我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革研究

陶為婕

（華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院，湖北 武漢 430000）

一、我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革的可行性分析

（一）自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革的國際經(jīng)驗

1、對因技術(shù)創(chuàng)新而失去自然壟斷性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)和業(yè)務(wù)引入競爭

隨著技術(shù)進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)之間的替代性和競爭性加強，一些傳統(tǒng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)和業(yè)務(wù)逐漸失去了其原有的自然壟斷性，若仍保持其自然壟斷性地位，已經(jīng)不利于該產(chǎn)業(yè)和業(yè)務(wù)的良好發(fā)展，這就要求在該產(chǎn)業(yè)和業(yè)務(wù)中適時、適當(dāng)?shù)匾敫偁幰赃m應(yīng)現(xiàn)實環(huán)境變化以及未來發(fā)展需要。

電信業(yè)便是其中的典型。傳統(tǒng)電信業(yè)幾乎都由政府國營或在政府嚴(yán)格管制下運行，政府對其進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一經(jīng)營和統(tǒng)一管理。遠(yuǎn)程通訊技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步，減少了電信基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模，使長距離大量通信成本大幅下降，這從技術(shù)上、傳送成本上減少了電信業(yè)的進(jìn)入壁壘，使得電信業(yè)不再具有自然壟斷的性質(zhì)。為適應(yīng)現(xiàn)實環(huán)境變化、促進(jìn)電信業(yè)的發(fā)展，很多國家在電信業(yè)中全面引入競爭：20世紀(jì)70年代末，美國最先開始在電信業(yè)的國際和洲際長途電話業(yè)務(wù)中引入競爭，1996年，美國頒布新電信法，承認(rèn)了一些企業(yè)在法律規(guī)定范圍內(nèi)具有能夠自由進(jìn)入電信市場參與競爭的權(quán)利，至此美國電信業(yè)從壟斷性行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮孕袠I(yè)。同年，英國廢止了英國電訊和大東對國際長途的壟斷，將國際電信業(yè)務(wù)全面引入了競爭機制。1998年開始，歐盟成員國全面放開電信市場，引入競爭機制。電信業(yè)競爭機制的全面引入使得各電信企業(yè)（特別是傳統(tǒng)電信企業(yè)）迫切地尋求提高企業(yè)市場競爭力的辦法，它們不斷加強技術(shù)創(chuàng)新，提高勞動生產(chǎn)率，努力降低成本，改善原有的服務(wù)水平，這極大地促進(jìn)了電信業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步。

技術(shù)進(jìn)步并不必然導(dǎo)致傳統(tǒng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)整體上自然壟斷性質(zhì)的喪失，它可能只影響和改變傳統(tǒng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)某些環(huán)節(jié)的壟斷基礎(chǔ)，產(chǎn)生混合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，即產(chǎn)業(yè)的某些環(huán)節(jié)適合于競爭而其他環(huán)節(jié)適合于由幾個生產(chǎn)者獨占。對這類產(chǎn)業(yè)要區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，政府要繼續(xù)對自然壟斷性業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格管制，而對于非自然壟斷性業(yè)務(wù)，則要將其從自然壟斷性業(yè)務(wù)中剝離出來，適時、適當(dāng)?shù)匾敫偁帣C制，并防止仍居于壟斷環(huán)節(jié)的廠商將其壟斷勢力延伸到該產(chǎn)業(yè)的其他環(huán)節(jié)，有效促進(jìn)其發(fā)展。以電力行業(yè)為例，英國最早進(jìn)行了電力市場化改革，開創(chuàng)了全球第一個競爭性電力市場。英國規(guī)定電力行業(yè)發(fā)電、輸電和供電業(yè)務(wù)完全分離，實行分業(yè)經(jīng)營，形成了多家發(fā)電公司、多家配電公司和一家輸電公司的格局：英國在發(fā)電市場和售電市場引入競爭機制，允許和鼓勵多家公司展開競爭；輸電市場則由全國電網(wǎng)公司獨家經(jīng)營，政府對輸變電價格進(jìn)行嚴(yán)格管制。英國電力市場化改革將電力行業(yè)自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)區(qū)分開來，對二者實施不同的政策，縮小政府管制的范圍，充分發(fā)揮競爭機制在非自然壟斷性業(yè)務(wù)中的作用，顯著提高了英國電力行業(yè)的效率。

2、引入激勵性規(guī)制

日本著名的規(guī)制經(jīng)濟學(xué)家植草益認(rèn)為，所謂激勵性規(guī)制就是在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下，激勵受規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率。激勵性規(guī)制給予受規(guī)制企業(yè)一定的價格制定權(quán)，引導(dǎo)其利用信息優(yōu)勢和利潤最大化動機，主動提高內(nèi)部效率、降低成本，并獲取由此帶來的利潤增額。價格上限規(guī)制是激勵性規(guī)制理論的主要應(yīng)用，它是在一般物價上漲率（RPI）中扣除預(yù)先設(shè)定的該產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力上升率（X），再加上被允許的以價格轉(zhuǎn)嫁為目的的費用上升率（Y），在此范圍內(nèi)允許價格上漲的一種價格水平規(guī)制，通常采用RPI-X模型（余東華，2003）。在該模型中，企業(yè)生產(chǎn)率實際增量超過規(guī)制當(dāng)局預(yù)先設(shè)定增量（X）的部分越大，企業(yè)的成本就越低，企業(yè)可得利潤越高，這就迫使企業(yè)積極進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新、優(yōu)化內(nèi)部管理，提高生產(chǎn)效率。

價格上限規(guī)制將規(guī)制價格和零售價格指數(shù)與生產(chǎn)效率掛鉤，有機地將對產(chǎn)業(yè)降低成本的激勵和對產(chǎn)業(yè)調(diào)整價格的激勵結(jié)合。價格上限規(guī)制在英國幾乎所有的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)得到了廣泛應(yīng)用，極大地推動了英國電信、電力等產(chǎn)業(yè)放松管制的進(jìn)程，取得了良好的效果。類似的，美國在價格上限規(guī)制的框架內(nèi)對自然壟斷性產(chǎn)業(yè)實行以績效為基礎(chǔ)的規(guī)制，有效推動了電信產(chǎn)業(yè)自由化和部分放松管制的發(fā)展。

（二）我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)及放松管制改革的現(xiàn)狀

在長期計劃經(jīng)濟體制背景下，我國對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入、價格等實行了嚴(yán)格的管制。我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)多集中于一些關(guān)于國計民生和國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用的公用事業(yè)，具有政企合一、高度管制和管制體制不合理等特征，這造成了我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的供需失衡、產(chǎn)業(yè)績效不高、定價過高和消費者福利缺失等問題（鄭世林、何維達(dá)，2009）。與西方發(fā)達(dá)國家因規(guī)模不經(jīng)濟而在自然壟斷產(chǎn)業(yè)大規(guī)模展開的放松管制改革不同，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革的初衷來自于計劃經(jīng)濟的失效。在此背景下，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革以提高產(chǎn)業(yè)績效和社會福利為目標(biāo)，先從政企分開、形成市場意義上的企業(yè)開始，通過引入競爭再進(jìn)行所有制改革的漸進(jìn)式改革方式，形成了壟斷競爭的格局。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革前，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)基本上是采取垂直一體化的組織結(jié)構(gòu)，即單一廠商壟斷整個產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送和銷售的所有環(huán)節(jié)。而近年來自然壟斷產(chǎn)業(yè)的放松管制改革從垂直一體化的分解開始，把一些自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的非自然壟斷性業(yè)務(wù)從自然壟斷性業(yè)務(wù)中剝離出來，引入競爭機制，以提高產(chǎn)業(yè)績效和社會福利，具體而言，近年來我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革將自然壟斷產(chǎn)業(yè)鏈上產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)從長距離輸送和市內(nèi)分銷等下游環(huán)節(jié)獨立出來，以市場手段和競爭機制來取代廠商內(nèi)部或行政手段，營造上游產(chǎn)品或服務(wù)的競爭性結(jié)構(gòu)。自20世紀(jì)90年代開始，我國逐步向電信、電力、民航等自然壟斷產(chǎn)業(yè)引入競爭，對其進(jìn)行了分拆和重組。我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革雖有一定突破，取得了一定的階段性成果，但在放松管制改革推進(jìn)過程中仍存在如：企業(yè)間有效競爭沒有真正形成；自然壟斷產(chǎn)業(yè)價格和服務(wù)質(zhì)量還難以讓國民滿意；自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)入管制尚不規(guī)范；政企合一的現(xiàn)象仍然存在等問題。這就要求我國要進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)化自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革路徑的探索，以有效提高產(chǎn)業(yè)績效和社會福利。

二、對進(jìn)一步推進(jìn)我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革的思考

（一）進(jìn)一步掃除自然壟斷產(chǎn)業(yè)非壟斷性業(yè)務(wù)引入競爭的障礙，促進(jìn)企業(yè)適度競爭

技術(shù)革新導(dǎo)致傳統(tǒng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的一些環(huán)節(jié)失去了原有的自然壟斷基礎(chǔ)，對于這些失去自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)，要將其從自然壟斷性業(yè)務(wù)中剝離出來，適時、適當(dāng)?shù)匾敫偁帣C制，并要防止仍居于壟斷環(huán)節(jié)的企業(yè)將其壟斷勢力延伸到該產(chǎn)業(yè)的其他環(huán)節(jié)。當(dāng)代自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有網(wǎng)絡(luò)特征，且具有強網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效益，故為防止經(jīng)營自然壟斷業(yè)務(wù)的企業(yè)利用其網(wǎng)絡(luò)運營的優(yōu)勢損害競爭性產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者的利益，政府應(yīng)當(dāng)重點管制網(wǎng)絡(luò)運營者的不正當(dāng)競爭行為，為經(jīng)營自然壟斷產(chǎn)業(yè)競爭性業(yè)務(wù)的企業(yè)在市場上進(jìn)行經(jīng)營活動并充分展開競爭掃除障礙。具體而言，政府可為確保網(wǎng)絡(luò)的開放使用和接入、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、激勵企業(yè)充分使用網(wǎng)絡(luò)，而對網(wǎng)絡(luò)使用價格等實行適當(dāng)?shù)墓苤啤?/p>

但在掃除競爭引入障礙的同時，也不能忽視競爭引入的適時和適當(dāng)。例如，城市排水系統(tǒng)由污水處理廠和排水管網(wǎng)組成，排水管網(wǎng)具有強網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效益，排水管網(wǎng)的建設(shè)是完全自然壟斷產(chǎn)業(yè)，由政府經(jīng)營。而污水處理業(yè)務(wù)則是準(zhǔn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)，可以由政府或民營企業(yè)經(jīng)營，也可由政府招標(biāo)經(jīng)營，提供補貼并適當(dāng)收取用戶的污水處理費用。但政府若完全放開污水處理業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)，讓企業(yè)過多進(jìn)入，其引起的過度競爭將會導(dǎo)致資源的浪費，造成社會福利的損失。

（二）繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)分類改革，進(jìn)一步放松管制

我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)多為國有企業(yè)經(jīng)營或由國有資本控股，故我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革與國有企業(yè)分類改革有著密不可分的關(guān)系。我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革采取了先引入競爭再進(jìn)行所有制改革的漸進(jìn)式改革方式，在引入競爭機制方面已經(jīng)取得了階段性成功。在當(dāng)前大力推進(jìn)國有企業(yè)分類改革的背景下，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的放松管制應(yīng)當(dāng)與國有企業(yè)分類改革緊密結(jié)合，進(jìn)一步解決自然壟斷產(chǎn)業(yè)中存在的國有企業(yè)準(zhǔn)確分類和定位的缺失、營利性和公共性的沖突等問題。

國有企業(yè)分類改革能夠?qū)Σ煌悇e的自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的國有企業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，對其改革方向、發(fā)展方向、企業(yè)監(jiān)管、定責(zé)考核分類施策，以優(yōu)化自然壟斷產(chǎn)業(yè)資源配置，建立非自然壟斷性業(yè)務(wù)市場良好的競爭秩序，促進(jìn)企業(yè)在市場上的適度競爭，提高企業(yè)內(nèi)部管理效率，優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，加強企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，提高企業(yè)國際競爭力。

（三）逐步、漸進(jìn)式地推進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性管制改革

雖然我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革已有一定成效，但我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)尚存在一些弊病：我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)多為國有獨資或國有控股，政企不分的問題并不少見，政府甚至?xí)谀承┳匀粔艛喈a(chǎn)業(yè)中同時擁有所有者、管理者、監(jiān)督者三重身份。很多自然壟斷企業(yè)在做出重大人事、財物、投資、資產(chǎn)重組等決策時，還須由政府主管部門主導(dǎo)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的壟斷地位優(yōu)勢以及我國政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的過度干預(yù)和管理，導(dǎo)致了我國自然壟斷企業(yè)缺少提高內(nèi)部效率、增強技術(shù)創(chuàng)新、降低生產(chǎn)成本的激勵。而在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中引入如價格上限規(guī)制等激勵性規(guī)制，能夠有效削弱甚至消除以上弊?。阂环矫?，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)引入激勵性規(guī)制能直接激勵和促進(jìn)自然壟斷企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和內(nèi)部優(yōu)化管理的進(jìn)程，提高其產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，降低產(chǎn)品或服務(wù)的價格，擴大產(chǎn)品或服務(wù)的需求和投資，提高經(jīng)濟增長率；另一方面，激勵性規(guī)制的應(yīng)用還能通過削減政府機構(gòu)行政費用有效減輕國民負(fù)擔(dān)，提高社會福利。

但我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性管制改革絕不能忽視現(xiàn)實情況而貿(mào)然進(jìn)行。從制度經(jīng)濟學(xué)角度來看，我們應(yīng)正視舊制度中存在的諸如自然壟斷經(jīng)營企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰、管制機構(gòu)缺乏獨立性、監(jiān)督制度還不夠完善等缺陷。如果忽視舊制度的弊端，貿(mào)然推進(jìn)激勵性管制改革，那么制度結(jié)構(gòu)中新舊制度安排并存的狀態(tài)就可能導(dǎo)致制度安排間的相互抵觸與沖突，與管制相關(guān)者行為規(guī)范發(fā)生背離，使管制這和企業(yè)的機會主義傾向更加嚴(yán)重，進(jìn)而帶來更多的尋租和管制俘獲等問題，不利于激勵性管制功能的發(fā)揮（劉華濤，2014）。故基于管制改革目標(biāo)以及制度結(jié)構(gòu)所具有的路徑依賴問題，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革須充分考慮到我國現(xiàn)階段各種因素的影響，逐步、漸進(jìn)式地推進(jìn)激勵性管制理論研究和實踐探索。