把簡政放權(quán)進行到底：基礎(chǔ)教育行政管理70年簡評

摘要在簡要回顧70年基礎(chǔ)教育簡政放權(quán)歷程的基礎(chǔ)上，對簡政放權(quán)的必要性與挑戰(zhàn)性進行分析，并提出推進簡政放權(quán)的三大策略。簡政放權(quán)可以有效提高管理效率和決策科學(xué)性，可以解決政府的缺位、越位與錯位問題，可以提高校長的進取心與責(zé)任感。推進簡政放權(quán)，首先要明確政府與學(xué)校的權(quán)責(zé)邊界，并列出教育行政管理清單；其次要提供良好的外部與內(nèi)部條件，促進教育行政管理方式的轉(zhuǎn)變；最后要完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進教育治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞新中國成立70周年；教育行政管理；簡政放權(quán)；權(quán)力清單；現(xiàn)代學(xué)校制度；學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

中圖分類號G63

文獻標識碼A

文章編號1002-2384（2019）10-0025-03

人到七十古來稀，國到七十正青春。時光流過七十年，新中國的成就令世人矚目，讓國人自豪。其中，基礎(chǔ)教育的發(fā)展成就舉世公認，諸多因素的共同作用促成了這些成就，但其中政府的行政管理居功至偉。因為政府主導(dǎo)是我國發(fā)展的基本模式，如果沒有政府的積極主動作為，尤其是沒有改革開放以來政府的諸多大手筆大動作，那么普及九年義務(wù)教育難以完全實現(xiàn)，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展與教育扶貧脫貧難以大力推進，覆蓋各級各類教育的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助體系難以很快建立。不管學(xué)術(shù)界和實踐領(lǐng)域?qū)τ诨A(chǔ)教育行政管理有多少批評甚至詬病，在新中國70華誕的金秋十月，我們都應(yīng)該充分肯定基礎(chǔ)教育行政管理的豐功偉績，都應(yīng)該真心感謝70年來在教育行政部門工作的每一個人所做出的積極貢獻。在討論政府與學(xué)校關(guān)系的時候，有人常常把政府妖魔化、把學(xué)校理想化，這是不公正的，也是不客觀的。

70年基礎(chǔ)教育行政管理歷時長、內(nèi)容多，對其進行全面評價并不容易。筆者曾于2009年在《中小學(xué)管理》上發(fā)表過《漫漫現(xiàn)代路：我國基礎(chǔ)教育管理60年簡評》一文，從為什么管、誰來管、管什么和怎么管幾個方面梳理史實，描述我國基礎(chǔ)教育管理60年的發(fā)展歷程，并在此基礎(chǔ)上，運用現(xiàn)代管理的標準即科學(xué)化、民主化和法治化對其進行了簡要評價。[1]2018年即改革開放40周年之際，筆者又在《中小學(xué)管理》上發(fā)表過《我國基礎(chǔ)教育行政改革40年回顧與未來展望》一文，從教育秩序、教育效率、教育公平與教育效能等教育行政價值追求的視角，按歷史分期總結(jié)了教育行政改革史，并在明確現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上，對于未來的教育行政管理改革提出了四點建議。[2]現(xiàn)在看來，把這兩篇文章疊加在一起，或者放在一起看，其實就是我國的“基礎(chǔ)教育管理70年簡評”。

因此，本文的這個70年簡評，不想全面鋪開、面面俱到，只想關(guān)注70年來教育行政改革中的一個老大難問題，也是一直以來中小學(xué)校長們反映最為強烈的一個問題，即“簡政放權(quán)”問題。這個問題，實質(zhì)上是政府與學(xué)校的關(guān)系問題。之所以稱之為老大難問題，就在于“一收就死”“一放就亂”，很難找到一個恰當?shù)钠胶恻c，總體而言是管得過多過死，而且管得過多過死的問題長期以來又得不到有效解決。

一、基礎(chǔ)教育簡政放權(quán)簡史

1949年新中國成立后，我國建立了中央集權(quán)的教育管理體制，強調(diào)中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府和學(xué)校權(quán)限很小，這種做法對于建立新的教育秩序很有必要，但是統(tǒng)得過死的弊端也逐漸凸顯。1958 年，中共中央發(fā)布《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》，要求加強地方對教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理，給了地方較大的彈性與空間，結(jié)果就又出現(xiàn)了“一放就亂”的問題。為解決混亂問題，1963 年，中共中央同時頒發(fā)《全日制中學(xué)暫行工作條例（草案）》和《全日制小學(xué)暫行工作條例（草案）》，規(guī)定小學(xué)由區(qū)縣管理，中學(xué)由省、市、縣分級管理，教育教學(xué)秩序得以穩(wěn)定下來。1966年“文革”開始后，全國教育陷入極度的無序狀態(tài)?！拔母铩苯Y(jié)束后，以上述兩個條例為基礎(chǔ)，教育部于1978 年頒布了《全日制中學(xué)暫行工作條例（試行草案）》《全日制小學(xué)暫行工作條例（試行草案）》，我國全面恢復(fù)了教育教學(xué)秩序。但是不久就發(fā)現(xiàn)，計劃管理體制的弊端愈益明顯，需要進一步改革。

1985 年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》確定了改革的總基調(diào)，即中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)；要求實行基礎(chǔ)教育“地方負責(zé)、分級管理”的原則，充分調(diào)動了包括縣鄉(xiāng)在內(nèi)的地方興辦基礎(chǔ)教育的積極性。但是政府向?qū)W校放權(quán)的問題，尤其是地方政府向中小學(xué)放權(quán)的問題并沒有得到較好解決。1993 年下發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》要求進一步完善地方負責(zé)、分級管理的體制。1994 年下發(fā)的《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》要求“政府要切實轉(zhuǎn)變職能，改善對學(xué)校的宏觀管理”“屬于學(xué)校的權(quán)限，堅決下放給學(xué)?！薄?001年國務(wù)院在《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中，確立了義務(wù)教育“地方負責(zé)、分級管理、以縣為主”的體制。上述基礎(chǔ)教育管理體制改革，在解決中央和地方、地方各級政府之間的權(quán)責(zé)合理劃分方面取得了顯著成效，但是在政府向?qū)W校放權(quán)方面，進展并不大。

針對政府對學(xué)校管得過多過細的問題，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》要求建立健全現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系，要求“落實和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”“推進政校分開、管辦分離”“明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確各級各類學(xué)校辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任”“政府及其部門要樹立服務(wù)意識，改進管理方式，……依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。2013年十八屆三中全會對治理現(xiàn)代化作出了全面部署，對于教育行政改革也提出了明確要求：深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。上述這些要求概括起來，就是現(xiàn)在常說的“管辦評分離”“放管服結(jié)合”，核心是落實學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。但就實際效果看，“管辦評分離”做得相對較好，“放管服結(jié)合”做得差強人意，政府對于學(xué)校的管理依然過多過細，但是對于學(xué)校的放權(quán)和服務(wù)做得非常不夠。

回顧70年，我們可以發(fā)現(xiàn)，在基礎(chǔ)教育行政管理中，中央政府向地方政府的簡政放權(quán)做得比較好，成效顯著；但是，地方政府向?qū)W校的簡政放權(quán)做得不夠好，成效不大甚至成效甚微。要“把簡政放權(quán)進行到底”，必須重點推進教育行政職能轉(zhuǎn)變，落實學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。簡言之，在宏觀管理體制基本建立健全的背景下，基礎(chǔ)教育行政管理改革必然“向微觀層面深化”，深化的具體要求就是通過簡政放權(quán)“優(yōu)化”政府與學(xué)校的關(guān)系。

二、簡政放權(quán)的必要性與挑戰(zhàn)性

政府對學(xué)校進行管理天經(jīng)地義，但天經(jīng)地義也不能漫無邊際。為什么非要簡政放權(quán)、非要讓學(xué)校擁有辦學(xué)自主權(quán)？

其一，簡政放權(quán)可以有效解決信息不對稱問題，提高管理效率，使得決策更加科學(xué)。在區(qū)域范圍內(nèi)，校與校之間有較大差異，不僅城鄉(xiāng)之間學(xué)校有差異，城市內(nèi)部優(yōu)質(zhì)校與薄弱校之間有較大差異，即便發(fā)展水平相近的學(xué)校之間也有很大差異，教育行政部門對于這些差異以及學(xué)校微觀層面的新情況新問題等未必能十分清楚，如果對此管得過多過細，那么必然導(dǎo)致決策失誤、政策失靈、效率低下。讓學(xué)校擁有辦學(xué)自主權(quán)，就是讓最了解自己情況的學(xué)校在一些事務(wù)上擁有自主決策權(quán)，能自己說了算，這樣既可以提高效率，也可以提升管理的科學(xué)化理性化水平，更快更好地促進學(xué)生的發(fā)展。

其二，簡政放權(quán)可以讓教育行政部門為所當為，解決政府的缺位、越位與錯位問題，甚至還有利于解決可能存在的腐敗問題。政府對學(xué)校管理過程中，往往管了不該管的事，而該管的事又沒有管好，導(dǎo)致政府角色偏離本行、偏離主業(yè)而且也使自身負擔(dān)過重。更有甚者，有些行政部門和地方熱衷于行使權(quán)力，承擔(dān)責(zé)任卻不足，而且出現(xiàn)了行政管理機關(guān)權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、不當利益合法化的非正常現(xiàn)象，進而導(dǎo)致濫用權(quán)力、權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、以權(quán)尋租等消極腐敗問題，損害了教育行政管理部門的公共形象。[3]簡政放權(quán)有利于解決上述問題。

其三，簡政放權(quán)可以釋放學(xué)校的辦學(xué)活力，提高校長的進取心與責(zé)任感。政府對學(xué)校管得過多過細，會導(dǎo)致學(xué)校逐漸喪失自主發(fā)展動力、能力與辦學(xué)活力，造成對政府的過分依賴。政府對學(xué)校的過度干預(yù)，會讓校長感覺自己只是一個消極被動的執(zhí)行者，而不是一個可以有所作為的創(chuàng)造者，會使他們的進取心消減和社會責(zé)任感萎縮。

綜上可見，政府簡政并給學(xué)校放權(quán)，好處多多。既然如此，為什么還是難以進行到底？就基層的、與中小學(xué)直接打交道的區(qū)縣教育行政部門而言，有外部原因也有內(nèi)部原因。外部原因主要是上級（包括上級教育行政部門以及上級其他政府部門）對于區(qū)縣教育行政部門提出了剛性要求，如各種各樣的評估檢查要求，區(qū)縣教育行政部門不得不執(zhí)行，基層教育局長也是忙于開各種各樣的會議、迎接各種各樣的檢查，這些要求與壓力最后必然傳導(dǎo)到學(xué)校，導(dǎo)致對于學(xué)校的過度干預(yù)。內(nèi)部原因可能有幾個：（1）因襲過去所習(xí)慣的傳統(tǒng)行政模式，懶于改變；（2）專業(yè)化程度不高，不清楚教育行政管理改革尤其是簡政放權(quán)的要求與做法，不知道怎么改；（3）出于部門利益與個人利益的考量，不愿意放權(quán)；（4）教育行政部門的二級機構(gòu)即各個科室在工作業(yè)績上存在競爭關(guān)系，機構(gòu)負責(zé)人在晉升上也存在競爭關(guān)系，而這些政績往往要通過對學(xué)校開展工作才能獲取，結(jié)果就出現(xiàn)對于學(xué)校工作的過度干預(yù)甚至干擾。

三、推進簡政放權(quán)的策略

首先，明確政府與學(xué)校的權(quán)責(zé)邊界，并拉出教育行政管理清單。政府對教育承擔(dān)的管理職能應(yīng)有限、應(yīng)與政府所擁有的資源和能力相對應(yīng)。政府對“管不了”“不該管”的職能都應(yīng)該列入政府“不為”之列；對“該管”而沒有管或者沒有管好的職能，應(yīng)予以強化，而不應(yīng)下放給學(xué)校。因此簡政放權(quán)要點有二。（1）放棄“不該管”的職能?！安辉摴堋钡穆毮苁侵笇儆趯W(xué)校自主辦學(xué)權(quán)的職能，這些職能要堅決下放給學(xué)校。例如：學(xué)校內(nèi)部一些具體的人事安排，如中層干部使用、職稱評聘、報酬待遇等，應(yīng)讓學(xué)校有更多的權(quán)限。（2）強化“該管”的職能。這些職能包括對教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等方面進行宏觀調(diào)控；制定教育政策和法規(guī)，規(guī)制有效的制度并承擔(dān)制度推行的責(zé)任；制定各類學(xué)校設(shè)置標準和質(zhì)量標準；制定教育發(fā)展規(guī)劃；通過公共財政分擔(dān)學(xué)校的教育成本，并通過轉(zhuǎn)移支付促進教育公平；建立支持教育改革發(fā)展的服務(wù)體系；組織對各類學(xué)校教育質(zhì)量進行檢查評估等。[4]總之，總體要求是抓大放小、抓兩頭（制定標準與督導(dǎo)評價）放中間（過程）。教育行政部門主要管好方向、速度、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、數(shù)量，做好統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、提供服務(wù)等工作。

只有上述原則性的要求還不夠，要把簡政放權(quán)落到實處，必須列出明確的清單。《中國教育現(xiàn)代化2035》明確要求“建立健全教育行政清單制度”。每一個教育行政部門都要明確列出其職能清單，并同時列出學(xué)校自主權(quán)的清單，列出之后兩方均必須嚴格執(zhí)行，不得逾越。

其次，提供良好的外部與內(nèi)部條件，促進教育行政管理方式的轉(zhuǎn)變。就外部而言，積極推進整個政府領(lǐng)域的簡政放權(quán)與職能轉(zhuǎn)變，為教育行政部門減輕外部壓力。就內(nèi)部而言，通過教育培訓(xùn)與評價考核等多種手段，提高教育行政人員的專業(yè)化水平，改變他們習(xí)以為常的傳統(tǒng)行政模式，教給他們簡政放權(quán)的具體要求與方法，并對違反簡政放權(quán)要求的行為予以問責(zé)與懲處。引導(dǎo)并要求教育行政人員轉(zhuǎn)變管理方式，由原來對學(xué)校具體辦學(xué)活動直接干預(yù)和微觀管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用政策、撥款等手段進行間接干預(yù)和宏觀管理；由人治型管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ涡凸芾?，減少隨意性和情緒化，依法規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為；由控制型管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型管理，為學(xué)校提供咨詢及信息服務(wù)。只有這樣，才能真正做到“放管服結(jié)合”。

再次，政府的簡政放權(quán)應(yīng)該與學(xué)校的“二次分權(quán)”相結(jié)合，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進教育治理現(xiàn)代化。政府簡政放權(quán)后，也可能會出現(xiàn)下述情形：校長把下放的權(quán)力截留了，沒有進一步下放給教師、學(xué)生和家長，校長的權(quán)力更加集中了，在管理中更加獨斷專行。因此，學(xué)校需要“二次放權(quán)”，把政府下放的權(quán)力再進一步下放給教師、學(xué)生和家長，建立健全教師、學(xué)生、家長參與學(xué)校管理的制度。

什么才是真正的“把簡政放權(quán)進行到底”？只是中央放權(quán)給地方是不夠的，還需要政府放權(quán)給學(xué)校，這是過去改革的難點，也是未來改革的重點。同時，只是政府放權(quán)給學(xué)校也是不夠的，真正的“把簡政放權(quán)進行到底”，是把政府下放給學(xué)校的權(quán)力進一步下放給教師、學(xué)生和家長，這樣才能真正煥發(fā)課堂的生機與活力，才能激發(fā)學(xué)生、教師和家長的積極性主動性和創(chuàng)造性。

參考文獻：

[1] 褚宏啟.漫漫現(xiàn)代路：我國基礎(chǔ)教育管理60年簡評[J].中小學(xué)管理，2009，（10）.

[2] 褚宏啟.我國基礎(chǔ)教育行政改革40年回顧與未來展望[J].中小學(xué)管理，2018，（11）.

[3] [4] 褚宏啟.政府與學(xué)校的關(guān)系重構(gòu)[J].教育科學(xué)研究，2005，（1）.