擴張與限權(quán)：警察權(quán)與公民權(quán)的沖突與均衡

華紅艷　張紅玲　陳清利

摘 要：任何一種權(quán)力都是在特定政治、經(jīng)濟、社會及其組織體系中運行并實現(xiàn)功能目的及其價值目標的。深入研究我國警察權(quán)與公民權(quán)的矛盾與沖突，具有事實價值和邏輯意義。警察權(quán)z在法治國家建設的進程中不斷擴張與公民權(quán)不斷擴張的社會需求、權(quán)力運行中的濫用、警務活動的非法律規(guī)制、缺乏有效監(jiān)督與制約等方面有著很大關(guān)系。警察權(quán)的擴張，將與法治社會公民權(quán)利的保護發(fā)生難以避開的摩擦及沖突。法治、民主政治、市場經(jīng)濟的發(fā)展，進一步要求通過對警察權(quán)的制約與限制，通過法律規(guī)定的細化與具體，通過監(jiān)督機制的進一步完善，通過法治意識與法治思維的深化，來實現(xiàn)在法治進程中警察權(quán)與公民權(quán)的動態(tài)平衡。

關(guān)鍵詞：警察權(quán);擴張;限制;均衡

一、警察權(quán)擴張：權(quán)利保護要求與無序擴張之雙重表現(xiàn)

（一）警察權(quán)擴張的現(xiàn)實性需求

法治國家概念的提出，標著著我國民主法治建設進入了一個嶄新的發(fā)展階段。改革開放之后，我國逐步從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制走向社會主義市場經(jīng)濟體制。公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利不斷增加、不斷豐富。對不斷增加、不斷豐富的權(quán)利進行保障的要求也不斷增加?！叭绻麅H有公民個人權(quán)利的增加，而沒有相應的公權(quán)力增加來保障，那么，所增加的公民權(quán)利會因為沒有公權(quán)力的保障而落空。”市場經(jīng)濟是以競爭為其原動力的經(jīng)濟形式，競爭以自由為前提的，競爭與壟斷相排斥的， 在這種情況下，公民自由和權(quán)利的擴大就勢所必然。由此可見政治上的自由與經(jīng)濟上的自由具有內(nèi)在同一性。正如美國學者薩繆爾森指出：“從帝王專制下得來的政治自由和從國家法令的干預下解放出來的自由市場價格制度，這二者是密切相關(guān)的?！痹谏鐣?jīng)濟體制變革之下，個體的差異、自利的本能、利益的差別、資源的有限造成了社會中個人、集團、團體之間的不可避免的各種沖突，不斷擴張的權(quán)利伴隨著不斷增加的沖突，形形色色的沖突的增加要求警察權(quán)解決沖突在此過程中伴隨著警察權(quán)的擴張。但是由于警察權(quán)的本質(zhì)是公共權(quán)力，警察權(quán)的擴張難以避免對公民個人私權(quán)和自由的干涉，因此公民權(quán)的擴張對應的警察權(quán)擴張之間的矛盾問題日益凸顯。

（二）警察權(quán)超越權(quán)限范圍的擴張現(xiàn)狀

（1）超越權(quán)力范圍

我國警察機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織及其人員以及受委托的組織及人員超越法律規(guī)定的權(quán)力界限，或者超越授權(quán)和委托的權(quán)力及其限度，作出的不屬于警察權(quán)力范圍內(nèi)的行為。在我國的警察機關(guān)中是普遍存在的現(xiàn)象。

（2）濫用權(quán)力

對警察刑事強制措施的濫用，典型的如：刑訊逼供屢禁不止。對行政處罰權(quán)的濫用，典型的如：行政許可權(quán)的濫用、行政確認權(quán)的濫用。例如：我們不知道，有什么法律上的渠道，讓我們?nèi)ケ磉_對于某處禁行、某處禁停的異議，即使這種“禁行”、“禁停”標志是明顯不合理甚至是專為罰款而設置的？

（3）急需處理但又非警務事務不斷增多

警察需要處理的事務范圍漸漸擴大，理應由其他機關(guān)來處理的社會事務，如強拆的調(diào)解、鄰里矛盾等都有警察必須處理的內(nèi)容。警察就像萬能的使者，仿佛警察是解決所有問題的必須力量，職權(quán)在不斷泛化。使公眾造成一定程度的誤解，認為警察是可以解決一切問題的，警察職權(quán)是無限的。警察所做的事情對于正常的法律規(guī)定范圍內(nèi)的職權(quán)來說是于法無據(jù)，但警察卻是必須去做，一旦做了不出問題則罷，出了問題，又屬于濫用職權(quán)。與公民之間產(chǎn)生沖突相應越來越多，警察權(quán)威受到嚴重影響。

（三）警察權(quán)行的非理性的目標或標準，導致權(quán)力行使的利益化、違法化

“讓人民滿意”，是警察的服務宗旨，但從理性的角度而言，一項制度的設計注定不能照顧到涉及其中的每一個人的利益和要求，那么對于警察這樣一個執(zhí)法主體，一個直面行政相對人切身利益的主體要求其做到這一點，過程艱難。“命案必破”的要求或者承諾在刑事訴訟中作為對警察行為的標準，是否科學？實際上，案件發(fā)生后，能否破案有諸多因素。一旦發(fā)生大案要案，警察面對的是：查明案情真相的壓力、讓領(lǐng)導放心的憂慮、讓百姓滿意的標準、盡快破案的重大責任、社會不斷關(guān)注的負擔、破獲重大案件與升職之間的利益關(guān)系等等，在重重壓力、憂慮、責任、負擔、利益關(guān)系的面前，警察職權(quán)擁有者不堪重負，行使職權(quán)不難理解各種手段的使用：刑訊逼供、制造條件取證、違反程序辦案、侵犯當事人合法權(quán)益等等。

（四）警察職權(quán)監(jiān)督制度的粗放化，導致對警察職權(quán)的監(jiān)督在現(xiàn)實中可操作性不強

權(quán)力具有相對性、支配性、權(quán)威性，權(quán)力都有泛化的傾向。應當將權(quán)力進行必要的限制和監(jiān)督。為了保證權(quán)力的依法行使，對權(quán)力進行監(jiān)督，防止其越界或者被濫用。警察權(quán)也不例外。警察職權(quán)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行駛，警察職權(quán)也必須有相應的監(jiān)督與制約機制。依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，檢察權(quán)、審判權(quán)、警察權(quán)相互制約。檢察權(quán)制約的途徑主要有審查逮捕、審查起訴、提前介入案件、接受控告申訴檢舉等，檢察機關(guān)通過提出檢查建議、發(fā)出糾正違法通知、對警察職務犯罪立案偵查等監(jiān)督方式對警察權(quán)進行監(jiān)督與制約。審判權(quán)通過對公安機關(guān)行政行為的合法性的監(jiān)督，對案件中涉及的非法證據(jù)進行排除的方式對警察權(quán)予以制約。但是這些監(jiān)督與制約的規(guī)定普遍存在比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性的問題，如：僅規(guī)定了有權(quán)對警察權(quán)進行監(jiān)督的部門和職責范圍，但對于監(jiān)督實施的途徑、方式、最終的結(jié)果、監(jiān)督不力的責任及法律后果等細節(jié)性的問題沒有相關(guān)的依據(jù)，可操作性差。

二、限權(quán)與擴張之間的對立：警察權(quán)與公民權(quán)保障之間的矛盾與沖突

警察權(quán)從根本上來源與公民權(quán)的讓渡，警察權(quán)的設置為維護社會公共利益，警察權(quán)雖然是實現(xiàn)公民權(quán)利的重要保證，但警察權(quán)的行使必然對公民權(quán)產(chǎn)生一定的約束，警察權(quán)擴張必然意味著公民權(quán)的受限制，甚至公民權(quán)受損害。社會公共利益與個人利益之間本身存在著沖突，而警察權(quán)無疑是涉及范圍廣、強制力明顯的公權(quán)力之一，經(jīng)常處于同公民權(quán)沖突的最前沿。

（一）社會公共利益與個人利益維護之間的矛盾

一般來說，維護公共利益是為了保證并發(fā)展個人利益的，但公共利益并不必然涵蓋個人利益的方方面面?？赡軙霈F(xiàn)為了維護公共利益需要限制個人利益的場景。

（二）警察權(quán)所維護的秩序價值與個人的自由價值之間的矛盾

無限的、放縱的個人自由等同于社會混亂。“沒有限制的自由，只能損害自由”，“不加限制的自由，就會造成自由的毀滅”。秩序與自由在不斷博弈，博弈與平衡的過程是動態(tài)的，博弈是長期的，而“平衡”是相對的、短期的。公共秩序同個人自由兩者追求的價值志趣不盡相同，此矛盾只要存在，警察權(quán)與公民權(quán)的矛盾與沖突就與之同在。

（三）警察自由裁量與公民權(quán)益評判的矛盾與沖突

任何法律均不可能極盡精細化，總會留有一定的自由裁量空間;或者說，任何法律體系如果沒有自由裁量都無法實際運行。美國統(tǒng)一法學的代表埃德加·博登海默曾說：“真正偉大的法律制度是這樣一些制度，它們的特征是將僵硬性與靈活性給予某種具體的有機結(jié)合”警察擁有一定的自由裁量權(quán)，屬于其職責行使過程中必要的、現(xiàn)實的要求。但自由裁量又容易超越其限度甚至是權(quán)力的濫用，因而會明顯侵害公民權(quán)益。多年的普法宣傳和依法治國實踐，使公眾了解了許多法律常識所產(chǎn)生的維護權(quán)益的個人評判，無論正確與否，都有可能質(zhì)疑、拒絕甚至對抗警察執(zhí)法中的自由裁量。警察自由裁量權(quán)的客觀存在，成為引發(fā)警察權(quán)與公民權(quán)矛盾與沖突的一個誘因。

（四）警察執(zhí)法權(quán)威與公民消極對抗的矛盾與沖突

在計劃經(jīng)濟年代里，國家建立了高度集中的封閉型社會控制體系，公安執(zhí)法的專政色彩強烈，“權(quán)力至上”、“警察優(yōu)先”的職權(quán)中心主義傾向盛行，強勢的警察權(quán)侵害正當公民權(quán)的現(xiàn)象比較多見并且習以為常。隨著市場經(jīng)濟不斷深入發(fā)展，整個社會對于法治的認同度越來越高漲，社會公眾特別是學界、媒體等開始對職權(quán)中心主義執(zhí)法觀進行反思，保持更多的關(guān)注和警惕，這無可厚非。但是，又可能產(chǎn)生另一個誤區(qū)。即部分公眾不信任警察權(quán)，更為甚者，乃至走向另一個誤區(qū)：消極對抗警察執(zhí)法權(quán)威，暴力阻礙警察執(zhí)法、暴力襲警等等各種極端的行為表現(xiàn)。

三、警察權(quán)與公民權(quán)：對立、沖突的緩解與均衡

警察權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系決定了，警察權(quán)一旦擴張，公民權(quán)就可能受到限制;而公民權(quán)的充分行駛，必然涉及到對警察權(quán)形成某種有效制約;一旦警察權(quán)被濫用，公民權(quán)受到侵犯，直至喪失。但是，不可否認，保持一定限度的警察權(quán)，是現(xiàn)代國家實現(xiàn)法治社會的共同選擇?？扇绻搅四撤N限度，就會構(gòu)成對公民權(quán)的傷害與威脅。法治，意味著對立法者和執(zhí)法者的限制，以確保他們不得不在法律的框架內(nèi)健全和落實法制;而更多的法治，則意味著對擁有權(quán)力者更多的監(jiān)督和更嚴格的約束。

（一）列出警察權(quán)清單，讓警察權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法行使

列出警察權(quán)力清單，讓警察權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，既避免權(quán)力無限擴大損害相對方權(quán)益，又可以避免警察承擔過多不屬于警察的事務。嚴格依法行使職權(quán)，將警察從繁重的社會事務中脫離出來，警察執(zhí)法做到：法定職責必須為、法無授權(quán)必不為。對于警察機關(guān)來說，只要法律沒有規(guī)定的，都是不能做的。

（二）強化警務公開，讓警察權(quán)在陽光下接受監(jiān)督

警務公開是在行使國家公權(quán)力的過程中，除法律規(guī)定的特殊情況外，依照法定程序，向社會公眾公布與警察職權(quán)有關(guān)的事務和活動并置于社會、權(quán)利人關(guān)注和監(jiān)督之下的制度。將警察的執(zhí)法過程或者服務過程處于全面、全程、實時監(jiān)控之下。強化警務公開的方式、范圍、監(jiān)督和救濟，完善相關(guān)警務公開的法律、法規(guī)及規(guī)章，使警務公開有應當遵循的步驟、程序，有相應的制度框架、組織機構(gòu)、目標體系、評估指標及資源保障等。

（三）樹立正確觀念，消除公眾對警察職權(quán)的理解誤區(qū)

目前輿論對警察執(zhí)法時“公民和組織應給予支持和協(xié)助”及“阻礙執(zhí)法應受到嚴肅處理”方面宣傳不力，而在極少數(shù)警察的違法違紀事件上不惜采用夸張、扭曲事實的方式來報道新聞。這種做法對警察職權(quán)的行使造成了嚴重的危害。導致人們可能形成片面的觀念，而公眾的好惡評價觀念一旦形成后，影響深遠。因此要樹立以下的基本正確觀念：警察執(zhí)法為維護國家安全，為維護社會秩序，為保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)。

（四）樹立程序觀念，警察執(zhí)法嚴格履行程序

社會不斷發(fā)展，國家政治、經(jīng)濟、法治等情況也在不斷變化，這是警察權(quán)發(fā)展變化的基本根據(jù)。警察權(quán)涵蓋廣泛，在法治國家建設不斷推進的情況下，深刻認識如果警察權(quán)過于膨脹，就意味著政府有更多的事務要用武力強制手段實行管理，而其代價就是公民民主權(quán)利更多的喪失。需要通過建立明確的權(quán)力清單，推動警察事務的公開，整個社會形成正確警察權(quán)觀念，警察權(quán)的行使嚴格按照法定程序進行等來實現(xiàn)在法治進程下，警察權(quán)的平衡發(fā)展。擴張與限制，矛盾與平衡，只要以民主為動機和歸宿，只要符合法治精神和程序，都是進步可取的。

參考文獻

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基金項目：文章系陜西省教育廳專項科研課題“法治進程中警察權(quán)的擴張與限制”的成果，項目編號：17JK0955。

作者簡介：華紅艷（1976.08- ），女，陜西咸陽人，陜西警官職業(yè)學院法律系，副教授，法學碩士研究生，研究方向：法學;張紅玲（1977.08- ），陜西渭南人，陜西警官職業(yè)學院法律系，副教授，碩士研究生，研究方向：高職教育;陳清利（1983.09- ），女，陜西咸陽人，陜西警官，職業(yè)學院法律系，講師，碩士研究生，研究方向：現(xiàn)代漢語。