規(guī)劃職能演變與新型國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建

■ 朱錦章

（淄博市自然資源局，山東 淄博 255000）

0 引言

對(duì)于什么是規(guī)劃，當(dāng)前并不是一個(gè)有把握能答好的問題。從一張建設(shè)用地的總平面圖，到整個(gè)城市的功能布局，到“三區(qū)三線”的用地管制，再到我們廣泛討論的“多規(guī)合一”，顯見規(guī)劃這一概念的空間跨度是如此之大。在我國(guó)改革開放的四十多年中，不同領(lǐng)域、不同職能的規(guī)劃不斷發(fā)展起來，甚至傳統(tǒng)的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”也在“十一五”后更名為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”。然而與規(guī)劃發(fā)展伴隨的，是各類規(guī)劃職能交叉、混亂以及因此而來的管理低效問題，這些規(guī)劃也面臨著不同的命運(yùn)。如城市規(guī)劃，曾受過“龍頭”般的尊崇，也經(jīng)歷過廣泛的責(zé)難，業(yè)界期盼“規(guī)劃春天”的來臨，卻不曾想面臨否定般的質(zhì)疑[1]。

國(guó)家基于生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革戰(zhàn)略，提出了建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的命題，并從頂層設(shè)計(jì)入手，于2018年完成了規(guī)劃相關(guān)體系的機(jī)構(gòu)改革，成立了自然資源部，實(shí)現(xiàn)了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等的“多規(guī)合一”。盡管如此，業(yè)界特別是基層對(duì)于規(guī)劃的討論還沒有停止。同時(shí)，我國(guó)在國(guó)土空間綜合開發(fā)領(lǐng)域?qū)σ?guī)劃的依賴，也從來沒有像今天這樣強(qiáng)烈[2]。規(guī)劃的職能如何定位，原有的規(guī)劃何去何從，怎樣建立新型國(guó)土空間規(guī)劃體系，都是迫切需要深入研究并在基層實(shí)踐中盡快解決的問題[3]。

1 規(guī)劃的核心內(nèi)涵與職能定位

1.1 國(guó)家治理是規(guī)劃概念的核心內(nèi)涵

規(guī)劃這一概念的含義，一直在隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的發(fā)展而不斷地變化著?！掇o?！穼?duì)規(guī)劃概念的解釋是“謀劃，籌劃”，也指“較全面或長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的城市規(guī)劃是國(guó)家和各級(jí)政府主導(dǎo)的城市建設(shè)計(jì)劃和步驟，表達(dá)的是遠(yuǎn)景發(fā)展的目標(biāo)藍(lán)圖。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，規(guī)劃的“計(jì)劃”性含義逐漸弱化，學(xué)界對(duì)規(guī)劃公共政策屬性的討論越來越多，規(guī)劃的管控性含義明顯增強(qiáng)。而當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)背景下的區(qū)域一體化、城市網(wǎng)絡(luò)化、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)等新形勢(shì)、新矛盾，使得規(guī)劃日益成為國(guó)家和地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的工具和手段。

本文將規(guī)劃概念直接解釋為國(guó)家治理方略和公共政策。規(guī)劃就是國(guó)家意志，是國(guó)家治理體系的組成部分。

1.2 規(guī)劃職能定位的兩個(gè)重點(diǎn)問題

“多規(guī)合一”從體制機(jī)制改革入手，解決了政府部門之間的多頭管理和互不協(xié)調(diào)所帶來的管理效力和效率問題。自然資源部組建之后，土地利用和空間管制領(lǐng)域的規(guī)劃沖突已經(jīng)消除，以落實(shí)生態(tài)文明體制改革總體要求為基本目標(biāo)的新型空間規(guī)劃體系將會(huì)很快形成。但是同時(shí)，新的空間規(guī)劃體系仍然需要面對(duì)規(guī)劃職能定位和實(shí)施管理的難題，例如不同層次空間規(guī)劃的管理內(nèi)容，規(guī)劃實(shí)施的過程管理和監(jiān)督，規(guī)劃的政府意志與公眾參與的關(guān)系等等，很可能會(huì)上升為國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐的主要矛盾。事實(shí)上，這樣的問題在過去的各類規(guī)劃中都不同程度地存在，只是和不同規(guī)劃之間的矛盾與沖突相比，這些問題相對(duì)來說是次要的。

本文認(rèn)為，處理規(guī)劃與市場(chǎng)、規(guī)劃與技術(shù)的關(guān)系是當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理所面臨的兩大重點(diǎn)問題，也是確定規(guī)劃職能定位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。下面對(duì)這兩個(gè)問題作相應(yīng)的討論。

2 規(guī)劃與市場(chǎng)

2.1 經(jīng)濟(jì)體制對(duì)規(guī)劃的影響

以前我們的很多規(guī)劃是在公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展起來的。以城市規(guī)劃為例，城市總體規(guī)劃不僅要確定城市的性質(zhì)和規(guī)模，還要對(duì)各類建設(shè)用地進(jìn)行平衡控制，體現(xiàn)出政府意志和公共利益高度優(yōu)先，這也是社會(huì)主義制度之下城市規(guī)劃的必然屬性[4]。與此形成鮮明對(duì)比，美國(guó)學(xué)者認(rèn)為城市規(guī)劃是社會(huì)主義入侵的觀點(diǎn)，從另一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)城市規(guī)劃與生俱來的公有制屬性和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征[5]。

而在我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡中，城市規(guī)劃在政府治理和公共政策環(huán)境下繼續(xù)擴(kuò)展功能，法律法規(guī)不斷完善，技術(shù)體系越來越復(fù)雜，規(guī)劃行政機(jī)構(gòu)越管越寬，讓我國(guó)的城市規(guī)劃體系幾乎成為世界上涉及面最廣、最龐大的城市規(guī)劃體系。在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃的方法和實(shí)效不斷面臨質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

2.2 規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)的影響

從公共政策的屬性來講，規(guī)劃和市場(chǎng)是并列甚至對(duì)立的關(guān)系。正如上文所述，改革開放40多年來，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和完善的同時(shí)，規(guī)劃也一直在跟隨市場(chǎng)平行發(fā)展，而規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)也越來越突出。

公共政策性賦予了規(guī)劃強(qiáng)大的調(diào)控功能，而過度的規(guī)劃調(diào)控，又會(huì)限制市場(chǎng)的活力，就象政府干預(yù)市場(chǎng)一樣，規(guī)劃好比建設(shè)領(lǐng)域政府管理的新凱恩斯主義。從另一個(gè)角度來講，規(guī)劃在我國(guó)又是必不可少的。住建部原副部長(zhǎng)仇保興在談到雄安新區(qū)規(guī)劃時(shí)指出，京津冀城市群二級(jí)城市發(fā)育不足，“市場(chǎng)無法解決的，就用規(guī)劃辦法來造幾個(gè)像模像樣的二級(jí)城市，來彌補(bǔ)城市群的斷檔”。

然而正如對(duì)新凱恩斯主義的爭(zhēng)論一樣，規(guī)劃與市場(chǎng)的關(guān)系如何調(diào)節(jié)是一個(gè)重大課題。當(dāng)前規(guī)劃所面臨的很多問題，在很大程度上就是規(guī)劃干預(yù)混亂的問題。例如各類規(guī)劃互不銜接，特別是土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃作為兩個(gè)并行的規(guī)劃，有很多沖突，又互不隸屬，只能通過兩個(gè)部門的協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)有限的對(duì)接。這兩個(gè)規(guī)劃的沖突不僅表現(xiàn)在規(guī)劃成果上，更多的是表現(xiàn)在規(guī)劃實(shí)施行政管理上。基層實(shí)踐證明，這兩個(gè)規(guī)劃的沖突極大地?fù)p害了政府行政管理的效率和效力。

3 規(guī)劃與技術(shù)

3.1 規(guī)劃要從工學(xué)設(shè)計(jì)中剝離出來

規(guī)劃成果與工學(xué)領(lǐng)域的設(shè)計(jì)在過去是有很多交叉的，甚至現(xiàn)在仍然難以區(qū)分。大多數(shù)修建性詳細(xì)規(guī)劃和建筑方案設(shè)計(jì)，以體現(xiàn)業(yè)主和物權(quán)所有人的意志為主，一般并不會(huì)上升到政府意志，那就不能再稱其為規(guī)劃，除非政府對(duì)建筑風(fēng)貌或?qū)?biāo)志性地段的建筑設(shè)計(jì)提出明確的公共管理要求。

再如城市設(shè)計(jì)的問題。如果我們要用城市設(shè)計(jì)來約束和管制一些東西，例如城市色彩和風(fēng)貌，以及所謂街廓比、界面密度、貼線率的控制等等，那么包含這些要求的城市設(shè)計(jì)本身就是規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)作為一種規(guī)劃形式來管理。但本文傾向于將此類要求在控制性詳細(xì)規(guī)劃中表現(xiàn)出來，而將城市設(shè)計(jì)歸類于建筑設(shè)計(jì)，即城市設(shè)計(jì)要符合控制性詳細(xì)規(guī)劃或其它層面的規(guī)劃，但不能再提出新的公共管理性要求。以上兩種思路，直接決定著城市設(shè)計(jì)的發(fā)展方向及其管理歸屬。

同樣的，諸如城市地下工程管線規(guī)劃與設(shè)計(jì)的界限，居住區(qū)內(nèi)部公共服務(wù)配套的規(guī)劃與設(shè)計(jì)界限，都會(huì)面臨規(guī)劃職能界定的問題。很顯然，處理規(guī)劃與設(shè)計(jì)的關(guān)系界限，也是分清政府與市場(chǎng)職能界限的一部分，要將工學(xué)設(shè)計(jì)從新的規(guī)劃體系中剝離出來。

3.2 規(guī)劃要從技術(shù)化傾向中分離

規(guī)劃本身就有一個(gè)設(shè)計(jì)的過程，需要把國(guó)家和地方政府的治理意志以系統(tǒng)化的方式加以表達(dá)，形成規(guī)劃成果。這個(gè)意義上的規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)際上就是國(guó)家治理的政策設(shè)計(jì)和表達(dá)。規(guī)劃具有明顯的專業(yè)技術(shù)特征，這是以城市規(guī)劃為代表的各類規(guī)劃在其發(fā)展中傳承下來的，只是城市規(guī)劃的專業(yè)技術(shù)配備超出了規(guī)劃管理的職能需要。例如當(dāng)前的規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)將城市建設(shè)用地分類為8個(gè)大類、35個(gè)中類和42個(gè)小類。事實(shí)上，如此細(xì)致復(fù)雜的分類在城市規(guī)劃管理中的實(shí)際效益并不明顯，此類的技術(shù)應(yīng)用上升到規(guī)劃管理控制的時(shí)候，其實(shí)際意義是非常有限的。相比之下，美國(guó)并沒有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)，而各州的用地分類往往是非常簡(jiǎn)單的，如紐約州的用地只有3個(gè)大類[6]；日本的國(guó)土規(guī)劃，按用途區(qū)分的全部用地分類也僅有12種[7]。

規(guī)劃的技術(shù)復(fù)雜性與其公共政策的屬性并不相容，技術(shù)超載會(huì)降低政府管理的效率，影響或模糊了決策的過程，特別是嚴(yán)重影響到公眾參與。從政府治理的視角看，更需要強(qiáng)調(diào)的是管理的專業(yè)性，規(guī)劃的技術(shù)性應(yīng)當(dāng)向著簡(jiǎn)單化的目標(biāo)進(jìn)行重新整理，以適應(yīng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的需要。

4 新型規(guī)劃體系的建立

建立新型的國(guó)土空間規(guī)劃體系，就是在我國(guó)機(jī)構(gòu)改革和“多規(guī)合一”的條件下，立足于國(guó)家治理的規(guī)劃職能定位，處理好規(guī)劃與市場(chǎng)的關(guān)系，界定好規(guī)劃的專業(yè)技術(shù)界限，明確規(guī)劃的類型及其層級(jí)關(guān)系，盡快建立起結(jié)構(gòu)清晰、職能明確、適應(yīng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)要求的國(guó)土空間規(guī)劃體系。

4.1 規(guī)劃的行政層級(jí)體系

規(guī)劃的行政層級(jí)體系是指國(guó)家、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）上下級(jí)行政區(qū)之間的規(guī)劃體系關(guān)系[8]，強(qiáng)調(diào)的是上級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)和決定下級(jí)規(guī)劃。過去的土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)建立起了明確的行政層級(jí)體系。

各級(jí)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有適合各自職責(zé)的內(nèi)容，恰恰是這一點(diǎn)當(dāng)前存在很明顯的問題。例如某些地級(jí)市的城市總體規(guī)劃要報(bào)國(guó)務(wù)院審批，但城市總體規(guī)劃涉及的內(nèi)容很多，有需要上級(jí)決定的事項(xiàng)和內(nèi)容，也有地方管理的事項(xiàng)和內(nèi)容。將屬于地方管理的職能和事務(wù)上移，顯然會(huì)降低地方政府的行政效率；同樣，城市發(fā)展規(guī)模等應(yīng)屬于上級(jí)管理的事項(xiàng)，卻由地方在編制總體規(guī)劃中確定，事實(shí)上也是地方政府的職能越位。

4.2 規(guī)劃的專業(yè)層級(jí)體系

規(guī)劃專業(yè)層級(jí)體系專指同一行政級(jí)別內(nèi)的不同規(guī)劃之間的關(guān)系。城市規(guī)劃曾經(jīng)建立起由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃組成的完整的規(guī)劃層級(jí)體系，單純從技術(shù)角度上來講結(jié)構(gòu)清晰，職能明確。但是各類不同規(guī)劃之間的層級(jí)和職能卻不明確，這也正是前述“多規(guī)合一”問題的淵源。例如土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃平行編制，而且沒有共同的上層規(guī)劃，本來互不相干的兩個(gè)規(guī)劃管著很多相同的事，沖突矛盾就成為必然。

圖1 空間規(guī)劃體系示意圖

4.3 規(guī)劃體系重構(gòu)

我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃很類似于德國(guó)、日本的國(guó)土規(guī)劃，可以作為基礎(chǔ)性規(guī)劃[9]。本文提出的空間規(guī)劃體系框架如圖1所示。

在規(guī)劃的行政層級(jí)體系上，要以國(guó)土空間體系規(guī)劃為基礎(chǔ)規(guī)劃，明確界定國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的基本內(nèi)容和審批機(jī)構(gòu)，并以法律的形式表現(xiàn)出來。上一級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)和決定下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃[10]。

在規(guī)劃的專業(yè)層級(jí)體系上，要以各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)不同情況編制相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃。以市級(jí)為例，國(guó)土空間規(guī)劃要確定市級(jí)行政區(qū)的城鎮(zhèn)等級(jí)和規(guī)模體系，確定城市性質(zhì)、城鎮(zhèn)開發(fā)用地邊界、城市規(guī)模等重大內(nèi)容，應(yīng)報(bào)上級(jí)人民政府甚至國(guó)務(wù)院審批。市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的下層次的專項(xiàng)規(guī)劃可以包括土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、市域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源利用規(guī)劃等，這些規(guī)劃必須嚴(yán)格在國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)和限制下編制。城市規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)范圍是由國(guó)土空間規(guī)劃指定的，只限定在城市建設(shè)開發(fā)邊界和城市近郊區(qū)范圍內(nèi)。如此一來，一般地級(jí)市的城市規(guī)劃由市政府編制，或僅報(bào)上級(jí)備案即可[11]。本文同時(shí)認(rèn)為詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)是不同專項(xiàng)規(guī)劃的下層規(guī)劃，而各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃不宜直接編制詳細(xì)規(guī)劃。

5 結(jié)語

本文的核心論題，就是從規(guī)劃公共政策角度出發(fā)，探索建立我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的方案[12]。處理規(guī)劃與市場(chǎng)的關(guān)系，本質(zhì)就是把握好規(guī)劃的公共政策尺度，用規(guī)劃來適度干預(yù)市場(chǎng)，保證公共利益，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。而界定規(guī)劃的專業(yè)技術(shù)界限，降低管理領(lǐng)域的技術(shù)復(fù)雜性，是為了更高效地發(fā)揮規(guī)劃的管理和調(diào)控職能。規(guī)劃體系重構(gòu)過程中，應(yīng)注意引導(dǎo)各類傳統(tǒng)規(guī)劃在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的自由發(fā)展和合理進(jìn)化，保護(hù)各類規(guī)劃長(zhǎng)期以來形成的優(yōu)秀學(xué)術(shù)成果。