農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的背景及意義

李志浩

（河南省駐馬店市委黨校，河南 463000）

一、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的背景

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，在2008 至2016 年間，我國農(nóng)村人口總量減少1.13 億，農(nóng)村從業(yè)人員減少7288 萬人，農(nóng)業(yè)就業(yè)人員的占比下降了22.09% 。理論上講，隨著農(nóng)村人口的減少，農(nóng)村村莊用地也應(yīng)該相應(yīng)減少，但從2009 年至2016 年間我國村莊用地不但沒有減少，反而增加了1091.3 萬畝?！吨袊y(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)也同樣顯示，從2007 年到2012 年，我國農(nóng)村人均居住面積已由31.6 平方米增加至37.1 平方米。這些數(shù)據(jù)說明雖然隨著我國城填化的發(fā)展，農(nóng)村人口不斷涌向城市，但農(nóng)村村莊占用面積以及人均占有面積卻在不斷擴大。一戶多宅、城市近效違法亂建、空心村、超標多占等現(xiàn)象嚴重。有的村民已經(jīng)在城市買房，但卻不愿意退出農(nóng)村的宅基地；有的村民雖然平時在城市工作，但卻沒有能力在城市買房；有的村民有能力在城市買房但又不愿意買，平時在城市打工租房，就春節(jié)回農(nóng)村住上幾天。造成這些現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度，不允許農(nóng)村宅基地進行市場流轉(zhuǎn)，村民雖擁有宅基地但卻無法實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益，造成村民沒有財力在城市購買房屋

因此，黨的十八屆三中全會提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，黨的十八屆三中全會后，一系列的中央一號文件對農(nóng)村宅基地改革提出了要求。2014 年中央一號文《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》要求“在保障宅基地用益物權(quán)的前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓”；2015 年中央一號文《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)若干意見》進一步強調(diào)，“保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，改革農(nóng)民住宅用地的取得方式，推進宅基地制度改革試點”，但這些改革政策并沒有對如何解決宅基地對農(nóng)民生存的保障功能與宅基地財產(chǎn)功能的實現(xiàn)之間的矛盾進行規(guī)定，導致改革中地方政府顧慮重重。

2018 年中央一號文件的出臺，解決了上述宅基地對農(nóng)民生存的保障功能與宅基地財產(chǎn)功能實現(xiàn)之間的矛盾。2018年中央一號文件指出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。從宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)房使用權(quán)的“兩權(quán)分離”到集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”并非破舊立新，而是改革創(chuàng)新的一個過程。

作為對2018 年中央一號文件的響應(yīng)，2019 年《土地管理法》進行修改的時候?qū)r(nóng)村宅基地的規(guī)定作了相應(yīng)的調(diào)整，但還是保留了相對謹慎的態(tài)度，并未對農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”作出明確的規(guī)定。

二、宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實意義

（一）充分提高農(nóng)村宅基地的利用效率

國土資源部 2017 年統(tǒng)計報告顯示，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的面積是19 萬平方米，是城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地面積 9 萬平方米 的2 倍左右，而且在農(nóng)村集體建設(shè)用地中宅基地的面積占到了70%左右，達到了13 萬平方米。但從2017 年全國常住人口來看，常住人口中的 58.52%為城鎮(zhèn)常住人口，只有 41.48%為農(nóng)村常住人口，而且在農(nóng)村常住人口中有 50%為外出農(nóng)民工，他們平時根本就不在農(nóng)村居住。在我國現(xiàn)在建設(shè)用地緊張的情況下，城市多人少地與農(nóng)村少人多地形成了鮮明的對比，農(nóng)村宅基地與農(nóng)村人口形成了一種逆向發(fā)展的局面，大量農(nóng)村宅基地被閑置無人居住。分析其原因主要是因為農(nóng)村宅基地無償取得，管理不力，一戶多宅，超面積占用，無期限使用，而且農(nóng)村宅基地有償退出機制不健全。由于現(xiàn)行管理制度農(nóng)村宅基地無流動性，根據(jù)地隨房走的原則農(nóng)民要出售房屋又需要宅基地同時轉(zhuǎn)移，導致宅基地無法退出，造成農(nóng)村大量人口進城后，其所占用的宅基地仍然被長期閑置無人使用，造成了土地資源的浪費。通過宅基地“三權(quán)分置”制度，允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，通過制定宅基地退出機制，不僅可以解決用地緊張的問題，而且還可以解決農(nóng)民融資困難，進城買房困難的問題，有效降低金融系統(tǒng)不良貸款，解決現(xiàn)在銀行對農(nóng)民無力還貸又無法執(zhí)行的問題。

（二）有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

由于我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地保障功能的存在，不允許自由轉(zhuǎn)讓，又根據(jù)房地一體地隨房走的原則，造成大量農(nóng)民雖然有意愿到城市居住，但因缺乏資金無法通過轉(zhuǎn)讓農(nóng)村房屋及宅基地獲得資金，宅基地又無法抵押貸款，導致無力在城市買房。有的雖在城市打工多年，但仍無法完全融入城市，嚴重阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。通過設(shè)立宅基地“三權(quán)分置”制度，通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以使其發(fā)揮財產(chǎn)功能使農(nóng)民獲得資金而進城買房，同時農(nóng)民退出宅基地后通過流轉(zhuǎn)可以使宅基地為技術(shù)、資本、人力等要素返鄉(xiāng)置業(yè)創(chuàng)造條件。而且隨著我國老齡化的到來，亟待建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，推進鄉(xiāng)村養(yǎng)生、鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以促進老齡人口向農(nóng)村養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，緩解城鎮(zhèn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的壓力。同時，對于無法承擔城市高額房價的城市低收入人群，由于廉租房和經(jīng)濟適用房供給無法滿足其需其，通過農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使這些農(nóng)民工及畢業(yè)大學生能夠在城市郊區(qū)合法取得宅基地使用權(quán)而建造或購買房屋，即可以統(tǒng)計城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，激發(fā)城鄉(xiāng)活力，又可以解決現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的問題。

（三）充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)權(quán)益

我國現(xiàn)行《物權(quán)法》第184條規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外；同樣《擔保法》第37 條也規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。從以上規(guī)定可以看出，雖然農(nóng)村宅基地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)同屬于用益物權(quán)，但宅基地使用權(quán)的權(quán)能是受到限制的，國有土地使用權(quán)可以抵押，但宅基地使用權(quán)卻只能夠占有使用。雖然2019 年修定的《土地管理法》取消了農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的規(guī)定，但該法仍持謹慎態(tài)度，只是規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，對宅基地流轉(zhuǎn)的對象和范圍并未作出規(guī)定。法律之所以這樣規(guī)定，主要是長期以來我國農(nóng)村宅基地具有明顯的身份屬性和社會保障功能，立法機關(guān)主要是擔心一旦放開宅基地的流轉(zhuǎn)，將直接危及農(nóng)民生活保障安全，導致農(nóng)村房屋上漲農(nóng)民使去房屋，不符合住有所居的社會主義理念，要保護農(nóng)民的居住權(quán)。而且有人認為世界經(jīng)濟危機我國只所以沒有出現(xiàn)大的波動是因為工廠關(guān)門后大量農(nóng)民工可以返鄉(xiāng)回家，仍然能夠安居樂業(yè)。因此，我國立法一直禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房、建房。通過設(shè)立宅基地“三權(quán)分置”制度，使宅基地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，從而可以設(shè)置抵押權(quán)，即可解決農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金困難的問題，解決農(nóng)民進城買房缺乏資金的問題，同時也可以化解農(nóng)民貨款后不良貸款問題，充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)權(quán)益。

（四）有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的一項重大戰(zhàn)略，宅基地制度改革是鄉(xiāng)村振興的一項重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興的目標是實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”“鄉(xiāng)風文明”，但要想讓現(xiàn)代化的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)落地，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”，土地是必備條件之一。沒有土地新產(chǎn)業(yè)無法落地，生態(tài)環(huán)境無法改造。雖然現(xiàn)在農(nóng)民有大量閑置宅基地，但無法通過合法方式流轉(zhuǎn)，農(nóng)民進城后自己又不愿意對農(nóng)村住宅進行改造，造成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略困難重重。根據(jù)宅基地試點地區(qū)統(tǒng)計的情況來看，浙江嘉興和溫州樂清等地通過農(nóng)民住宅異地置換和城鄉(xiāng)住宅互換等方式，吸引社會資本與農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織合作改造農(nóng)戶舊宅，發(fā)展民宿、農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，并雇傭當?shù)卮迕?，增加了農(nóng)民經(jīng)濟收入。通過設(shè)立“三權(quán)分置”制度，使農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)，即可以使農(nóng)民獲得利益，也可以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)“生態(tài)易居”，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。如象山縣鶴浦鎮(zhèn)小百丈村集體經(jīng)濟組織通過給集體成員經(jīng)濟補償從村民手中獲得宅基地資格權(quán)和使用權(quán)后，通過招標方式確定宅基地承租方（即民宿開發(fā)方），將宅基地交給承租方使用，因大量青壯年勞動力外出打工，大量宅基地沒人居住，承租方通過投資開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，通過這種方式，即發(fā)展了村集體經(jīng)濟組織，又使外出務(wù)工農(nóng)民增加了收入，同時建設(shè)了美麗鄉(xiāng)村，有力推進了鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。