括海洋、國土、環(huán)保、交通等多個部門。首先，這些部門在管理上有職責(zé)的交叉重疊，易造成九龍治水、政府失靈局面。其次，各部門間的協(xié)同治理模式尚未建立，往往各自為政。再次，在土地確界、環(huán)保審批、環(huán)保案件查處這些環(huán)節(jié)的法律規(guī)章較多，基層監(jiān)管人員必須有極強的法律儲備和執(zhí)法素質(zhì)，才能合理進(jìn)行相關(guān)行政審批及執(zhí)法行為。

2.企業(yè)環(huán)保違法所得收益大于風(fēng)險

企業(yè)破壞環(huán)境的行為很多都是對比過成本收益后發(fā)生的，目前政府監(jiān)管體系不夠完善，行政處罰的力度不足，使得企業(yè)破壞環(huán)境所承擔(dān)的風(fēng)險遠(yuǎn)低于侵占資源所得的收益。同時，新港綜合公司確實有要疏浚航道的行為，是否疏浚航道的同時違規(guī)抽沙難以分辨，即使政府排查出來，也是進(jìn)行簡單處罰，等風(fēng)聲過了，很可能企業(yè)違法行為還會持續(xù)發(fā)生。

3.公眾參與制度不完善，消極應(yīng)對

公眾參與制度不完善，往往只能通過信訪等渠道表達(dá)訴求，也沒有得到合理的監(jiān)督檢舉和法院訴訟的方式維護(hù)。另一方面，基層政府往往容易因為經(jīng)濟(jì)利益成為企業(yè)的避風(fēng)港，對公眾的訴求消極應(yīng)付。當(dāng)公眾積怨已久開始試圖反抗，甚至?xí)霈F(xiàn)暴力行為導(dǎo)致的群體事件。更嚴(yán)重的是，當(dāng)反抗無果，政府公信力迅速下降后，公眾就開始消極應(yīng)對，認(rèn)為自己無法表達(dá)訴求，進(jìn)入不再監(jiān)督不再反抗的階段。

4.各主體間缺乏內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系

由于各主體的立場和地位不同，加上未建立合理的信息公開機(jī)制及溝通協(xié)調(diào)渠道，社會主體在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中獲取信息滯后，易處于弱勢地位，市場主體易使用手段躲避政府的執(zhí)法監(jiān)督，而政府也容易處于被動局面，多主體間易出現(xiàn)意見分歧，若不能及時處理分歧及化解沖突，極易讓矛盾升級，最終影響問題解決。

三、多中心理論視角下沙田港環(huán)境治理建議

結(jié)合沙田港環(huán)境治理現(xiàn)狀，對其成因進(jìn)行分析，運用多中心理論，構(gòu)建政府-企業(yè)-社會公眾的治理模式，其中政府為主導(dǎo)，企業(yè)和社會公眾充分參與，三大主體協(xié)調(diào)配合，內(nèi)外聯(lián)動，發(fā)揮自身的治理優(yōu)勢，協(xié)調(diào)促進(jìn)以解決沙田港環(huán)境治理難題。

（一）轉(zhuǎn)變政府觀念，促進(jìn)多主體合作

地方政府應(yīng)深入學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀，貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)理念，推進(jìn)建立環(huán)境破壞終身追責(zé)制度。同時，政府各有關(guān)部門間應(yīng)加強溝通合作，落實責(zé)任分工，形成監(jiān)管合力，共同研究全面合理的解決對策，推動沙田港環(huán)境治理落到實處。

政府生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)與公眾對于環(huán)境要求是相輔相成的，只有進(jìn)行兩者的良性互動，才能激勵政府努力去進(jìn)行環(huán)境治理。地方政府應(yīng)重視基層協(xié)商民主以及決策民主，這樣公眾才有途徑去對地方環(huán)境治理以及政府決策進(jìn)行發(fā)聲和造成影響。

（二）提升企業(yè)的環(huán)保意識和社會責(zé)任感

利潤是企業(yè)發(fā)展的動力和目標(biāo)，而社會是企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的沃土，企業(yè)不能脫離社會發(fā)展而獨善其身，應(yīng)主動履行社會義務(wù)，承擔(dān)社會責(zé)任。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)多組織企業(yè)環(huán)保培訓(xùn)，簽訂環(huán)保承諾書，樹立可持續(xù)發(fā)展觀，增強環(huán)境法制意識，企業(yè)決策應(yīng)考慮環(huán)境影響。同時，建立環(huán)保信用監(jiān)督體系，不定時對企業(yè)的環(huán)保行為進(jìn)行監(jiān)督抽查，鼓勵企業(yè)打造自身環(huán)保形象，營造良好的外部環(huán)境。

（三）引入合理的民主參與渠道

積極探索環(huán)境公益的司法救濟(jì)，鼓勵公眾積極參與生態(tài)環(huán)境治理，了解更多環(huán)保知識和法律法規(guī)，主動監(jiān)督當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和地方政府行為。鑒于執(zhí)法需要投入較大的人力物力和時間，引入合理的民主參與渠道，一方面通過輿論制約企業(yè)的違法行為，一方面能第一時間知曉企業(yè)違法行為，此外，政府的公信力也會進(jìn)一步增強。

（四）充分發(fā)揮社會主體的作用

當(dāng)公眾個體參與環(huán)境治理時，易處于弱勢地位，容易發(fā)生無序、不理性的行為，難以獲得到政府和企業(yè)的重視。而以集體形式存在的社會組織能在環(huán)境治理中把個體的力量整合，更好的表達(dá)民主訴求。政府應(yīng)重視培育及支持環(huán)保社會組織發(fā)展，同時制定相應(yīng)的法規(guī)對其進(jìn)行保障，視組織運行情況適當(dāng)給予財政補貼，拓寬環(huán)保社會組織參與環(huán)境治理的渠道。環(huán)保社會組織應(yīng)樹立自身組織理念，充實環(huán)保法律法規(guī)，提高環(huán)境治理相關(guān)的業(yè)務(wù)水平;加強與地方企業(yè)的溝通合作，給企業(yè)提供環(huán)保咨詢服務(wù)，積極對企業(yè)的經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)督。

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