福利多元主義視角下的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給探究

陳際華 何喬

摘要：以農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的多元供給作為研究問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)了多元服務(wù)供給主體在構(gòu)建過(guò)程中遇到的諸多問(wèn)題，如政府主體責(zé)任薄弱，家庭擔(dān)責(zé)能力減弱，市場(chǎng)和社會(huì)組織參與度普遍較低等。以此提出政府應(yīng)正確定位自身職責(zé)、扶持家庭養(yǎng)老、促進(jìn)企業(yè)及社會(huì)組織積極參與服務(wù)供給等建議，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：福利多元主義;供給體系;養(yǎng)老服務(wù);南京市

中圖分類號(hào)：F323.89 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2019）19-0135-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.028 ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract： This paper takes the multiple supply of rural old-age care services as the research problem， and finds that the supply subjects of multiple services have encountered many problems in the construction process： the government has weak main responsibility， the family has weakened responsibility ability， and the market and social organization participation is generally low， etc. Therefore， the government should correctly position its responsibilities， support families for the aged， promote enterprises and social organizations to actively participate in the service supply and other development suggestions， and promote the sustainable development of rural elderly service supply.

Key words： welfare pluralism; supply system; pension service; Nanjing city

2017年底南京市戶籍人口為680.67萬(wàn)人，比2016年底增加17.88萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.70%。戶籍人口增長(zhǎng)速度加快，主要原因是凈遷入人口增加較快。雖然遷入人口總量大，但這并沒(méi)有降低老年人口的比重，60歲及以上戶籍老年人口已達(dá)141.89萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.85%。2013—2017年，60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤謩e為18.78%、19.35%、20.04%、20.26%、20.85%，呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

政府強(qiáng)制落實(shí)計(jì)劃生育政策后，自然生育的規(guī)律被破壞，因此家庭內(nèi)部人口數(shù)量持續(xù)下滑，家庭結(jié)構(gòu)逐步核心化，更多為4-2-1模式，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的需求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，城鎮(zhèn)化越來(lái)越明顯，很多農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，在農(nóng)村生活的多數(shù)為老人與兒童。勞動(dòng)力人口遷移，直接導(dǎo)致農(nóng)村的勞動(dòng)力越來(lái)越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不斷下滑，不利于農(nóng)村未來(lái)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障形成了巨大的沖擊。除此之外，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制模式，政府并未將農(nóng)村人口全部納入社會(huì)保障體系范疇內(nèi)，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民所享受的待遇存在明顯的差異?，F(xiàn)階段，農(nóng)村地區(qū)老年人的養(yǎng)老更多的依賴于家庭，其實(shí)就是家庭子女在贍養(yǎng)老人，承擔(dān)主要職責(zé)，政府與社區(qū)作為補(bǔ)充。而社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在不斷轉(zhuǎn)變，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，很多勞動(dòng)力流失，傳統(tǒng)的家庭式養(yǎng)老開始逐步消亡，僅僅依賴家庭的力量根本無(wú)法養(yǎng)活老年人?；谏鲜霰尘埃r(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給問(wèn)題逐步成為國(guó)家與學(xué)術(shù)界重點(diǎn)關(guān)注的難題。

基于福利多元主義供給主體理論范式發(fā)展上，國(guó)外福利多元主義的供給主體界定經(jīng)歷了從三主體到四主體的擴(kuò)展，但是三主體或四主體的具體應(yīng)用根據(jù)實(shí)際分析情況而定。Rose[1]提出福利是全社會(huì)的產(chǎn)物，國(guó)家、市場(chǎng)、家庭都是福利的供給方，任何一方對(duì)其他兩方都有貢獻(xiàn)，三者共同構(gòu)成一個(gè)社會(huì)的福利多元組合。Johnson[2]引入四分法指出，社會(huì)福利其實(shí)是由政府、市場(chǎng)、家庭以及各種志愿者組織提供，這說(shuō)明社會(huì)福利不只是政府的職責(zé)，它更加關(guān)注福利的非壟斷性，志愿組織與家庭等要主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，提供更多的養(yǎng)老福利[1]。

在養(yǎng)老服務(wù)供給主體中，鄧國(guó)勝[3]指出，沒(méi)有實(shí)施改革開放時(shí)，更多地依賴國(guó)家與家庭來(lái)進(jìn)行養(yǎng)老;當(dāng)前，國(guó)家、家庭以及社會(huì)性非營(yíng)利組織等形成了多元化的服務(wù)體系，各種主體充斥其中，發(fā)揮著積極的作用。除此之外，社區(qū)志愿者同樣扮演著非常重要的角色。穆光宗[4]強(qiáng)調(diào)最佳的養(yǎng)老模式為社會(huì)養(yǎng)老、自我養(yǎng)老以及家庭養(yǎng)老，切實(shí)滿足老年人的生活需求，打造多元化的養(yǎng)老模式。陳賽權(quán)[5]分析了在日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢(shì)下，老年人除了借助家庭與社會(huì)給予的養(yǎng)老資源外，也要積極構(gòu)建養(yǎng)老資源自我積累體系，利用一切資源，保障老年人的生活在政府供養(yǎng)方面。陳少暉[6]指出，國(guó)家在農(nóng)村老年人社會(huì)福利的供給中并沒(méi)有主動(dòng)承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元社會(huì)福利制度長(zhǎng)期存在。很多時(shí)候，政府表現(xiàn)出明顯的思維或者缺位，在學(xué)術(shù)界，很多專家與學(xué)者全面論證了國(guó)家應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村養(yǎng)老所承擔(dān)的職責(zé)。在家庭供養(yǎng)方面，穆光宗[7]認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障更多的要圍繞家庭展開。具體來(lái)說(shuō)，就是子女承擔(dān)主要的養(yǎng)老職責(zé)，社區(qū)與國(guó)家作為補(bǔ)充力量打造養(yǎng)老體系。農(nóng)村的家庭養(yǎng)老主要是指基于代際關(guān)系基礎(chǔ)上的“在家養(yǎng)老”和“子女供養(yǎng)”相結(jié)合的養(yǎng)老形式。陸春麗等[8]指出社會(huì)化養(yǎng)老是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的趨勢(shì)，農(nóng)村需要照顧空巢老人、失能老人、貧困老人的數(shù)量逐年增加，多層次的養(yǎng)老服務(wù)來(lái)化解農(nóng)村老人的養(yǎng)老問(wèn)題發(fā)揮著重要作用。社會(huì)化養(yǎng)老其實(shí)就是家庭、非營(yíng)利組織、政府以及市場(chǎng)等彼此融合、相互補(bǔ)充的養(yǎng)老模式，其實(shí)就是由家庭養(yǎng)老逐步向社會(huì)養(yǎng)老過(guò)度的結(jié)果，更加強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)參與性。彭華民[9]指出市場(chǎng)為正規(guī)的組織，其表現(xiàn)的特征為選擇與自主，通過(guò)市場(chǎng)消費(fèi)者可以隨意選購(gòu)商品或者服務(wù)，同時(shí)給社會(huì)大眾提供就業(yè)崗位，無(wú)論是個(gè)人還是家庭，都需要從市場(chǎng)中獲得福利，市場(chǎng)對(duì)社會(huì)福利具有非常重要的影響，能夠提供大量的社會(huì)資源，給社會(huì)大眾提供就業(yè)福利從而獲得了一定的報(bào)酬，是個(gè)人生活的保障。

總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)在分析農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給上的研究不多，針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)展開的研究更多的為初步探索，研究的重點(diǎn)為養(yǎng)老服務(wù)的概念與屬性、發(fā)展現(xiàn)狀、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需求與影響因素、城市和農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老的對(duì)比、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)等。本次研究過(guò)程當(dāng)中，將根據(jù)福利多元主義理論、協(xié)同治理理論來(lái)把研究的重點(diǎn)逐步由城市轉(zhuǎn)移至農(nóng)村，探索農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給規(guī)律，給出切實(shí)可行的解決方案，針對(duì)現(xiàn)有的問(wèn)題給出相應(yīng)的解決辦法，給農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)奠定扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，為以后的發(fā)展服務(wù)。

1 ?南京市L區(qū)的農(nóng)村老年服務(wù)供給現(xiàn)狀

1.1 ?L區(qū)基本情況

L區(qū)位于南京市北部，全區(qū)戶籍總?cè)丝?0.89萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口31.93萬(wàn)人，農(nóng)村人口58.91萬(wàn)人。該區(qū)以農(nóng)村社區(qū)為主，共93個(gè)，占L區(qū)社區(qū)總數(shù)的90%。據(jù)2017年人口調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，L區(qū)60歲以上戶籍老年人口140 568人，占戶籍總?cè)丝诒壤?0.45%，以60～69歲的低齡老人為主;此外，L區(qū)近5年來(lái)老年人口呈持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，老齡化加速，截至目前數(shù)據(jù)顯示，L區(qū)老齡化程度在全市各區(qū)中排名第五，可見(jiàn)L區(qū)是一個(gè)城鎮(zhèn)化水平較低，規(guī)模較小的社區(qū)，農(nóng)村居民占據(jù)的比例較大，農(nóng)村養(yǎng)老已經(jīng)成為困擾社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

1.2 ?L區(qū)老年服務(wù)供給情況

1.2.1 ?L區(qū)政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面的供給情況 ?2016年，L區(qū)民政部門推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心提檔升級(jí)，全區(qū)AAA級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)中心20個(gè)。推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心公建民營(yíng)，20個(gè)中心引進(jìn)專業(yè)社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)。吸引社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，年新增養(yǎng)老床位711張。投入2 300萬(wàn)元實(shí)施公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防改造，制定《L區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理標(biāo)準(zhǔn)》，聯(lián)合區(qū)公安、消防等相關(guān)部門，組織養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全大檢查，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理和安全建設(shè)。持續(xù)做好為老服務(wù)，有序推進(jìn)“安康關(guān)愛(ài)”工程，老人參保率41.4%。建成中心廚房7家，助餐服務(wù)老人超過(guò)14萬(wàn)人次。

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平方面， L區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化居家養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋情況統(tǒng)計(jì)顯示，城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心占社區(qū)比例的100%;街道老年人日間照料中心占比100%，覆蓋了L區(qū)的9個(gè)街道。政府為25 159人購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)水平上，L區(qū)民政部門發(fā)布了《關(guān)于做好2016年家庭醫(yī)生簽約服務(wù)工作的通知》，大力推廣家庭醫(yī)生簽約制度。2016年內(nèi)，有3個(gè)AAA級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、8個(gè)AA級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、8個(gè)虛擬養(yǎng)老院化工園分院投入使用，4個(gè)中心廚房輻射園區(qū)10個(gè)助餐點(diǎn)。加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織扶持力度，指導(dǎo)兩家民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新增床位100張。推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合模式構(gòu)建。以DC街道四周社區(qū)、YZ二居為試點(diǎn)，探索開展醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老服務(wù)的有效途徑。切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)待政策。辦理老年人優(yōu)待2 000多份，發(fā)放高齡津貼費(fèi)530萬(wàn)元，為2.35萬(wàn)名高齡、獨(dú)居、特困老人辦理“安康關(guān)愛(ài)”意外傷害保險(xiǎn)。

在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的供給上，L區(qū)政府于2008年頒布《南京市L區(qū)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》（六政發(fā)〔2008〕127號(hào)），涉及到基金籌集、開設(shè)個(gè)人賬戶、經(jīng)辦管理服務(wù)、養(yǎng)老金領(lǐng)取條件、基金管理、基本原則、目標(biāo)任務(wù)、養(yǎng)老金待遇、參保范圍、基金監(jiān)督、相關(guān)制度銜接等內(nèi)容，為后續(xù)的工作指明了方向，通過(guò)制度來(lái)確保養(yǎng)老工作順利展開。在2012年，L區(qū)對(duì)原城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法不斷調(diào)整與優(yōu)化，落實(shí)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。自2016年1月1日起，L區(qū)城鄉(xiāng)居民（包括城鎮(zhèn)老年居民、城鄉(xiāng)繳費(fèi)人員、農(nóng)村老年居民）基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一提高至每人每月345元。建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)補(bǔ)貼和待遇水平城鄉(xiāng)一體。

在新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度方面，新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度與過(guò)去實(shí)施的農(nóng)村合作醫(yī)療體系存在本質(zhì)區(qū)別，具體的定義為：“由政府牽頭組織，廣大農(nóng)民朋友自愿參與，個(gè)體、集體以及國(guó)家籌備資金，圍繞大病統(tǒng)籌而構(gòu)建的農(nóng)村醫(yī)療互助共濟(jì)體系”。主要面對(duì)廣大農(nóng)民朋友，始終堅(jiān)持群眾自愿原則，依賴于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體的表現(xiàn)形式有村辦鄉(xiāng)管型、鄉(xiāng)村聯(lián)辦型、多方參與型、大病統(tǒng)籌型、村辦村管型、混合保障型。該制度的實(shí)施，能夠切實(shí)提升農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，幫助農(nóng)民朋友解決看病難問(wèn)題。L區(qū)從2006年1月開始實(shí)行了新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度。

1.2.2 ?L區(qū)的家庭養(yǎng)老服務(wù)供給狀況 ?當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)人口老齡化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，過(guò)去所采取的家庭養(yǎng)老雖然面臨種種挑戰(zhàn)，但它仍是農(nóng)村老人的主流養(yǎng)老模式，對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)村地區(qū)具有非常重要的意義。以婚姻與血緣為前提，將家庭作為載體，子女、配偶與兄弟姐妹等負(fù)責(zé)對(duì)老年人的贍養(yǎng)，日常生活起居，進(jìn)行醫(yī)療護(hù)理，陪護(hù)老年群體。針對(duì)家庭養(yǎng)老模式，能夠?qū)⑵淇偨Y(jié)為代際間（特別指子女對(duì)父母）在經(jīng)濟(jì)層面、生活起居以及精神慰藉等形成的贍養(yǎng)關(guān)系，前面描述的內(nèi)容其實(shí)就是家庭養(yǎng)老所具有的功能。

走訪了L區(qū)一個(gè)街道、兩個(gè)鎮(zhèn)分別為C街道、Z鎮(zhèn)、Y鎮(zhèn)，按照隨機(jī)抽樣的方法對(duì)L區(qū)農(nóng)村老年人進(jìn)行訪問(wèn)，在調(diào)查的100名的農(nóng)村老人中，在年齡分布上，主要集中于60～75歲，占調(diào)查人數(shù)的85%，以低齡老人為主，80歲以上老年人僅占15%;在性別分布上，男性占比54%，女性占比46%。

1）經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)。經(jīng)過(guò)調(diào)查顯示，在100名被訪問(wèn)者中，經(jīng)濟(jì)來(lái)源完全依靠于子女、親屬的占34%;通過(guò)自己勞動(dòng)獲取收入進(jìn)行自我供養(yǎng)的占56%;依靠政府經(jīng)濟(jì)支持的僅占0.1%。這主要是由于受訪人群中具有勞動(dòng)能力的健康低齡老人居多，所以相應(yīng)的通過(guò)農(nóng)田勞作或再就業(yè)來(lái)獲取收入來(lái)源的人大于完全依靠子女人數(shù)。

在農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題中，經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)最為突出，直接關(guān)乎老年群體的生活質(zhì)量。現(xiàn)階段，農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)更多的依賴于自養(yǎng)，隨后才是子女的贍養(yǎng)，而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與國(guó)家?guī)头龅母采w率僅有11.5%。通過(guò)制度來(lái)贍養(yǎng)留守老人非常少見(jiàn)。農(nóng)村的家庭結(jié)構(gòu)在不斷縮小，兩代人間的差距逐步拉大，彼此共同生活的時(shí)間不斷被壓縮，家庭提供給老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)資源也在逐步減少。同時(shí)，年輕人長(zhǎng)時(shí)間在城市生活與工作，不管是價(jià)值觀還是生活習(xí)慣，都已經(jīng)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，與留守老人的矛盾不斷激化，為了消除矛盾，更多的采取分家策略，因此農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的縮小，弱化了農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)功能。

2）生活照料。老年人的年齡在不斷增加，身體每況日下，逐步喪失了對(duì)自己的照顧能力，因此需要家庭成員給予生活上的照看，尤其是身體較差的老年人，花費(fèi)的時(shí)間與精力更多。生活照料就演變成家庭養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)。針對(duì)農(nóng)村家庭展開調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過(guò)30%的老年人會(huì)與子女親屬共同生活，不過(guò)目前年輕人大量外出就業(yè)，有超過(guò)一半的老年人成為留守老人，與配偶一起居住。這部分老人往往屬于低齡老人，身體較健康硬朗，子女正值青壯年，能奉獻(xiàn)出大量勞動(dòng)力，以獲得更好的生活條件，所以他們往往是依靠配偶或自己。

3）精神支持。在農(nóng)村地區(qū)，老年人幾乎沒(méi)有任何娛樂(lè)活動(dòng)或者運(yùn)動(dòng)，除去農(nóng)忙時(shí)節(jié)下地干活，只能和鄰居聊天。為了生活，兒女常年在外打工，回家的時(shí)間非常少，精神支持其實(shí)就是打電話，問(wèn)詢父母的身體狀況與孩子的學(xué)習(xí)成績(jī)，而絕大多數(shù)通話內(nèi)容都是圍繞孩子展開，導(dǎo)致對(duì)老年群體的關(guān)心與愛(ài)護(hù)越來(lái)越少，長(zhǎng)此以往，老年人會(huì)感覺(jué)自己被忽略。部分老年人會(huì)意志比較消沉，對(duì)生活失去希望與樂(lè)趣，很多時(shí)候都是愁容滿面，無(wú)法保持心情愉悅。

1.2.3 ?社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀 ?2016年，L區(qū)民政部門深入推進(jìn)公建民營(yíng)模式，實(shí)施區(qū)級(jí)社會(huì)福利院公建民營(yíng)，通過(guò)公開招標(biāo)引入專業(yè)社會(huì)力量入駐運(yùn)營(yíng)社會(huì)福利院，打造區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)桿。L區(qū)民政部門制訂出臺(tái)《L區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼扶持實(shí)施意見(jiàn)》，扶持社區(qū)（村）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為從事居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)社會(huì)組織發(fā)放補(bǔ)貼，引導(dǎo)社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

根據(jù)L區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本情況匯總資料和數(shù)據(jù)顯示，L區(qū)共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)27家，2所衛(wèi)計(jì)部門批準(zhǔn)的老年護(hù)理院。社會(huì)力量舉辦或經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老床位數(shù)占養(yǎng)老總床位的78%。其中一家大型公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)GY養(yǎng)老中心，主打護(hù)理型床位，服務(wù)項(xiàng)目包含做飯、照顧日常起居、喂飯、掃地等;聘請(qǐng)專業(yè)的護(hù)理人員來(lái)展開衛(wèi)生保健工作，比如日常量血壓、打點(diǎn)滴、看病等;日常生活當(dāng)中，服務(wù)人員會(huì)陪同老年人逛街購(gòu)物、聊天，豐富老年人的娛樂(lè)生活。L區(qū)的DC社會(huì)福利院與南京揚(yáng)子醫(yī)院簽約，對(duì)DC社會(huì)福利院3、4號(hào)樓進(jìn)行提檔升級(jí)改造，掛牌成立南京YZ護(hù)理院。公辦民營(yíng)后的DC社會(huì)福利院（YZ護(hù)理院）著重以醫(yī)養(yǎng)融合模式面向社會(huì)開展養(yǎng)老服務(wù)。

1.2.4 ?市場(chǎng)養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀 ?2016年L區(qū)民政局指導(dǎo)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展醫(yī)養(yǎng)一體為老服務(wù)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全部聘請(qǐng)專業(yè)醫(yī)師，與醫(yī)師簽訂為老服務(wù)協(xié)議，為入住老人建立健康檔案，機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)融合率100%以上。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠被劃分為民辦與公辦兩類。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為政府全額撥款，所有的資金都來(lái)源于財(cái)政收入，價(jià)格便宜。但是監(jiān)督體系不完善，沒(méi)有良性的競(jìng)爭(zhēng)體系，因此管理松散，工作效率低下，暴露出很多運(yùn)營(yíng)與管理問(wèn)題。盡管民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有良好的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，監(jiān)督體系也比較完善，不過(guò)其整合資金能力不足，具有非營(yíng)利屬性，不可能隨意地制定價(jià)格，因此基礎(chǔ)設(shè)施落后，專業(yè)化水平偏低，管理制度不完善，無(wú)法吸引老年人前來(lái)安度晚年。

市場(chǎng)所提供的養(yǎng)老服務(wù)，除了上述所描述的，也有以盈利為主要目的的養(yǎng)老服務(wù)，比如家庭保姆或者鐘點(diǎn)工等。市場(chǎng)養(yǎng)老服務(wù)其實(shí)與養(yǎng)老公寓差不多，這部分老年群體的生活質(zhì)量比較高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，但是難以做到普及化，而且現(xiàn)階段L區(qū)市場(chǎng)服務(wù)只能夠關(guān)注老年人的日常起居與生活護(hù)理等物質(zhì)層面的東西，并沒(méi)有針對(duì)心理與精神層面的照顧。

2 ?L區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給存在的問(wèn)題

2.1 ?政府職能的缺位與越位

國(guó)內(nèi)的社會(huì)保障制度在近幾年時(shí)間內(nèi)取得了輝煌的成就，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國(guó)范圍內(nèi)普及，給老年人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)保障。但是老年人的需求并不局限于此，他們也需要服務(wù)、需要精神安慰等，對(duì)于這些經(jīng)濟(jì)需求以外的其他需求問(wèn)題，還需要進(jìn)一步發(fā)展統(tǒng)一、正式的制度政策來(lái)解決。

農(nóng)村養(yǎng)老資源供給體系現(xiàn)階段最大的困境就是政府所提供的養(yǎng)老服務(wù)偏少，并且各個(gè)地區(qū)間差距非常大。農(nóng)村養(yǎng)老資源供給體系的責(zé)任中，國(guó)家需要承擔(dān)最主要的職責(zé)，但是卻利用土地承包責(zé)任制度，把農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會(huì)中的個(gè)體與家庭。中國(guó)的農(nóng)村地區(qū)非常落后，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，因此養(yǎng)老資源的供給難度較大，農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)收入有限，通過(guò)市場(chǎng)獲取養(yǎng)老資源的困難更大。

養(yǎng)老服務(wù)不僅僅具備福利性，也具備市場(chǎng)性。帶有福利性的養(yǎng)老服務(wù)，市場(chǎng)無(wú)法提供或者難度較大，那么政府就要承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé);帶有市場(chǎng)性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，更多的由政府提供低效、富有個(gè)性化的服務(wù)，這些能夠轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)。除此之外，針對(duì)民辦性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府只需要頒布相應(yīng)的政策法規(guī)、落實(shí)優(yōu)惠政策以及監(jiān)督與管理等，其他情況不需要過(guò)多參與。

2.2 ?家庭職能減弱

家庭為社會(huì)的最基本單位，在過(guò)去，養(yǎng)老服務(wù)更多依賴于家庭，其實(shí)就是中青年，隨著計(jì)劃生育政策的落實(shí)，每個(gè)家庭中的子女?dāng)?shù)量都在下降，養(yǎng)老資源的供給者也在不斷減少。家庭結(jié)構(gòu)在不斷發(fā)生改變，老年人口數(shù)量越來(lái)越多，而年輕人卻越來(lái)越少，導(dǎo)致養(yǎng)老資源不斷減少。為了生存與生活，針對(duì)老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，可能在經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行扶持，如果要自己來(lái)照顧起居飲食，很多人無(wú)法做到?，F(xiàn)階段，中國(guó)并沒(méi)有制定其他國(guó)家所實(shí)施的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，也沒(méi)有采取合理的措施來(lái)緩解養(yǎng)老服務(wù)的壓力，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老名存實(shí)亡，老年人養(yǎng)老問(wèn)題成為影響社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題[10]。

2.3 ?社會(huì)力量介入困難

作為社會(huì)力量的主體，非盈利組織發(fā)展艱難。非營(yíng)利組織能夠提供專業(yè)化的服務(wù)，可以實(shí)時(shí)把握社會(huì)成員的實(shí)際需求，而且具有廣泛的社會(huì)性，可以最大限度地利用社會(huì)資源。現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)非營(yíng)利組織分為：第一，通過(guò)民間力量所形成的草根組織，能夠在某些范圍內(nèi)給予對(duì)應(yīng)的服務(wù)，不過(guò)數(shù)量非常少，不管是服務(wù)規(guī)模還是社會(huì)影響力都十分有限，并且在發(fā)展過(guò)程當(dāng)中同樣需要解決經(jīng)費(fèi)、社會(huì)支持等難題;第二，非營(yíng)利性組織。這些組織通過(guò)政府完成登記，聘請(qǐng)專業(yè)的服務(wù)隊(duì)伍，提供社會(huì)服務(wù)，不過(guò)在實(shí)際操作當(dāng)中，政府會(huì)積極引導(dǎo)，加以干預(yù)。

服務(wù)對(duì)象為農(nóng)村老年人，經(jīng)濟(jì)收入有限，憑借自身經(jīng)營(yíng)服務(wù)所得到的利潤(rùn)微乎其微，而本身的財(cái)力不足，政府進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)助，但是作用較小，多種因素綜合下，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)院的資金匱乏，運(yùn)營(yíng)與管理暴露出大量的問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老院名存實(shí)亡，無(wú)法穩(wěn)定健康的發(fā)展。

2.4 ?養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)高

農(nóng)村老年福利市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)隨處可見(jiàn)，表現(xiàn)出很強(qiáng)的不穩(wěn)定性。在市場(chǎng)化當(dāng)中，老年人的福利更多的要憑借自身的健康與自理能力，遭遇疾病或者喪失自理能力時(shí)，勢(shì)必會(huì)失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源。另外，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化后，各項(xiàng)政策可能會(huì)經(jīng)常性變動(dòng)，同時(shí)市場(chǎng)會(huì)不斷追求盈利，導(dǎo)致農(nóng)村老年福利市場(chǎng)面臨著較高的風(fēng)險(xiǎn)。

家庭才是農(nóng)村老年福利提供的根本來(lái)源，盡管近幾年福利供給能力不斷下滑。政府作為社會(huì)福利提供的主體，需要提供相應(yīng)的老年福利，不過(guò)其水平低下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期值。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，農(nóng)村老年市場(chǎng)化成為必然趨勢(shì)，市場(chǎng)作為最重要的資源供給方，肩負(fù)著巨大的職責(zé)，不過(guò)其處在初級(jí)發(fā)展階段，表現(xiàn)出很強(qiáng)的不連續(xù)性和不穩(wěn)定性。

3 ?農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)展的對(duì)策建議

L區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老供給服務(wù)暴露出來(lái)的問(wèn)題實(shí)際上在中國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)是普遍存在的。為了積極改善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的狀況，制定更加多元化的供給模式，從根本上解決養(yǎng)老服務(wù)所面臨的難題，那么就要圍繞福利多元主義理論，將其作為核心思想，將現(xiàn)有的問(wèn)題作為突破口，結(jié)合市場(chǎng)的實(shí)際情況，給出行之有效的解決辦法;積極發(fā)揮國(guó)家在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面的主導(dǎo)職能，倡導(dǎo)與扶持家庭養(yǎng)老職責(zé)，促進(jìn)社會(huì)力量介入和市場(chǎng)力量積極參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。

3.1 ?確立和發(fā)揮政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面的主導(dǎo)職能

養(yǎng)老服務(wù)其實(shí)與公共產(chǎn)品非常類似，同時(shí)具有公益性與市場(chǎng)性，最佳的解決辦法就是由國(guó)家和市場(chǎng)聯(lián)合起來(lái)，共同發(fā)揮作用，提供更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老資源。根據(jù)福利多元主義理論，并非讓政府直接退出，而是要打破現(xiàn)有國(guó)家壟斷養(yǎng)老服務(wù)的制度，不斷轉(zhuǎn)換職能，調(diào)整福利壟斷的角色，強(qiáng)化政府輿論引導(dǎo)、資金供給的主導(dǎo)職能[11]。

3.1.1 ?完善養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī) ?政府要積極利用宏觀政策的調(diào)控功能，構(gòu)建具有科學(xué)性、全面性的養(yǎng)老服務(wù)法律體系，確保養(yǎng)老服務(wù)不斷實(shí)現(xiàn)制度化與規(guī)范化，更好的為老年群體服務(wù)。在國(guó)內(nèi)，針對(duì)農(nóng)村老年人保障所構(gòu)建的法律體系非常少，缺乏完整的法律制度來(lái)規(guī)范養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。站在國(guó)家的角度，要啟動(dòng)相應(yīng)的立法程序，確保各項(xiàng)養(yǎng)老制度化，明確養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵與類型等。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在發(fā)展過(guò)程中，政府要積極頒布法律措施，因此占據(jù)主導(dǎo)地位，而且具有特定的催化能力。因此，要明確自身的職責(zé)，主動(dòng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，尤其是針對(duì)農(nóng)村地區(qū)，要給予更多的資金幫助，憑借國(guó)家雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，解決農(nóng)村養(yǎng)老資金難題;落實(shí)政策制度時(shí)，要做好監(jiān)督與管理工作，確保順利展開，防止出現(xiàn)遺漏。

3.1.2 ?政府應(yīng)該扶持農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老 ?農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施并不完備，而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老在逐步消亡，對(duì)于政府而言，要積極構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展。第一，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心，國(guó)家要大力扶持，頒布相應(yīng)的優(yōu)惠政策。養(yǎng)老服務(wù)具有明顯的公益性，并不是僅僅為了追求經(jīng)濟(jì)利益，因此政府要加大投資力度，頒布相應(yīng)的法律法規(guī)，落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，例如：針對(duì)居家養(yǎng)老中心的各項(xiàng)生活費(fèi)用，制定優(yōu)惠政策，困難家庭要給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，滿足相關(guān)條件免費(fèi)進(jìn)行培訓(xùn)，切實(shí)保障農(nóng)村老年人的基本生活。另外，國(guó)家要積極頒布獎(jiǎng)勵(lì)基金的政策。開展客觀性的評(píng)估工作，服務(wù)質(zhì)量達(dá)標(biāo)的社區(qū)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)金，鼓勵(lì)與扶持其發(fā)展，服務(wù)更多的老年群體。由于不可抗拒因素或者意外而短缺資金時(shí)，要給予資金補(bǔ)貼，幫助其戰(zhàn)勝困難，實(shí)現(xiàn)美好生活;第二，國(guó)家要針對(duì)農(nóng)村居家養(yǎng)老的社區(qū)展開崗位條件制約，推出科學(xué)合理的崗位培訓(xùn)體系，向社會(huì)提供更多的就業(yè)崗位;老年產(chǎn)品要實(shí)施優(yōu)惠政策;鼓勵(lì)與引導(dǎo)個(gè)體或者企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，貢獻(xiàn)自己的力量，同時(shí)政府要頒布相應(yīng)的激勵(lì)政策。

3.2 ?倡導(dǎo)與扶持家庭養(yǎng)老職責(zé)

根據(jù)福利多元化理論，鄰里關(guān)系、家庭給社會(huì)福利提供了很多的養(yǎng)老資源，也是傳統(tǒng)美德。國(guó)家在努力弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，家庭、親人、朋友以及四鄰關(guān)系等都是非常重要的人力資源，同時(shí)也是養(yǎng)老服務(wù)的供給方。盡管這種養(yǎng)老服務(wù)缺乏專業(yè)性，不過(guò)由于情感因素的影響，很多人步入老年后都會(huì)進(jìn)行居家養(yǎng)老。也就是說(shuō)，來(lái)自家庭的關(guān)懷與愛(ài)護(hù)，短時(shí)間內(nèi)難以被其他模式所取締。不過(guò)近幾年，家庭的規(guī)模在逐步的縮減，家庭撫養(yǎng)的比例直線上升，生存壓力變大，通過(guò)家庭來(lái)養(yǎng)老難度越來(lái)越大，正在逐步消亡。

3.2.1 ?基于家庭養(yǎng)老前提下，強(qiáng)化老年人自我養(yǎng)老能力 ?鼓勵(lì)老年人掌握相關(guān)的技能增強(qiáng)自我養(yǎng)老的能力，減少在經(jīng)濟(jì)上對(duì)子女的依賴。為了提升農(nóng)村老年群體自我養(yǎng)老的實(shí)力，很多專家建議提升他們的經(jīng)濟(jì)收入，當(dāng)具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力時(shí)，也就具備了自我養(yǎng)老的能力。馬亞靜[12]基于現(xiàn)有的理論前提下，綜合考慮實(shí)際情況，給出全新的養(yǎng)老模式-企業(yè)式自我養(yǎng)老。具體為在農(nóng)村地區(qū)，以村落為最基本單位，上級(jí)部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，在農(nóng)村開設(shè)具有福利性質(zhì)的老年企業(yè)，比如養(yǎng)殖、工藝品加工等。

3.2.2 ?發(fā)展農(nóng)村社區(qū)，建立農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)體系 ?實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的有效融合，即加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)支持系統(tǒng)的構(gòu)建，建議以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)發(fā)揮輔助作用的養(yǎng)老模式，有效緩解家庭養(yǎng)老的壓力。這種新的養(yǎng)老模式既可讓老人仍和家人居住在一起，而且增加和豐富了家庭養(yǎng)老的承擔(dān)主體，由政府和社會(huì)共同承擔(dān)，有效緩解了單個(gè)家庭的壓力，為老年人提供良好養(yǎng)老環(huán)境。

3.3 ?促進(jìn)社會(huì)力量介入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)

中國(guó)農(nóng)村目前正處在轉(zhuǎn)型階段，逐漸開始向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，農(nóng)村養(yǎng)老也由單純的對(duì)物資需求逐漸演變成對(duì)情感、娛樂(lè)等需求，仍采用原來(lái)的養(yǎng)老政策和方式不能徹底解決養(yǎng)老問(wèn)題，基于此，可以從福利多元主義的新視角展開對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的新探索。

3.3.1 ?增強(qiáng)非營(yíng)利組織的公信力 ?非營(yíng)利性組織生存的前提是人們彼此之間的信任，一旦失去這一前提，非營(yíng)利性組織也就不復(fù)存在。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的非營(yíng)利性組織非?？粗刈陨碓谏鐣?huì)中的名譽(yù)，相比較，由于中國(guó)目前正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，非營(yíng)利組織發(fā)展剛起步，要想得到社會(huì)民眾以及政府的認(rèn)可，就必須建立良好的信譽(yù)。信譽(yù)佳才是非盈利性組織生存的重要條件。

3.3.2 ?培養(yǎng)以城促鄉(xiāng)的參與理念 ?非營(yíng)利性組織在城市養(yǎng)老服務(wù)中扮演著非常重要的角色，這在很多實(shí)際案例中都有體現(xiàn)，廣泛取得社會(huì)民眾的一致認(rèn)可，可為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供借鑒。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展完全可以借鑒城市積累的經(jīng)驗(yàn)，模仿成功案例，樹立城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的理念。這就要求非盈利性組織能夠?qū)⒊鞘邢冗M(jìn)的養(yǎng)老服務(wù)思想、設(shè)施、方法和理念應(yīng)用在農(nóng)村，加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，最終達(dá)到城市和農(nóng)村在公共服務(wù)上均衡的目的。在農(nóng)村，有很大一批老人缺乏自理能力，常年獨(dú)居，無(wú)人照顧，需要非營(yíng)利性組織充分發(fā)揮自身已有的資源優(yōu)勢(shì)，給于這些老人生活、醫(yī)療幫助，以加快農(nóng)村養(yǎng)老工作的開展。此外，可以借鑒城市志愿者參與養(yǎng)老服務(wù)工作的經(jīng)驗(yàn)，非營(yíng)利組織可以鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)的青少年及婦女共同參與到養(yǎng)老中來(lái)，實(shí)現(xiàn)志愿者和老人一對(duì)一的服務(wù)，這種模式不僅為農(nóng)村閑散人員提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)能夠在農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)建起一支專門開展養(yǎng)老服務(wù)工作的團(tuán)隊(duì)。

3.4 ?促進(jìn)市場(chǎng)的積極參與

市場(chǎng)在農(nóng)村老年人社會(huì)保障體系的構(gòu)建中發(fā)揮著非常重要的作用，需要采取相關(guān)措施來(lái)推動(dòng)農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)村居民積極參加商業(yè)保險(xiǎn)，通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)為自身提供保障;健全和完善利于商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的規(guī)章制度，加設(shè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，提高商業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)質(zhì)量，以充分發(fā)揮農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)自身的作用，為農(nóng)村養(yǎng)老提供更多服務(wù)資源，從而改善農(nóng)村地區(qū)資源匱乏、質(zhì)量低、保障水平低等問(wèn)題[13]。

4 ?小結(jié)

在中國(guó)，養(yǎng)老服務(wù)是理論問(wèn)題，同時(shí)也是現(xiàn)實(shí)必須面對(duì)和解決的問(wèn)題，尤其是農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老。良好養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建可有效提高農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量，為農(nóng)村穩(wěn)定以及發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

以南京市L區(qū)為研究案例，在了解L區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀的同時(shí)，分析了供給服務(wù)所在的弊端和問(wèn)題，并運(yùn)用福利多元主義理論，有針對(duì)性地給出合理的建議，構(gòu)建政府主導(dǎo)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，鼓勵(lì)企業(yè)以及非營(yíng)利性組織積極參與農(nóng)村養(yǎng)老，加快在農(nóng)村社區(qū)構(gòu)建居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)程。

福利多元主義其實(shí)是從另一個(gè)新的視角對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行了解讀，可從這一方向來(lái)制定解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的對(duì)策。福利多元主義和L區(qū)實(shí)際現(xiàn)狀的結(jié)合，完全可以滿足農(nóng)村老人的實(shí)際需求，為老年人權(quán)益提供保障，促進(jìn)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)。

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