混合治理、多重邏輯與政府策略選擇
——以Q市刺桐大橋PPP模式為例

□ 吳淼，張津

一、問題的提出

隨著社會問題的復(fù)雜性和不確定性與日俱增，地方政府治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)，單一的政府體系難以實現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理。如何適應(yīng)和應(yīng)對公共問題的復(fù)雜性，已經(jīng)成為地方政府治理的重要議題?；旌现卫?hybrid governance)作為一種制度創(chuàng)新便應(yīng)需而起，并被廣泛運用于污染治理、公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個公共治理領(lǐng)域，冀以提升公共治理的靈活性和治理效能。在理論和實踐上，混合治理表現(xiàn)為政府運用多種而非單一的資源、手段和方式來應(yīng)對公共問題，包含了價值、主體、體制、資源和手段等多個方面的混合[1]。盡管混合治理被廣泛運用和討論，但在這個概念的“屋檐下”卻包含多種差異化的實現(xiàn)方式，如長期締約、互換交易、特許經(jīng)營等[2]。

從世界范圍來看，混合治理屬于“應(yīng)激—選擇”的線性模式[3]，嘗試以治理的復(fù)雜性應(yīng)對社會的復(fù)雜性，通過打破傳統(tǒng)政府治理的單一性和簡單性，實現(xiàn)治理主體和機制從“一元到多元”、從“同質(zhì)到異質(zhì)”、從“簡單到復(fù)雜”的轉(zhuǎn)變[4]，從而建構(gòu)新的治理模式，以增加對社會需求的回應(yīng)能力。但是，這種模式在引入多元化、異質(zhì)化的治理元素，促進公共治理資源的拓展，激活治理機制的同時，也導(dǎo)致公共治理場域愈發(fā)復(fù)雜化，政府如何在多重治理邏輯中既保持混合治理的良好運行，又充分履行公共職能成為一大挑戰(zhàn)。即使在運用早、發(fā)展成熟的西方發(fā)達國家，混合治理也并未被視為“萬靈藥”，一方面是理論上的治理效能提升并沒有完全實現(xiàn)，另一方面也引發(fā)了公共價值耗散、公私責(zé)任混淆以及破壞民主治理等新問題[5]。

在中國，改革開放以來，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展對公共治理提出了新的要求和挑戰(zhàn)，地方政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給中也逐漸采納混合治理的模式，以提升治理能力和效能。但是，PPP(1)我國財政部將PPP(Public-Private Partnership)定義為政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計，建設(shè)運營和維護工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府負責(zé)PPP項目的價格和質(zhì)量監(jiān)管，保證公共利益最大化。廣義上的PPP包含BOT、BOO、BOOT、DBFO、BT等多種表現(xiàn)形式。BOT(build-operate-transfer)即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓。、特許經(jīng)營等典型混合治理模式在公共治理中并非完全實現(xiàn)預(yù)期收益，如長春匯津污水處理廠項目、廉江中法供水廠項目等，且對地方政府的公共治理造成了復(fù)雜影響，使地方政府長期不斷淪陷于“盡責(zé)”還是“守約”的選擇困境中，也使混合治理在中國的實踐中呈現(xiàn)出遠比其他國家更為復(fù)雜的局面。然而，理解這種復(fù)雜實踐的關(guān)鍵是在中國公共治理制度安排的背景下，探討混合治理如何改變和形塑公共治理場域，政府在新場域中面對怎樣的復(fù)雜治理邏輯，在多元沖突的壓力下如何做出行動選擇，以及這種行動選擇對公共治理實踐有什么影響。遺憾的是，學(xué)界對此缺乏系統(tǒng)的研究，鑒于此，本文將混合治理置于中國公共治理場景，在組織分析的新制度主義視角下，通過對一個PPP項目的復(fù)雜演進過程進行深度個案研究，展現(xiàn)混合治理對公共治理場域的重構(gòu)，多重邏輯下政府的策略選擇，以及對公共治理的影響。

二、文獻回顧與理論視角

(一)文獻回顧

作為傳統(tǒng)政府治理的一種外部性沖擊，混合治理不僅改變了政府的治理方式，也沖擊了政府的運行樣態(tài)，因此在學(xué)術(shù)界備受關(guān)注。國外相關(guān)研究主要集中于探討混合治理對公共治理的影響，一方面，通過對混合治理機制的探討，揭示該模式如何促進公共治理。學(xué)術(shù)界普遍認為，混合治理介于科層治理(hierarchical governance)與市場治理(market governance)之間[6]，兼具科層與市場雙重特征[7]，有助于提高政府公共服務(wù)效率。然而，在民主治理中，政府被認為是公共性的集中體現(xiàn)，而社會則被看作是純粹的私人性存在。地方政府為解決“負擔過重”和“財政困難”等問題，通過外包、招標等方式把社會拉入其邊界之內(nèi)，將許多原屬于政府的公共職能轉(zhuǎn)移到社會，因此這種治理模式在分散政府公共性的同時，也使其他治理主體擁有了一定的公共責(zé)任，打破了傳統(tǒng)治理下政府對社會治理的壟斷。另一方面，學(xué)者認為，混合治理將對公共治理帶來復(fù)雜的影響，如有學(xué)者認為，以合同制為核心的市場化改革，雖然建立了政府與社會之間的契約關(guān)系[8]，卻帶來了“空心國家”[9]、民主問責(zé)制困境[10]、治理碎片化[11]等嚴重問題。

相較于國外的學(xué)理性、機制性研究，國內(nèi)成果更多地集中于混合治理的運用以及可能帶來的影響，主要包括以下幾個方面：一是研究混合治理與我國基層治理的契合性，有學(xué)者認為，我國基層社會治理存在許多弊端和問題，而混合治理能夠提升社區(qū)的自主性、加強政府與社會之間的聯(lián)系，從而提升基層治理效能[12]；也有學(xué)者聚焦中國基層社會治理的方式，通過考察社區(qū)治理中的多元主體參與[13]、鄰避沖突治理中合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[14]，從而將混合治理視為對政府治理的合作互補。二是分析混合治理被政府采納的原因，有學(xué)者認為，混合治理因具有參與主體多元、資源配置多元合力、價值目標多元兼顧等的潛在優(yōu)勢[15]而受到地方政府青睞。最后，學(xué)者探討了混合治理實踐的困難以及可能對治理帶來的負面影響，如有學(xué)者認為，地方政府的行政力量過大會限制混合治理中非政府組織的自主性和自治性[16]，而治理主體的多元性、思維的多樣性、過程的合作性、空間的拓展性會破壞地方政府的權(quán)責(zé)體系。

總體而言，學(xué)術(shù)界現(xiàn)有對混合治理的運行邏輯、對改善公共治理的機制以及可能造成的不確定性和負效應(yīng)都累積了相當豐富的研究成果，但是，關(guān)于中國政治制度場景下混合治理嵌入公共治理后會對公共治理造成怎樣影響的研究比較有限，尤其是在政府、市場和社會都不斷發(fā)展的情況下，具有穿透性的情境化研究更少見，現(xiàn)有建議性、判斷性的研究既不利于相關(guān)理論框架的發(fā)展，也難以促進混合治理的實踐推進。本文以中國政治制度安排為研究情境，通過一個單案例研究展示混合治理對政府治理場域的建構(gòu)，探尋政府應(yīng)對項目實踐中各種“意外”變化的策略選擇，從而情境化展示混合治理的中國式境遇和邏輯，增強學(xué)術(shù)界對中國公共治理的探討。

(二)理論視角：多重制度邏輯、組織場域與組織回應(yīng)

如前所述，混合治理通過吸納多元化主體、利用多樣化資源和采取不同治理技術(shù)應(yīng)對復(fù)雜社會問題，異質(zhì)性與差異性的治理元素被引入公共治理之中，形成多種沖突和張力。為了理解混合治理模式下政府如何應(yīng)對多元且沖突的壓力，本文將基于組織分析的新制度主義來剖析這一問題。主要原因如下：首先，該理論強調(diào)“制度形塑行為”，而經(jīng)驗問題恰恰是要解釋混合治理這一制度安排如何影響政府行動；其次，本文關(guān)注的是混合治理模式下政府的行動空間及其應(yīng)對策略，注重公共場域變化對政府的影響，而所選理論將分析層次定義在組織場域，將宏觀的制度安排與微觀的個體行為聯(lián)系起來[17]，為本研究的分析提供了有利工具。下面筆者將對這一理論視角進行簡單介紹。

組織分析的新制度主義認為，個體或組織行為是由制度因素塑造的，而制度因素可以歸結(jié)為制度邏輯。所謂制度邏輯，是一系列物質(zhì)實踐和符號構(gòu)念，建構(gòu)成某個領(lǐng)域中的組織原則，組織與個人能對其進行自己的解構(gòu)和闡述[18]。有學(xué)者認為，制度邏輯規(guī)定了組織和個人的合適行為及如何獲取成功的價值標準，是行動者活動的組織法則集合。這有助于本文觀察混合治理中不同治理邏輯對政府的影響。該理論的早期成果因局限于單一制度邏輯對組織的影響，對組織行為的解釋非常有限；后期有研究者意識到，組織作為開放系統(tǒng)嵌入多元化的社會環(huán)境中，實際上面對多個而非單個制度邏輯[19]，而且不同制度邏輯之間往往存在矛盾，從而對組織提出不一致的要求，沖突的多元目標或不同的“強制”原則使得組織必然面臨制度復(fù)雜性[20]。

在實踐中，制度邏輯與組織之間的連接是通過組織場域?qū)崿F(xiàn)的，換句話說，組織場域為不同制度邏輯之間的互動提供了場景。不同于以往將組織置身于宏大的社會環(huán)境中分析，組織場域介于組織和社會之間，明確界定了組織受制度影響的具體環(huán)境。在以DiMaggio為代表的新制度主義學(xué)派看來，組織場域是多個組織聚合在一起并得到認可的制度生活領(lǐng)域[21]，社會關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)要素是場域的核心要素，而組織則是在場域內(nèi)開展活動的。在場域中，所有行動者都試圖增進自己的利益，并利用相關(guān)規(guī)則對其他主體施加影響。由此可見，組織場域中不同行動者之間的結(jié)構(gòu)特征導(dǎo)致制度邏輯復(fù)雜化。盡管場域內(nèi)可能暫時出現(xiàn)一種主導(dǎo)邏輯控制場域，但穩(wěn)定的場域結(jié)構(gòu)難以長久保持，而且由于多種可供選擇的邏輯始終存在[22]，過去處于場域邊緣位置的制度邏輯隨時可能走向場域中心，從而使場域結(jié)構(gòu)變化。因此，組織場域并非和諧、穩(wěn)定的空間，而是充滿矛盾與沖突的動態(tài)空間。

為了應(yīng)對組織場域中的制度復(fù)雜性，組織會通過改變行動方式或調(diào)整自身結(jié)構(gòu)來回應(yīng)不同制度性需求。有學(xué)者認為，組織面對制度沖突主要采取脫耦(decoupling)策略[23]，但是，這種策略不具有可持續(xù)性且容易使組織陷入合法性危機。近些年，大量研究表明，面對多重制度邏輯沖突，組織具有能動性，可以采取諸如發(fā)展協(xié)作關(guān)系[24]、扮演橋接型制度企業(yè)家[25]、吸納利益相關(guān)者進行有效溝通交流[26]、“選擇性耦合”[27]等積極措施來化解沖突。不過，現(xiàn)有關(guān)于組織策略的研究更多基于靜態(tài)場域中的策略選擇；事實上，在動態(tài)復(fù)雜的場域下，組織往往需要不斷轉(zhuǎn)換，甚至“組合”策略來應(yīng)對沖突性的多重制度邏輯，從而增大自身行動合法性空間。

本文的研究目的是，分析組織場域不同行動者之間的動態(tài)關(guān)系如何構(gòu)建混合治理模式中政府的行動空間及其策略選擇，以探討混合治理對地方政府的復(fù)雜性影響及其機制。為了避免陷入循環(huán)論證帶來的“先定結(jié)論”誤區(qū)，打破依賴論題真實性的自證邏輯，本文并不打算構(gòu)建一個具體的分析框架，而是直接將理論作為一個分析視角來剖析問題，從而實現(xiàn)對混合治理地方經(jīng)驗的歸納。

三、研究方法與案例概況

本文旨在以情境性的路徑探析混合治理對政府治理產(chǎn)生影響的機制及其復(fù)雜效應(yīng)，揭示混合治理對政府策略選擇的影響過程和機制，回答的是“如何”和“為什么”的問題類型，因此采取個案研究符合本文研究需要。個案研究能夠最大限度地保證案例故事的完整性，深層次地挖掘材料信息，呈現(xiàn)某一事件的動態(tài)發(fā)展過程，并解釋其背后的因果機制[28]，同時個案研究在機制研究和拓展理論層面更具說服力。

在個案研究原則的指導(dǎo)下，本文選取Q市采用PPP模式修建刺桐大橋這一公共項目為考察對象。首先，所選案例是一種典型的混合治理模式，Q市政府與市場主體通過締約合作來提供公共產(chǎn)品，滿足混合治理的基本特征。其次，案例過程完整且實踐過程復(fù)雜，充分展現(xiàn)了情境的多樣性和復(fù)雜性。刺桐大橋項目的時間跨度長、過程完整，經(jīng)歷了中國經(jīng)濟社會環(huán)境快速變化的時期，其間地方政府的治理場域經(jīng)歷了多次變化。最后，所選案例被學(xué)術(shù)界[29][30]和實踐界[31]廣泛關(guān)注，積累了豐富的研究資料和信息，方便我們獲取。研究的信度和效度在很大程度上取決于資料數(shù)據(jù)的可靠性和豐富性[32]，當事人的申訴、媒體的報道及其相關(guān)學(xué)術(shù)研究，使案例信息不斷豐富。由于現(xiàn)有資料能夠滿足研究需求，本文案例基于學(xué)術(shù)成果、學(xué)術(shù)會議、媒體報道、政府報告和政策文本等二手資料，多渠道、系統(tǒng)地收集不同來源資料，按照“三角互證法”建立起完整的證據(jù)鏈，以保證案例的完整性、真實性和有效性。

刺桐大橋項目是我國本土首例PPP實踐，由Q市政府授權(quán)Q市路橋開發(fā)總公司與當?shù)孛駹I企業(yè)名流公司采用國際通行的BOT模式合作建設(shè)并經(jīng)營。刺桐大橋于1997年建成通車之后對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展確實做出了卓越貢獻。但是，隨著國家政策調(diào)整、政府換屆、經(jīng)濟發(fā)展和社會需求變化等不確定性因素的出現(xiàn)，政府、社會資本和公眾之間的矛盾層出不窮，不僅導(dǎo)致了地方政府與社會資本的合作關(guān)系惡化，也導(dǎo)致了當?shù)厣鐣l(fā)展陷入層層困境。面對不斷變化的多重壓力和沖突，地方政府試圖迎合多方要求并適時采取相應(yīng)策略，但卻導(dǎo)致社會資本、公眾等多方不滿，經(jīng)常陷入難以作為的境地，最終迫于多方的強勢壓力，Q市政府于2016年提前回購刺桐大橋，終止PPP模式運行。

四、“盡責(zé)”和“守約”的糾纏：刺桐大橋項目中的政府困局

(一)構(gòu)建伙伴關(guān)系：名流公司掌握刺桐大橋控制權(quán)

20世紀90年代初，隨著Q市及周邊城市發(fā)展，當?shù)匚ㄒ灰蛔缃髽颉荽髽虺摵傻耐ㄐ辛浚蛊鋸慕煌ㄒ雷優(yōu)榻煌ㄆ款i，導(dǎo)致城市南北交通嚴重擁堵，為此，市政府決定增建刺桐大橋來分流。但“分稅制”改革導(dǎo)致地方財政短缺[33]，市政府不得不對外招商。1993年，名流公司以35畝待開發(fā)土地作抵押，不帶任何附加條件，向政府申請承建刺桐大橋。由于國內(nèi)缺乏PPP實踐經(jīng)驗，市政府對名流公司能力、BOT模式有疑慮，雙方在項目控股權(quán)上也有爭議，因此合作久未達成。

1994年，在省委、省政府與企業(yè)面對面座談會上，省領(lǐng)導(dǎo)對地方政府聯(lián)合民間資本開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法表示肯定和支持，這一舉措直接推動了雙方合作的達成。同年10月，市政府正式批準名流公司與市政府授權(quán)法人“Q市路橋建設(shè)開發(fā)總公司”進行簽約，并以6∶4的比例合資組建刺桐大橋開發(fā)有限公司，名流公司獲得控股權(quán)。然而，1995年2月，Q市政府換屆后，新市長以地方財政短缺為由要求撤出政府的40%股份，政府不參與刺桐大橋項目建設(shè)，而此時名流公司的資金已到位，市政府的這一行為直接導(dǎo)致項目陷入貸款危機。在名流公司的爭取下，名流公司、Q市政府、省交通建設(shè)投資有限公司和省公路開發(fā)總公司各自占有的股份調(diào)整為60%、10%、15%、15%。上級政府主管部門的參股成功解決了貸款問題，刺桐大橋項目得以順利開工，并按照BOT模式約定經(jīng)營期限為30年，即1995年5月至2025年5月，期滿后無償移交給政府。1997年1月，刺桐大橋提前一年半完工并通車，項目收益首年便達到2371萬元，并逐年遞增。刺桐大橋項目不僅緩解了市政府的財政壓力，還實現(xiàn)了公共服務(wù)的高效供給。然而，由于Q市政府僅占10%的股份，完全喪失了對刺桐大橋的控制權(quán)，并在后期埋下市政府回收刺桐大橋行動處處受限的隱患。

(二)提供競爭性公共產(chǎn)品：政府修建新橋的故事不斷

1997年5月，省政府將泉州大橋的收費權(quán)移交給Q市政府，收費全額用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這直接導(dǎo)致市政府與名流公司陷入利益競爭的漩渦。一方面，雙方開始爭奪沉洲高速公路橋的“連接權(quán)”。該橋位于刺桐大橋東側(cè)300米處，屬于泉廈高速公路的一部分。名流公司在修建刺桐大橋時投入700萬元，多預(yù)留了兩個對接口，但由于合同并未涉及“連接權(quán)”問題，市政府久未批復(fù)，該對接口也因此成了“斷頭路”。然而，市政府為增加泉州大橋通行量卻自己出資1.3億元修建了一條長達10多公里的連接線，這比名流公司的方案至少多出15分鐘的車程，因此引起名流公司和民眾的強烈不滿。對此，市政府的解決辦法是利用“斷頭路”連接其他公路，并將其納入刺桐大橋南互通工程，由名流公司負責(zé)再建一座收費立交橋，從而緩解了名流公司的不滿。另一方面，為加強Q市新的兩個行政區(qū)建設(shè)，市政府于1998年、1999年又增建了順濟新橋和筍江大橋。兩座橋的收費站與泉州大橋收費站實行統(tǒng)一收費管理。Q市路橋建設(shè)也由此形成對“過橋收費”財政的依賴。

然而，三座橋的收費站在無形中破壞了城市整體性，影響了城市交通和社會經(jīng)濟的發(fā)展。同時，持續(xù)收費也不符合廣大人民群眾的根本利益，三座大橋總投資額約8200萬元，每年征收通行費凈收入約4000萬元，至2002年收費總額已超過5億元，超過原投資總額的6倍。因此，從2001年到2003年陸續(xù)有代表委員在Q市“兩會”上提議取消三座大橋的收費。在公眾的強烈訴求下，省政府于2004年7月1日下令徹底取消收費。2003年6月剛建成的后渚大橋，原定于7月1日起開始向過往機動車收取“過橋費”，也順勢成為一座免費性大橋。雖然這一措施回應(yīng)了公眾的訴求，但卻嚴重分流了刺桐大橋的車流量，許多車輛為了免繳過路費寧愿繞行其他大橋，導(dǎo)致橋頭秩序陷入混亂，因此市政府不得不出臺“過境走兩邊，市區(qū)走中間”的分流方案，這在一定程度上增加了刺桐大橋的通行量。同年，國務(wù)院頒布《收費公路管理條例》規(guī)定收費期限最長不得超過25年，刺桐大橋收費期限為30年，顯然不符合新政策規(guī)定。對此，省政府又提出以縮短年限的方式整改，收費期限調(diào)整為1996年12月至2021年12月，初始收費時間推遲一年半，實際收費期限只縮短3年半，在有限政策空間內(nèi)減少合作企業(yè)的損失。

實際上，不僅是刺桐大橋面臨著通行量不足、收費難的問題，政府還貸公路也同樣如此，取消“過橋收費”并不符合市政府的意愿，因為這極大地削減了地方的財政收入，于是，市政府于2005年又規(guī)劃新建晉江大橋進行收費。然而，Q市所在省份2009年被列為全國首批一次性取消政府還貸二級公路收費試點省份，因此2008年建成的晉江大橋成了一座免費大橋，而刺桐大橋因?qū)佟敖?jīng)營性公路”而得以繼續(xù)收費。隨著國家提倡民生項目惠普工程，政府修建的大橋一律免費，2012年新建的黃龍大橋也免費通行。Q市僅有2014年建成的泉州灣跨海大橋因?qū)儆诟咚俟窐颍梢赃M行收費，但由于工程造價高，因而收費標準也高，車輛通行量未能達到預(yù)期水平，Q市政府不得不推出“遞多遞減”階梯計費優(yōu)惠方案來增加通行量。

這些新跨江大橋的修建，一方面，增加了Q市地方財政的收入，完善了當?shù)芈肪W(wǎng)結(jié)構(gòu)，促進了城市的整體發(fā)展，帶動了環(huán)灣地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，由于這些大橋承擔不同的分流功能，也導(dǎo)致刺桐大橋的通行量大大降低。相較于刺桐大橋建成之初每天上萬輛的通行量，現(xiàn)在平均每3分鐘大約只有12輛車通過，多數(shù)市民為了節(jié)省通行費，寧愿繞行其他免費大橋。

(三)漫漫回購路：面對民眾訴求的無奈

隨著越來越多跨江大橋的修建，民眾出行也越來越便捷，盡管刺桐大橋仍是過江最方便的橋，但收費站卻成了“攔路虎”。一方面，刺桐大橋收費阻隔了兩岸人流、車流、物流和商流的暢通，不利于完善Q市總體路網(wǎng)、同城化及新區(qū)的建設(shè)；另一方面，由于合同沒有超額利潤條款限制，名流公司得以持續(xù)收費，這引起廣大民眾的強烈不滿。事實上，刺桐大橋建設(shè)成本收回后，公眾就不愿再為大橋付費。因此，從2004年開始，陸續(xù)有市人大代表、政協(xié)委員、普通市民強烈要求取消刺桐大橋收費，然而，由于市政府早期喪失了刺桐大橋的控制權(quán)，無權(quán)單方面要求投資方取消收費，雙方近十年的僵持不僅導(dǎo)致市區(qū)交通擁堵，也阻礙了城市的建設(shè)和發(fā)展。對此，市政府也采取了一些措施回應(yīng)公眾的訴求，如與企業(yè)協(xié)商法定節(jié)假日免費通行及月票制度等，但這仍不能從根本上解決問題，因此Q市政府被迫走上了與名流公司進行的回購談判之路。

連路帶橋12公里，外加13年的經(jīng)營權(quán)打包，名流公司要價20億以上，遠超出市政府的預(yù)期。同時，名流公司還以政府強勢施加建設(shè)增項，增加企業(yè)利益讓渡負擔為由，向市政府施加壓力，抬高要價，談判也因此陷入僵局。由于刺桐大橋收費，泉州大橋擁堵且需繞行，新區(qū)急需一座與中心城區(qū)快速相連的通道，市政府不得不在距離刺桐大橋200米處新建田安大橋。2014年，田安大橋建成，其與晉江機場的連接線幾乎奪走了刺桐大橋的全部客源。名流公司已經(jīng)由賣方市場轉(zhuǎn)向買方市場，失去了抬高要價的優(yōu)勢。在此有利形勢下，市政府立即成立談判小組，與運營方進行磋商，歷時20個月，最終達成一致。于是，Q市政府提前于2016年元旦回購了刺桐大橋并取消收費。市政府收回刺桐大橋的經(jīng)營權(quán)這一舉措進一步完善了Q市的總體路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，保障了過江交通的通暢，也推動了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與城市建設(shè)。

五、混合治理中地方政府策略性行為的機制分析

在刺桐大橋項目設(shè)立、存續(xù)和終結(jié)的20多年時間里，Q市政府行為不斷調(diào)整變化。一方面，Q市政府通過締約的方式引入社會性資本，實現(xiàn)混合治理，并在國家政策變化時借助技術(shù)措施延長社會性資本的經(jīng)營時間，通過制定車輛通行政策預(yù)設(shè)車流量，從而保障社會資本的利益；另一方面，區(qū)域的發(fā)展、國家政策的要求促使Q市政府采取了諸如抽出資本、自行連通公路、修建過江大橋等措施，從而減少了社會性資本的收益。為了理解混合治理中地方政府行為的復(fù)雜性，本文試圖從混合治理的實踐過程出發(fā)，將地方政府置于多重制度邏輯、組織場域與組織回應(yīng)的理論框架中進行分析，這既能擺脫純粹的實踐經(jīng)驗歸納，又能保持經(jīng)驗與理論的深入對話。

(一)發(fā)生條件：制約地方政府行為的多重邏輯

表1 混合治理模式中的多重邏輯

任何組織的行動都是發(fā)生在一個特定結(jié)構(gòu)空間之中，而空間中的諸多要素共同塑造了組織的行動樣態(tài)。地方政府引入混合治理后，其治理場域在整體上形成三重制約地方政府的治理邏輯(表1)。首先，地方政府借助市場力量治理復(fù)雜公共問題，賦予市場主體部分公共事務(wù)治理權(quán)。雙方是基于市場邏輯而構(gòu)建的平等合作關(guān)系，作為合作關(guān)系中的核心一方，地方政府必須按照契約行動，不能隨意違背合作契約。其次，上級政府的政策在科層體系中傳播，直接產(chǎn)生了能夠影響地方政府行動的行政邏輯。中國單一制模式下，上下級政府之間是“命令-服從”關(guān)系[34]，因此地方政府必須執(zhí)行上級政府的政策命令，這不僅是科層治理的活動規(guī)則，也是地方政府作為國家代理人的基本要求。最后，在“晉升錦標賽”[35]和公共利益訴求的共同作用下形成社區(qū)邏輯，地方政府在社區(qū)邏輯的要求下回應(yīng)屬地發(fā)展和公眾的利益訴求，以促進地方發(fā)展和增進地方公共利益。因此，地方政府在混合治理場域中主要受到三重邏輯的制約，分別為執(zhí)行國家政策的行政邏輯、促進公共利益的社區(qū)邏輯和履行合作契約的市場邏輯。刺桐大橋項目表明，在混合治理中Q市政府不僅受到市場邏輯的制約，還受到行政邏輯和社區(qū)邏輯的制約。

在混合治理中，市場邏輯、行政邏輯和社區(qū)邏輯對地方政府的要求是相對穩(wěn)定的，但不同邏輯在場域中的位置是變化的，占據(jù)主導(dǎo)位置的邏輯才是控制地方政府行動的關(guān)鍵，次要位置的邏輯往往因弱勢而被行動者忽視。當主導(dǎo)邏輯與次要邏輯的位置發(fā)生變化，地方政府也會當即改變行為以回應(yīng)新主導(dǎo)邏輯的要求。在實踐中，觸發(fā)主導(dǎo)邏輯更替的要件主要有以下兩個：一是中國宏觀治理格局不斷變化與經(jīng)濟社會形勢不斷發(fā)展的沖擊。事實上，單個混合治理項目是嵌入在地方整體治理中的，地方治理環(huán)境的變化會強化某一邏輯的權(quán)力，促使其成為控制場域的主導(dǎo)邏輯。如刺桐大橋項目中，國家政策調(diào)整強化了行政邏輯的影響力，過江需求增加強化了社區(qū)邏輯的影響力。二是不同邏輯之間的持續(xù)沖突促使主導(dǎo)邏輯變化。在多種邏輯的競爭過程中，原本權(quán)力均衡的邏輯可能因自身資源匱乏、對方的施壓而處于劣勢地位，原主導(dǎo)邏輯失去控制場域的主導(dǎo)權(quán)。如Q市政府因資金短缺而喪失項目控制權(quán)，名流公司因公眾和上級政府的施壓而被迫放棄刺桐大橋經(jīng)營權(quán)。

圖1 混合治理中地方政府的“沖突-行動”空間模型

(二)發(fā)生空間：多重邏輯沖突與地方行動

理論上而言，政府只要回應(yīng)不同治理邏輯的要求就能實現(xiàn)“善治”，但多元化的治理邏輯既非按序依次出現(xiàn)，也非各自單線控制政府行動，而是同時出現(xiàn)并指向同一對象，或是不同邏輯交叉制約政府行動。對此，政府傳統(tǒng)“隔離式”的分散響應(yīng)策略難以回應(yīng)。在混合治理中，治理場域的結(jié)構(gòu)特征決定了多重邏輯的沖突性質(zhì)與程度[19]，不同場域結(jié)構(gòu)下的多重邏輯沖突導(dǎo)致地方政府行動持續(xù)受限?；诖耍疚膹膱鲇蛑械亩嘀剡壿嫑_突出發(fā)，構(gòu)建一個地方政府“沖突-行動”的空間模型，如圖1所示。

具體來說，地方政府主要受到三種沖突情形影響。一是行政邏輯與社區(qū)邏輯的沖突，主要表現(xiàn)為地方政府無力滿足屬地日益增長的公共服務(wù)需求，因此地方政府通常主動采取與市場或社會主體合作，這有助于解決公共服務(wù)需求增長的主要矛盾，同時也化解了政府公共服務(wù)能力不足的尷尬局面。如Q市政府因財政短缺而放棄項目控制權(quán)，與名流公司合作修建刺桐大橋。二是行政邏輯與市場邏輯的沖突。為滿足不斷增長的公共服務(wù)和地方發(fā)展需要，地方政府需要提供越來越多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，但國家和省政府的免費政策使得這些公共產(chǎn)品和服務(wù)成為市場上的競爭性產(chǎn)品，侵蝕了市場主體的利益。如Q市政府不斷修建跨江大橋，與刺桐大橋爭奪過橋通行量，消減了名流公司的收入。對此，地方政府只能盡可能在有限政策空間內(nèi)保障市場主體的利益。三是市場邏輯與社區(qū)邏輯沖突。Q市政府為維護公眾利益和推進城市建設(shè)，被迫與名流公司談判，通過“補償”的方式提前回購刺桐大橋。因為公眾既是消費市場的主體，又是政治市場中的主體。在消費市場中，公眾會考慮過橋成本而自由選擇交費通行或繞路通行；在政治市場中，民眾的選擇不直接與成本掛鉤，對價格的期待是越低越好。如果社會資本持續(xù)收取超額利潤、損害公眾的利益且阻礙地方整體發(fā)展就會引發(fā)公眾對社會資本的不滿。

通過構(gòu)建三維直角坐標系發(fā)現(xiàn)，在混合治理中，地方政府處于一個多重沖突包圍的空間中，且其行為被鎖定在這一空間中。在這一場域空間中，多重邏輯形成合力施加于地方政府，使得地方政府在“夾縫”中尋找行動合法性，失去傳統(tǒng)科層治理模式下的自主性。

(三)持續(xù)機制：地方政府應(yīng)對復(fù)雜性的“情境性自主”

混合治理中不同邏輯間的沖突反映了不同主體對地方政府的差異化訴求，而地方政府不得不回應(yīng)這些訴求[20]。然而，任何一種行為策略對地方政府來說并非萬全之策，滿足一種治理邏輯就意味很可能違背其他治理邏輯的要求[36]。面對多重邏輯沖突，地方政府并不是一味回避，而是不斷整合不同邏輯并滲透到其管理活動中[37]。Q市政府通過不斷調(diào)整行為，以化解多重邏輯沖突，充分表明了地方政府面對制度復(fù)雜性時具有“情境性自主”?！扒榫承宰灾鳌笔且园l(fā)展視角看待混合治理中地方政府應(yīng)對制度復(fù)雜性的策略多樣性，多重邏輯對地方政府有約束作用，但地方政府能夠根據(jù)場域結(jié)構(gòu)特點建構(gòu)具體應(yīng)對策略，從而緩解地方政府面臨的沖突壓力。情境性是地方政府行動自主的前提條件，確定了地方政府行動自主的空間范圍；自主則體現(xiàn)了地方政府積極回應(yīng)沖突的內(nèi)在要求，地方政府的多重責(zé)任目標需要其發(fā)揮自主性來實現(xiàn)。

在實踐中，不同治理邏輯間的權(quán)力差異、主導(dǎo)邏輯的變化為地方政府的情境性自主創(chuàng)造了有利條件。首先，不同邏輯的權(quán)力差異為情境性自主提供了內(nèi)在支撐。在混合治理中，多重邏輯是制約地方政府行為的關(guān)鍵性要素，但由于不同主體帶著各自利益參與其中，導(dǎo)致他們對混合治理的責(zé)任排序不同，因此不同治理邏輯在場域中的權(quán)力不對等，這賦予了地方政府情境性自主的條件。如行政邏輯、市場邏輯和社區(qū)邏輯施壓Q市政府的強度不一樣，但強壓力與弱壓力之間的張力為地方政府的自主行動打開了有限空間。因此，多重邏輯對地方政府來說不僅僅只是一種約束力量，更是一種可利用的資源，在限制地方政府行動的同時，也提供了化解沖突的條件。其次，主導(dǎo)邏輯變化為地方政府的情境性自主提供了持續(xù)動力。混合治理是一個持續(xù)開放的系統(tǒng)，其內(nèi)部生態(tài)與外部環(huán)境緊密相連，所以地方政府面臨的不確定性更大。在外部環(huán)境的催化下，行政邏輯、市場邏輯與社區(qū)邏輯的持續(xù)互動使得治理場域結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，多重邏輯間的次序不斷重新排列組合，產(chǎn)生新的主導(dǎo)邏輯，地方政府通過識別主導(dǎo)邏輯并不斷調(diào)整其行為才能應(yīng)對變化中主導(dǎo)邏輯的要求。例如，案例中Q市政府與名流公司花費充足時間去擬訂一份詳細的項目合同，但政策變化、外部需求增加等依次出現(xiàn)，使得Q市政府持續(xù)面臨過江擁堵、連接斷頭路、地方發(fā)展、談判回購等困境并有針對性地回應(yīng)。

圖2 混合治理中地方政府的行動機制

本文從發(fā)生條件、發(fā)生空間和持續(xù)機制出發(fā)，充分剖析了混合治理中地方政府應(yīng)對制度復(fù)雜性的行動機制(圖2)。首先，混合治理構(gòu)建了一個包含行政邏輯、市場邏輯和社區(qū)邏輯在內(nèi)的復(fù)雜場域，三重邏輯對地方政府具有制約作用，且不同邏輯間的沖突使地方政府陷入多次選擇困境；其次，地方政府在識別主導(dǎo)邏輯的基礎(chǔ)上采取情境性自主，根據(jù)場域結(jié)構(gòu)變化調(diào)整應(yīng)對策略，以回應(yīng)沖突；最后，混合治理對地方政府的影響是循環(huán)往復(fù)的，當外部環(huán)境的變化和治理邏輯的互動改變了治理場域結(jié)構(gòu)，地方政府需要重新識別主導(dǎo)邏輯并進行回應(yīng)。

六、結(jié)論與討論

本文通過刺桐大橋項目的個案深度剖析了混合治理對地方政府的復(fù)雜影響及機制。研究發(fā)現(xiàn)，首先，混合治理使得地方政府治理場域復(fù)雜化，在整體上形成一個包含行政邏輯、市場邏輯和社區(qū)邏輯的場域。多重邏輯對地方政府的行為具有制約作用，行政邏輯要求地方政府執(zhí)行上級政策，市場邏輯要求地方政府遵循合約，社區(qū)邏輯要求地方政府維護公共利益。其次，多重邏輯之間的沖突導(dǎo)致地方政府行為復(fù)雜多變。混合治理是一個長期持續(xù)的過程，沖突類型的不斷變化使得地方政府以往采取的“隔離式”的分散響應(yīng)策略失效，必須基于具體沖突情境有針對的回應(yīng)。本文將這一現(xiàn)象歸納為“情境性自主”，面對多重邏輯的沖突，地方政府能夠基于所處情境主動構(gòu)建具體的應(yīng)對策略。在混合治理中，不同邏輯間的權(quán)力差異和主導(dǎo)邏輯的變化為地方政府采取情境性自主創(chuàng)造了條件。

本研究通過引入新的理論視角，而非簡單“批評”現(xiàn)有成果之不足，力圖重新解釋經(jīng)驗問題，分析嵌入混合治理場域后的地方政府行為空間及其策略選擇，促進對中國情境下混合治理實踐的理解。首先，本研究與混合治理的中國地方經(jīng)驗開展深入對話，對“混合治理實踐的復(fù)雜效應(yīng)”這一現(xiàn)實問題進行本土化建構(gòu)，為解釋混合治理下地方政府的行動困境提供了組織分析的新制度主義新視角；其次，不同的理論視角為我國地方混合治理實踐提供了新解釋，組織分析的新制度主義本身脫胎于西方，并將研究層次定位在組織場域上，本文創(chuàng)造性地將其運用于分析復(fù)雜場域中地方政府這一微觀行動主體的困境，有助于進一步拓展和豐富該理論的解釋空間。