生態(tài)保護(hù)和公共衛(wèi)生安全二元目標(biāo)下野生動(dòng)物立法的邏輯

□ 胡幫達(dá)

引 言

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國于2020年2月24日通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《全國人大常委會(huì)禁食野生動(dòng)物決定》)，并推進(jìn)《生物安全法》(已于2020年頒布)、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《傳染病防治法》、《動(dòng)物防疫法》(已于2021年修訂通過)等法律的制定或修訂工作，旨在多法并用以防控野生動(dòng)物引發(fā)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，由此，我國野生動(dòng)物法治完善進(jìn)入強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和公共衛(wèi)生安全二元目標(biāo)約束的時(shí)代(1)2020年10月17日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《生物安全法》已經(jīng)體現(xiàn)了這一思路。該法第32條規(guī)定：“國家保護(hù)野生動(dòng)物，加強(qiáng)動(dòng)物防疫，防止動(dòng)物源性傳染病傳播?！?。

保護(hù)生態(tài)和保障公共衛(wèi)生安全都要求對接觸和利用野生動(dòng)物的行為進(jìn)行法律規(guī)制，但二者在規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制原則、規(guī)制手段方面存在諸多差異，且我國尚未完全構(gòu)建起“美麗中國”和“健康中國”的協(xié)同規(guī)制體系，二元目標(biāo)對應(yīng)的制度手段之間缺乏充分互動(dòng)[1]。因此，二元目標(biāo)約束下的野生動(dòng)物立法不應(yīng)是在現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)制度上簡單嫁接野生動(dòng)物防疫方面的制度的單向過程，而應(yīng)是在認(rèn)識和厘清二者邏輯差異的基礎(chǔ)上促進(jìn)目標(biāo)融合、強(qiáng)化制度協(xié)同的雙向互動(dòng)過程。

目前，學(xué)界對野生動(dòng)物法治的研究多為單向進(jìn)路，本文嘗試采取雙向研究進(jìn)路，從增強(qiáng)制度融貫性的視角來闡釋協(xié)同實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和公共衛(wèi)生安全二元目標(biāo)的立法邏輯，為相關(guān)立法實(shí)踐提供思路參考，也為理解我國當(dāng)前野生動(dòng)物法治進(jìn)展提供一個(gè)參考框架。本文先分別梳理生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)下野生動(dòng)物立法的基本邏輯差異，然后分析兩個(gè)目標(biāo)所涉制度之間的功能耦合與抵牾現(xiàn)象，最后闡明協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)的基本法律路徑。

一、生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)對應(yīng)野生動(dòng)物立法的邏輯差異

法律目標(biāo)的不同在本質(zhì)上決定了立法邏輯上的差異。生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)下野生動(dòng)物立法的邏輯差異表現(xiàn)在立法價(jià)值追求、宏觀思路和微觀手段方面，依次可從野生動(dòng)物屬性定位、法律原則遵循和法律制度構(gòu)造三個(gè)方面來展開比較。

(一)野生動(dòng)物屬性定位的差異：生態(tài)要素VS風(fēng)險(xiǎn)源

生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)下野生動(dòng)物的屬性定位存在明顯差異。前者視野下，野生動(dòng)物作為生態(tài)環(huán)境要素，屬于被保護(hù)的對象；后者視野下，野生動(dòng)物作為疫源或疫病載體，屬于被防御的對象(風(fēng)險(xiǎn)源)。前者體現(xiàn)的是對野生動(dòng)物生態(tài)價(jià)值的追求，后者體現(xiàn)的是對人體健康與社會(huì)安定的社會(huì)價(jià)值的追求。

1.生態(tài)保護(hù)目標(biāo)下野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值優(yōu)位性

野生動(dòng)物具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、娛樂、美學(xué)和精神價(jià)值等多元價(jià)值屬性[2]，生態(tài)保護(hù)目標(biāo)要求野生動(dòng)物立法對作為生態(tài)系統(tǒng)要素的野生動(dòng)物實(shí)施保護(hù)，以維持其生態(tài)價(jià)值。之所以要突出其生態(tài)價(jià)值，是因?yàn)橐吧鷦?dòng)物多元價(jià)值屬性決定了人類在追求野生動(dòng)物其他價(jià)值時(shí)可能會(huì)損害其生態(tài)價(jià)值。實(shí)踐中常見的、也是歷次修法過程中關(guān)注較多的問題就是對野生動(dòng)物經(jīng)濟(jì)價(jià)值的過度追求而未充分重視其生態(tài)價(jià)值，即立法需要著力協(xié)調(diào)的主要價(jià)值沖突是其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的沖突。

這一價(jià)值沖突與協(xié)調(diào)可從相關(guān)法律條文的變遷中看出來：1988年制定的《野生動(dòng)物保護(hù)法》在立法目的條款中規(guī)定了“合理利用”和“維護(hù)生態(tài)平衡”，在保護(hù)范圍條款中明示了“重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值”，此后2004年和2009年兩次修法仍然保留了這一表述(2)參見《野生動(dòng)物保護(hù)法》(1988年、2004年和2009年)第1條和第2條。；2016年第三次修法時(shí)，在立法目的條款中刪除了“合理利用”，并將“生態(tài)平衡”擴(kuò)展為“生物多樣性和生態(tài)平衡”，同時(shí)在保護(hù)范圍條款上將“重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值”改為了“重要生態(tài)價(jià)值”(3)參見《野生動(dòng)物保護(hù)法》(2016年修訂)第1條和2條。；隨后2018年的修法繼續(xù)保留了這一調(diào)整。這些修法變動(dòng)反映了對野生動(dòng)物生態(tài)價(jià)值屬性的重視，對其“資源”屬性的淡化[3]。

需說明的是，上述法律條文變化并不意味著立法者在野生動(dòng)物生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間進(jìn)行非此即彼的選擇，而是反映了一定時(shí)期內(nèi)立法者對二者失衡狀態(tài)的調(diào)校。例如，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)原副主任委員王鴻舉于2015年12月21日在《關(guān)于<中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法(修訂草案)>的說明》中指出：“總體上我國野生動(dòng)物保護(hù)形勢依然十分嚴(yán)峻。違法獵捕、殺害、買賣野生動(dòng)物在很多地方仍然不同程度的存在；濫食濫用野生動(dòng)物的陋習(xí)在一些地區(qū)還相當(dāng)盛行；野生動(dòng)物及其制品走私和非法貿(mào)易的問題在邊境地區(qū)時(shí)有發(fā)生，不僅威脅生態(tài)安全……在這種形勢下，現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。”可見，2016年修法突出野生動(dòng)物生態(tài)價(jià)值屬性是對以往過度追求其經(jīng)濟(jì)價(jià)值行為的糾偏。因而，在生態(tài)保護(hù)目標(biāo)下，野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值應(yīng)在其多元價(jià)值中處于相對優(yōu)先地位。

2.公共衛(wèi)生安全目標(biāo)下野生動(dòng)物的風(fēng)險(xiǎn)屬性

人類接觸和利用野生動(dòng)物可能感染疫病，進(jìn)而可能引發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，因此，在公共衛(wèi)生安全目標(biāo)下，作為疫源和疫病載體的野生動(dòng)物被視為對法律所追求的人體健康和社會(huì)安定這一社會(huì)性價(jià)值構(gòu)成威脅的風(fēng)險(xiǎn)源。

野生動(dòng)物的風(fēng)險(xiǎn)源屬性應(yīng)從以下三方面來理解：首先，野生動(dòng)物作為整體，是疫源疫病載體，這是由其自然生物屬性所決定的；其次，野生動(dòng)物作為個(gè)體或者具體種群是否為疫源或疫病載體具有不確定性，這與其生活習(xí)性、棲息環(huán)境等因素有關(guān)；最后，即便特定野生動(dòng)物個(gè)體或者具體種群被確定為疫源或疫病載體，其是否會(huì)以及何時(shí)會(huì)傳染給人類亦具有諸多不確定性，這與人類接觸野生動(dòng)物的機(jī)會(huì)、方式等因素有關(guān)。

作為風(fēng)險(xiǎn)源的野生動(dòng)物可以分為已知風(fēng)險(xiǎn)野生動(dòng)物和未知風(fēng)險(xiǎn)野生動(dòng)物。這種劃分與人類對野生動(dòng)物疫源疫病的認(rèn)知發(fā)展有關(guān)，即隨著科學(xué)進(jìn)步其中的未知風(fēng)險(xiǎn)野生動(dòng)物會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐阎L(fēng)險(xiǎn)野生動(dòng)物。我國現(xiàn)行野生動(dòng)物相關(guān)法律規(guī)定大部分是關(guān)于已知風(fēng)險(xiǎn)野生動(dòng)物防控的，例如，《動(dòng)物防疫法》授權(quán)國務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定并公布的一、二、三類動(dòng)物疫病病種名錄，并以此為依據(jù)來展開制度設(shè)計(jì)(4)參見《動(dòng)物防疫法》(2021年修訂)第4條。；《野生動(dòng)物保護(hù)法》中關(guān)于野生動(dòng)物疫源疫病進(jìn)行監(jiān)測與預(yù)報(bào)的規(guī)定也是以已知的疫病為判斷標(biāo)準(zhǔn)。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國強(qiáng)化了對未知風(fēng)險(xiǎn)野生動(dòng)物的防控，《全國人大常委會(huì)禁食野生動(dòng)物決定》中的“全面禁止”和《生物安全法》中的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”即為此思路之體現(xiàn)。

(二)原則遵循的差異：保護(hù)優(yōu)先VS風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

法律原則是實(shí)現(xiàn)立法目的的宏觀和抽象規(guī)則，體現(xiàn)著法律的價(jià)值追求。野生動(dòng)物屬性定位的差異決定了立法在法律原則設(shè)計(jì)方面的不同。生態(tài)保護(hù)目標(biāo)下，野生動(dòng)物立法以“保護(hù)優(yōu)先”為首要原則；而公共衛(wèi)生安全目標(biāo)下，野生動(dòng)物立法以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”為核心原則。

1.生態(tài)保護(hù)目標(biāo)下的保護(hù)優(yōu)先原則

2016年前的《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定了“加強(qiáng)資源保護(hù)、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用的方針”(5)參見《野生動(dòng)物保護(hù)法》(1988年、2004年和2009年)第4條。。這里的“方針”類似基本原則，雖然也體現(xiàn)了對野生動(dòng)物的保護(hù)，如將野生動(dòng)物作為資源來保護(hù)和馴養(yǎng)繁殖確實(shí)能夠起到間接保護(hù)野生動(dòng)物種群進(jìn)而有助于維持其生態(tài)價(jià)值的作用，但其中的“資源”和“利用”則明顯體現(xiàn)了對野生動(dòng)物經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求。盡管立法者在“利用”前加“合理”以限定，但事實(shí)上“合理”二字很難把握和判斷，常常成為濫用的法律借口。鑒此，上述方針在2016年修法時(shí)被改為“保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管”的原則，刪除了“資源”“合理”以及“積極馴養(yǎng)繁殖”等表述。這三個(gè)原則相對之前的方針更有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，其核心是保護(hù)優(yōu)先。

首先，“保護(hù)優(yōu)先”意味著在保護(hù)野生動(dòng)物和利用野生動(dòng)物之間保護(hù)處于優(yōu)先的位置，即此時(shí)野生動(dòng)物被優(yōu)先視為生態(tài)要素而非資源，這也是上述野生動(dòng)物生態(tài)價(jià)值優(yōu)位于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的體現(xiàn)。其次，“規(guī)范利用”相比之前的“合理利用”而言，對野生動(dòng)物利用的行為約束更為明確和嚴(yán)格，裁量空間更小(即出于必要而利用野生動(dòng)物時(shí)應(yīng)有明確法律依據(jù)，并在法律規(guī)定的范圍內(nèi)和采取法律規(guī)定的方式來利用野生動(dòng)物)，能間接起到保護(hù)野生動(dòng)物的作用，是對保護(hù)優(yōu)先原則的輔助和必要補(bǔ)充。最后，嚴(yán)格監(jiān)管原則要求執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律的授權(quán)積極履職，對與野生動(dòng)物相關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督、管理和矯正，確保野生動(dòng)物相關(guān)的法律法規(guī)得到遵守，是應(yīng)對野生動(dòng)物亂捕濫殺、交易現(xiàn)象頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)要求，也是確保保護(hù)優(yōu)先原則和規(guī)范利用原則得到落實(shí)的必要保障性原則。

2.公共衛(wèi)生安全目標(biāo)下的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

野生動(dòng)物的風(fēng)險(xiǎn)屬性決定了公共衛(wèi)生安全目標(biāo)下野生動(dòng)物立法的核心任務(wù)就是防范野生動(dòng)物攜帶的疫源疫病向人體傳播，在宏觀路徑上表現(xiàn)為確立預(yù)防原則。之所以在此僅強(qiáng)調(diào)預(yù)防原則，而不像生態(tài)保護(hù)目標(biāo)下野生動(dòng)物立法確立多項(xiàng)基本原則那樣，是因?yàn)橐吧鷦?dòng)物立法僅為公共衛(wèi)生安全立法體系中的一部分。詳言之，從保障公共衛(wèi)生安全的視角來看，在人體感染野生動(dòng)物所攜疫源疫病前，針對野生動(dòng)物采取的主要是避免野生動(dòng)物向人體傳播疫病的各種預(yù)防措施；而在人體感染野生動(dòng)物所攜疫源疫病后，針對野生動(dòng)物所能采取的措施是避免其他人感染其攜帶的疫病，仍然屬于預(yù)防措施的范疇。前者是防御不特定疫病的一般性預(yù)防，后者是防御特定疫病的特殊性預(yù)防。至于人體感染野生動(dòng)物所攜疫病之后實(shí)施的救治病患、控制人傳人等各種應(yīng)急響應(yīng)措施，則與野生動(dòng)物的關(guān)聯(lián)性不大，而主要屬于人類傳染病防治的范疇。

事實(shí)上，我國野生動(dòng)物相關(guān)法律文件中關(guān)于公共衛(wèi)生安全方面的規(guī)定均采用明示或隱含的方式確立了預(yù)防原則。如《動(dòng)物防疫法》規(guī)定國家對動(dòng)物疫病實(shí)行預(yù)防為主的方針(6)參見《動(dòng)物防疫法》(2021年修訂)第5條。，《傳染病防治法》規(guī)定國家對傳染病防治實(shí)行預(yù)防為主的方針(7)參見《傳染病防治法》(2013年修正)第2條。，以及《生物安全法》規(guī)定維護(hù)生物安全應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則等，都是以明示方式確立預(yù)防原則(8)參見《生物安全法》(2020年)第3條。；而《野生動(dòng)物保護(hù)法》中涉及野生動(dòng)物和公共衛(wèi)生安全關(guān)系的條文主要是關(guān)于疫源疫病的監(jiān)測、預(yù)報(bào)、應(yīng)急和檢疫等方面，雖在字面上未出現(xiàn)“預(yù)防”二字，但在內(nèi)容上體現(xiàn)了預(yù)防原則的要求，可認(rèn)為是通過隱含的方式確立了預(yù)防原則(9)有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)在修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》時(shí)通過明示的方式確立“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”(參見：周珂,陳微.修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》的理念與路徑[J].環(huán)境保護(hù),2020(6):13-16.)。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)于2020年10月發(fā)布的《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法(修訂草案)》也規(guī)定了“風(fēng)險(xiǎn)防范”原則。。

應(yīng)當(dāng)指出的是，由于野生動(dòng)物攜帶和向人類傳播疫病存在不確定性，這里的預(yù)防原則應(yīng)理解為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防[4]?！度珖舜蟪Ｎ瘯?huì)禁食野生動(dòng)物決定》中關(guān)于“防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”的表述和《生物安全法》第3條關(guān)于“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”的規(guī)定即為規(guī)范上的印證和確認(rèn)。

(三)制度構(gòu)造的差異：“積極保護(hù)+利用管控”VS“傳染源監(jiān)控+傳播途徑管控”

法律制度是實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)的微觀規(guī)則設(shè)計(jì)，是法律原則的展開。生態(tài)保護(hù)目標(biāo)下，野生動(dòng)物立法的制度設(shè)計(jì)從野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)和野生動(dòng)物管理兩個(gè)方面展開，形成了由積極保護(hù)措施和利用管控措施構(gòu)成的制度體系。公共衛(wèi)生安全目標(biāo)下，野生動(dòng)物立法的制度設(shè)計(jì)以防控疫病的傳播與擴(kuò)散為主線，建立了包含傳染源監(jiān)控措施和傳播途徑管控措施的制度體系。

1.生態(tài)保護(hù)目標(biāo)下的“積極保護(hù)+利用管控”制度體系

生態(tài)保護(hù)目標(biāo)所涉野生動(dòng)物相關(guān)法律制度集中體現(xiàn)在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中。其中，積極保護(hù)的制度措施是指直接保護(hù)野生動(dòng)物的個(gè)體和種群及其生存環(huán)境方面的法律規(guī)定；利用管控的制度措施是指對野生動(dòng)物利用相關(guān)行為采取限制措施，從而間接保護(hù)野生動(dòng)物的法律規(guī)定。前者主要包括名錄保護(hù)、生境保護(hù)、應(yīng)急救助與收容救護(hù)、疫源疫病防控、遺傳資源保護(hù)和放生管理六個(gè)方面；后者主要包括獵捕許可與限制，人工繁育許可與限制，出售、購買與利用限制，進(jìn)出口管制與國際合作四個(gè)方面。各項(xiàng)制度的基本內(nèi)容如表1所示。

表1 生態(tài)保護(hù)目標(biāo)所涉野生動(dòng)物相關(guān)法律制度

2.公共衛(wèi)生安全目標(biāo)下的“傳染源監(jiān)控+傳播途徑管控”制度體系

疫病的傳播與擴(kuò)散必須具備傳染源、病原體傳播途徑和易感宿主三個(gè)環(huán)節(jié)，切斷任一個(gè)環(huán)節(jié)即可終止傳染[5]，因此，控制傳染源、切斷病原體傳播途徑和隔離易感宿主是防疫重點(diǎn)。在野生動(dòng)物所致疫情方面，傳染源為野生動(dòng)物，傳播途徑主要為人類與野生動(dòng)物的密切接觸，易感宿主為不特定人群。在公共衛(wèi)生安全目標(biāo)下，野生動(dòng)物立法的制度設(shè)計(jì)應(yīng)以預(yù)防原則為指引，并遵循疫病防控的科學(xué)規(guī)律。通過梳理現(xiàn)行法律規(guī)定，可將相關(guān)制度歸納為傳染源監(jiān)控和傳播途徑管控兩個(gè)方面。前者包括人畜共患傳染病防治制度、野生動(dòng)物及其制品檢疫制度、染疫野生動(dòng)物控制和處理制度；后者包括禁食野生動(dòng)物制度和管控其他接觸野生動(dòng)物行為制度。這些制度分散規(guī)定在《野生動(dòng)物保護(hù)法》《傳染病防治法》《生物安全法》《動(dòng)物防疫法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《全國人大常委會(huì)禁食野生動(dòng)物決定》等法律文件中。各項(xiàng)制度的基本內(nèi)容如表2所示。

表2 公共衛(wèi)生安全目標(biāo)所涉野生動(dòng)物相關(guān)法律制度

二、生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)所涉制度的耦合與抵牾

上述二元目標(biāo)所對應(yīng)的野生動(dòng)物立法的邏輯差異并非說明二者不可兼容，而是為分析立法協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)提供一個(gè)認(rèn)知前提。進(jìn)一步比較可發(fā)現(xiàn)，二元目標(biāo)所涉制度之間既有相互耦合之處，也存在相互抵牾風(fēng)險(xiǎn)，厘清制度耦合與抵牾之處有助于為立法協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)明確方向。

(一)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)的制度耦合效應(yīng)

生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)所對應(yīng)的法律都以人類利用和接觸野生動(dòng)物行為為規(guī)制對象，這一共性使二者對應(yīng)的諸多制度呈現(xiàn)出功能耦合，即此目標(biāo)所涉制度具有促進(jìn)彼目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之功效。這種耦合效應(yīng)相對顯而易見。

1.生態(tài)保護(hù)目標(biāo)所涉制度的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范功能

生態(tài)保護(hù)目標(biāo)所涉制度的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范功能主要表現(xiàn)為這些制度中的大多數(shù)制度的實(shí)施在一定程度上能夠產(chǎn)生直接控制傳染源或控制人類與野生動(dòng)物接觸的效果，主要體現(xiàn)在名錄保護(hù)，生境保護(hù)，野生動(dòng)物疫源疫病防控，獵捕許可與限制，人工繁育許可與限制，出售、購買與利用限制以及進(jìn)出口管制與國際合作制度等方面。

具體而言，名錄制度通過劃定珍貴、瀕危陸生水生野生動(dòng)物和具有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物的名錄，并對其進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，能夠從種類和數(shù)量上減少人類接觸和利用野生動(dòng)物的種群范圍；生境保護(hù)制度通過劃定和保護(hù)野生動(dòng)物棲息地，可直接從空間范圍上限制人與野生動(dòng)物的接觸；野生動(dòng)物疫源疫病防控制度的實(shí)施有助于發(fā)現(xiàn)人畜共患傳染病，從而直接防控公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)；獵捕許可與限制制度通過對獵捕野生動(dòng)物的行為施以范圍、區(qū)域、方式、數(shù)額和時(shí)期等方面的限制，可減少以獵捕方式接觸野生動(dòng)物的機(jī)會(huì)；人工繁育許可與限制制度要求人工繁育國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物、使用人工繁育子代種源，可以減少利用野生種源而減少接觸野生動(dòng)物的機(jī)會(huì)；出售、購買和利用限制制度通過禁止出售、購買、利用國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品，能從總量上減少接觸野生動(dòng)物的機(jī)會(huì)；進(jìn)出口管制與國際合作制度通過禁止與限制(走私)進(jìn)口野生動(dòng)物，可減少域外野生動(dòng)物疫病傳播入境的機(jī)會(huì)。

2.公共衛(wèi)生安全目標(biāo)所涉制度的生態(tài)保護(hù)功能

公共衛(wèi)生安全目標(biāo)所涉制度的生態(tài)保護(hù)功能表現(xiàn)為其大部分制度的有效實(shí)施在一定程度上能產(chǎn)生直接保護(hù)野生動(dòng)物或減少人類利用野生動(dòng)物的效果，主要體現(xiàn)在人畜共患傳染病防治、染疫野生動(dòng)物控制和處理處置、野生動(dòng)物及其制品檢驗(yàn)和野生動(dòng)物禁食制度方面。

具體而言：首先，人畜共患傳染病防治制度以及染疫野生動(dòng)物控制和處理處置制度通過治療(如免疫接種)、控制或者撲殺患有人畜共患病的野生動(dòng)物，禁止患有人畜共患傳染病的人員從事動(dòng)物疫病監(jiān)測、檢測、檢驗(yàn)檢疫、診療，以及對易感染動(dòng)物的飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)，能拯救或保護(hù)野生動(dòng)物個(gè)體或其種群(以及其他可感染該疫病的野生動(dòng)物)；其次，野生動(dòng)物及其制品檢驗(yàn)制度通過對運(yùn)輸、攜帶、寄遞的國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品，以及進(jìn)口野生動(dòng)物及其制品實(shí)施檢疫，能夠彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)所涉野生動(dòng)物疫源疫病監(jiān)測與預(yù)報(bào)制度措施的不足；最后，禁食野生動(dòng)物制度通過禁食包括珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物在內(nèi)的國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物以及其他陸生野生動(dòng)物，可以大大減少野生動(dòng)物的消費(fèi)數(shù)量。

(二)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)的制度抵牾風(fēng)險(xiǎn)

由于野生動(dòng)物相關(guān)立法之間缺乏充分協(xié)調(diào)、配套制度不健全以及制度實(shí)施不嚴(yán)格等因素影響，生態(tài)保護(hù)目標(biāo)所涉制度和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)所涉制度之間也存在相互抵牾的風(fēng)險(xiǎn)，即此目標(biāo)所涉制度存在與彼目標(biāo)相沖突、背離或不利于彼目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性。

1.生態(tài)保護(hù)目標(biāo)所涉制度的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)

生態(tài)保護(hù)目標(biāo)所涉制度的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)主要與野生動(dòng)物保護(hù)范圍、野生動(dòng)物收容救護(hù)、野生動(dòng)物放生、野生動(dòng)物獵捕許可等方面的防疫考慮不足和局限性有關(guān)。

首先，名錄保護(hù)制度的適用范圍不利于全面防控野生動(dòng)物傳疫風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定，國家對野生動(dòng)物實(shí)施分類分級保護(hù)。對于國家重點(diǎn)保護(hù)名錄中的野生動(dòng)物(珍貴、瀕危野生動(dòng)物)，法律規(guī)定禁止獵捕、殺害、出售、購買和利用，并禁止生產(chǎn)、經(jīng)營使用國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品；而對于非國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，盡管有獵捕許可、提供合法來源以及檢疫證明的限制和要求，但總體上是“放行”的思路。由于現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)很難發(fā)現(xiàn)和預(yù)防當(dāng)前未知的野生動(dòng)物傳染病[6]，法律上的“放行”將可能導(dǎo)致非珍貴和非瀕危野生動(dòng)物中的高傳染病風(fēng)險(xiǎn)的野生動(dòng)物因被獵捕、養(yǎng)殖、銷售、利用而與人類接觸，從而使公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效防控。

其次，野生動(dòng)物應(yīng)急救助與收容救護(hù)制度中的防疫要求存在不足?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》僅規(guī)定縣級以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門按照國家有關(guān)規(guī)定組織開展野生動(dòng)物收容救護(hù)工作(10)參見《野生動(dòng)物保護(hù)法》(2018年修正)第15條。。根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的實(shí)施條例——《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》的規(guī)定，任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)受傷、病弱、饑餓、受困、迷途的國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物時(shí)應(yīng)及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)匾吧鷦?dòng)物行政主管部門，由其采取救護(hù)措施或就近送至具備救護(hù)條件的單位救護(hù)，救護(hù)單位應(yīng)立即報(bào)告野生動(dòng)物行政主管部門，并按照國務(wù)院林業(yè)行政主管部門的規(guī)定辦理(11)參見《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》(2016年修訂)第9條。；而根據(jù)原國家林業(yè)局依據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》制定的《野生動(dòng)物收容救護(hù)管理辦法》的規(guī)定，需要收容救護(hù)的受保護(hù)野生動(dòng)物包括執(zhí)法機(jī)關(guān)、其他組織和個(gè)人移送的野生動(dòng)物，野外發(fā)現(xiàn)的受傷、病弱、饑餓、受困的野生動(dòng)物和可能危害當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的外來野生動(dòng)物等類型，野生動(dòng)物收容救護(hù)機(jī)構(gòu)在實(shí)施收容救護(hù)時(shí)應(yīng)按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范對這些野生動(dòng)物進(jìn)行隔離檢查、檢疫，對受傷或者患病的野生動(dòng)物進(jìn)行治療(12)參見《野生動(dòng)物收容救護(hù)管理辦法》(2017年)第7條和第9條。?？梢?，野生動(dòng)物收容救護(hù)制度設(shè)計(jì)中確有防疫考慮，但也存在不足：一是，沒有規(guī)定單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)受傷、病弱、饑餓、受困、迷途的非國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物時(shí)的報(bào)告或送交救護(hù)義務(wù)，即意味著單位和個(gè)人可以自行救護(hù)，此時(shí)其接觸具有高傳染病風(fēng)險(xiǎn)且屬于非國家和地方重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物的行為缺乏防疫要求的限制；二是，這里的隔離檢查和檢疫僅是對野生動(dòng)物收容救護(hù)機(jī)構(gòu)的要求，對其他涉及需救助的野生動(dòng)物移送的執(zhí)法機(jī)關(guān)(如工商行政部門、衛(wèi)生行政部門等)、其他組織和個(gè)人并無類似的明確規(guī)定，即對野生動(dòng)物收容救護(hù)機(jī)構(gòu)接收被送交的野生動(dòng)物之前的與野生動(dòng)物的接觸行為的防疫考慮不足。在此，有人可能會(huì)提出，《動(dòng)物防疫法》第7條的規(guī)定，即“從事動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏等活動(dòng)的單位和個(gè)人，依照本法和國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的規(guī)定，做好免疫、消毒、檢測、隔離、凈化、消滅、無害化處理等動(dòng)物防疫工作，承擔(dān)動(dòng)物防疫相關(guān)責(zé)任”已彌補(bǔ)上述不足，但這一觀點(diǎn)值得商榷，理由是：一方面，該條中的“等活動(dòng)”存在多種解釋可能(13)法律條文中的“等”字在理論上包括“等內(nèi)等”和“等外等”之說，在立法實(shí)踐中有“列舉已盡”“列舉未盡”和“列舉未定”三種可能情形。參見：汪全軍.《立法法》第72條第2款中“等”的含義解釋[J].法律方法,2018(2):311-324.，不能當(dāng)然理解為已包含野生動(dòng)物收容救護(hù)行為；另一方面，該條中“從事……等活動(dòng)的單位和個(gè)人”也不能當(dāng)然理解為涵蓋一切單位和個(gè)人，因?yàn)椤秳?dòng)物防疫法》中有類似條款對“單位和個(gè)人”進(jìn)行了區(qū)分規(guī)定，例如，對于發(fā)現(xiàn)動(dòng)物染疫或者疑似染疫情況的報(bào)告義務(wù)主體，該法規(guī)定了“從事……等活動(dòng)的單位和個(gè)人”和“其他單位和個(gè)人”兩種類型(14)參見《動(dòng)物防疫法》(2021年修訂)第31條。。退一步而言，即便《動(dòng)物防疫法》第7條經(jīng)解釋后可作為彌補(bǔ)上述漏洞的法律規(guī)定，但縱覽《動(dòng)物防疫法》的其他條文以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部依據(jù)該法制定的《動(dòng)物檢疫管理辦法》的所有條文，并未發(fā)現(xiàn)有“關(guān)于單位和個(gè)人自行收容救護(hù)野生動(dòng)物或送交野生動(dòng)物收容救護(hù)機(jī)構(gòu)之前的防疫要求”的具體規(guī)定。換言之，我國目前尚未建立彌補(bǔ)野生動(dòng)物收容救護(hù)制度防疫漏洞的配套制度措施。

再次，野生動(dòng)物放生管理制度方面缺乏明確的防疫限制。將捕獲、拯救或購買的野生動(dòng)物放置野外環(huán)境意在保護(hù)野生動(dòng)物，但由于普通民眾對野生動(dòng)物習(xí)性和生態(tài)環(huán)境等缺乏相關(guān)專業(yè)知識，反而可能會(huì)導(dǎo)致被放生的野生動(dòng)物不適應(yīng)環(huán)境而死亡，或缺乏天敵而破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)，或傳播疫病或者其他不良后果(15)《國家林業(yè)局：對野生動(dòng)物不要輕易放生 要講究科學(xué)》，載國家林業(yè)局網(wǎng)。http://www.gov.cn/jrzg/2013-08/22/content_2471900.htm，2021年12月30日訪問。?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》關(guān)于放生的限制主要是基于防止外來物種入侵的生態(tài)保護(hù)視角和防止被放生野生動(dòng)物損害當(dāng)?shù)鼐用袢松?、?cái)產(chǎn)的侵權(quán)法視角(16)參見《野生動(dòng)物保護(hù)法》(2018年修正)第38條。，缺乏控制被放生野生動(dòng)物傳播疫病的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控考慮?！蛾懮吧鷦?dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》規(guī)定，需將從國外或者外省、自治區(qū)、直轄市引進(jìn)野生動(dòng)物放生于野外的，應(yīng)申請并經(jīng)省級以上林業(yè)行政主管部門指定的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)論證，由國務(wù)院林業(yè)行政主管部門或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)后方可放生(17)參見《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》(2016年修訂)第22條。。這里的“科學(xué)論證”可能包含防疫考慮。即便如此，其適用的放生主體和對象的范圍亦非常有限(即限于《野生動(dòng)物保護(hù)法》所保護(hù)的陸生野生動(dòng)物范圍)。此外，對于適用動(dòng)物范圍相對更廣的《動(dòng)物防疫法》來說，其第7條規(guī)定中的“等活動(dòng)”能否包含放生野生動(dòng)物行為尚需解釋，即便其可能解釋為包含放生野生動(dòng)物的行為，但由于《動(dòng)物檢疫管理辦法》未明確規(guī)定野生動(dòng)物放生行為的檢疫要求，相關(guān)部門亦未出臺具體規(guī)定(18)《動(dòng)物防疫法》(2021年修訂)第7條規(guī)定由依照本法和國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的規(guī)定做好免疫、消毒、檢測、隔離、凈化、消滅、無害化處理等動(dòng)物防疫工作，但目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部并未制定關(guān)于野生動(dòng)物放生相關(guān)的規(guī)定。此外，國家林業(yè)局曾于2016年10月發(fā)布了《陸生野生動(dòng)物放歸野外環(huán)境管理辦法(征求意見稿)》。該征求意見稿第5條規(guī)定需要將陸生野生動(dòng)物放歸野外環(huán)境的、應(yīng)當(dāng)制定包含疫病風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容在內(nèi)的陸生野生動(dòng)物放歸野外方案。然而，該管理辦法至今未發(fā)布。，野生動(dòng)物放生制度的防疫漏洞并未得到有效彌補(bǔ)。

最后，野生動(dòng)物獵捕許可與限制制度中的防疫要求存在瑕疵。獵捕野生動(dòng)物是接觸野生動(dòng)物的典型方式，若接觸的獵捕對象屬于高傳染病風(fēng)險(xiǎn)野生動(dòng)物，則會(huì)存在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定，獵捕者應(yīng)按照特許獵捕證或狩獵證規(guī)定的種類、數(shù)量、地點(diǎn)、工具、方法和期限進(jìn)行獵捕(19)參見《野生動(dòng)物保護(hù)法》(2018年修正)第21至23條。。然而，對于獵捕許可申報(bào)與審批以及獵捕過程，《野生動(dòng)物保護(hù)法》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》以及原國家林業(yè)局發(fā)布的《國家一級保護(hù)陸生野生動(dòng)物特許獵捕證核發(fā)》(2012年)均未作出防疫相關(guān)的規(guī)定。盡管《野生動(dòng)物保護(hù)法》關(guān)于出售、運(yùn)輸、攜帶、寄遞野生動(dòng)物需提供檢疫證明的規(guī)定(20)參見《野生動(dòng)物保護(hù)法》(2018年修正)第27條和第33條。，《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》關(guān)于獵捕證持有單位和個(gè)人獵捕作業(yè)完成后十日內(nèi)向獵捕地的縣級人民政府野生動(dòng)物行政主管部門申請查驗(yàn)的規(guī)定(21)參見《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》(2016年修訂)第14條。，《動(dòng)物防疫法》關(guān)于人工捕獲的野生動(dòng)物應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定報(bào)捕獲地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫的規(guī)定(22)參見《動(dòng)物防疫法》(2021年修訂)第50條。，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《動(dòng)物檢疫管理辦法》關(guān)于合法捕獲野生動(dòng)物應(yīng)在捕獲后3天內(nèi)向捕獲地縣級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫的規(guī)定(23)參見《動(dòng)物檢疫管理辦法》(2019年修訂)第9條。，都涉及對合法獵捕的野生動(dòng)物的檢疫要求，但這些均為獵捕到野生動(dòng)物后的要求，難以防控獵捕過程中接觸攜帶疫病野生動(dòng)物而導(dǎo)致的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。例如，獵捕過程可能會(huì)進(jìn)入染疫野生動(dòng)物棲息地，可能會(huì)出現(xiàn)被捕野生動(dòng)物掙脫逃跑(或抓捕失敗)等情形。即便上述《動(dòng)物防疫法》第7條中“等活動(dòng)”可以解釋為包括合法獵捕行為，進(jìn)而推出獵捕許可證持有人具有做好免疫、消毒或隔離等防疫工作的義務(wù)，但目前并未見到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就此制定具體規(guī)定。

2.公共衛(wèi)生安全目標(biāo)所涉制度的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

公共衛(wèi)生安全目標(biāo)所涉制度的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)主要與監(jiān)控傳染源和管控疫病傳播途徑的制度設(shè)計(jì)對野生動(dòng)物的保護(hù)考慮不足有關(guān)，其主要表現(xiàn)在禁食野生動(dòng)物以及控制和處理染疫野生動(dòng)物方面。

在禁食野生動(dòng)物方面，禁食野生動(dòng)物的范圍設(shè)定不利于對陸生與水生交叉型野生動(dòng)物的保護(hù)?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》禁止為食用而非法購買包括珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物在內(nèi)的國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，《全國人大常委會(huì)禁食野生動(dòng)物決定》將禁食范圍拓展為國家保護(hù)的有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物以及其他陸生野生動(dòng)物(包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物)，但并未直接規(guī)定禁食水生野生動(dòng)物。目前具體禁食的水生野生動(dòng)物的范圍主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部界定。根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于貫徹落實(shí)〈全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定〉進(jìn)一步加強(qiáng)水生野生動(dòng)物保護(hù)管理的通知》(2020年)的要求，禁食的水生野生動(dòng)物包括列入國家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物名錄、《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》附錄水生動(dòng)物物種核準(zhǔn)為國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，以及人工繁育國家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物名錄的物種。其他水生野生動(dòng)物不屬于禁食范圍。盡管主流觀點(diǎn)認(rèn)為，未將水生野生動(dòng)物納入全面禁食范圍的理由在于捕撈魚類等天然漁業(yè)資源是一種重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和國際通行做法(24)《全面禁止非法野生動(dòng)物交易 革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)——全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法工委有關(guān)部門負(fù)責(zé)人答記者問》， 載央廣網(wǎng)。https://baijiahao.baidu.com/s?id=1659475034754024509&wfr=spider&for=pc，2021年12月30日訪問。，以及食用水生野生動(dòng)物的染疫風(fēng)險(xiǎn)相對食用陸生野生動(dòng)物的風(fēng)險(xiǎn)要小很多。然而，由于水生野生動(dòng)物和陸生野生動(dòng)物的范圍并未得到清晰的界定(如對鱷、龜、蛙、蛇等爬行動(dòng)物、兩棲動(dòng)物是否屬于可食用野生動(dòng)物范圍尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn))，同類物種可能受到不同處理的情形依然存在(如關(guān)于“田雞”的爭議)[7]，現(xiàn)行禁食制度并不能對在連接水生態(tài)系統(tǒng)和陸地生態(tài)系統(tǒng)方面發(fā)揮重要作用的、非珍貴與非瀕危的水陸交叉型野生動(dòng)物進(jìn)行充分保護(hù)，尤其是在“移風(fēng)易俗”的過渡期內(nèi)，這些水陸交叉型的野生動(dòng)物成為被禁食的野生動(dòng)物的替代品的風(fēng)險(xiǎn)亦不容忽視。

在染疫野生動(dòng)物控制和處理方面，現(xiàn)行法律規(guī)定沒有體現(xiàn)疫情防控與生態(tài)保護(hù)的權(quán)衡考量?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》規(guī)定縣級以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門、獸醫(yī)主管部門制定野生動(dòng)物疫情應(yīng)急預(yù)案而未明確規(guī)定具體控制措施(25)參見《野生動(dòng)物保護(hù)法》(2018年修正)第16條。，《動(dòng)物防疫法》明確規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取劃定疫點(diǎn)疫區(qū)、封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等措施來控制和撲滅動(dòng)物疫情(26)參見《動(dòng)物防疫法》(2021年修訂)第38-39條。，《傳染病防治法》規(guī)定縣級以上地方人民政府在傳染病爆發(fā)、流行時(shí)組織采取控制或者撲殺的緊急措施(27)參見《傳染病防治法》(2013年修正)第42條。，但這些規(guī)定均未明確在應(yīng)對人畜共患病方面的野生動(dòng)物疫情時(shí)應(yīng)遵循的具體原則，即未明確在保障公共衛(wèi)生安全與生態(tài)保護(hù)相沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和保護(hù)優(yōu)先原則的關(guān)系。這種權(quán)衡考慮的缺失可能會(huì)導(dǎo)致出于疫情防控考慮而對某些野生動(dòng)物的保護(hù)構(gòu)成威脅的現(xiàn)象發(fā)生，尤其是在疫情發(fā)生后高度懷疑某一(某些)野生動(dòng)物是傳染源或宿主但又沒有確鑿的科學(xué)證據(jù)時(shí)，決定對這些可疑的野生動(dòng)物采取“一刀切”的滅殺措施。這種情形并非完全是一種擔(dān)憂，而是有現(xiàn)實(shí)可能性的。例如，歷史上為控制鼠疫而殺滅旱獺和黃鼠，最后導(dǎo)致草原生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞的案例[8]。又如，2003年12月廣州市發(fā)現(xiàn)一例非典型肺炎疑似病例，專家認(rèn)為果子貍為高度可疑非典型肺炎病毒載體，但并未確認(rèn)非典型肺炎疑似病例感染自果子貍，而廣東省政府部門為防止“非典”疫情卷土重來，于2004年1月5日作出了在5日內(nèi)撲殺全部果子貍的決定，隨后廣東省各級衛(wèi)生監(jiān)督部門聯(lián)合農(nóng)業(yè)部門以及工商行政等部門開展對餐飲單位、野生動(dòng)物養(yǎng)殖場和批發(fā)市場、食品生產(chǎn)加工企業(yè)的監(jiān)督檢查，全面撲殺果子貍、貉、獾等野生動(dòng)物(28)例如，廣州市政府發(fā)布和實(shí)施了《印發(fā)關(guān)于殺滅果子貍防范非典傳播行動(dòng)方案的通知》( 穗府辦[2004]1號)。，引發(fā)了社會(huì)爭議。這些例子說明，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防固然可實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共衛(wèi)生安全目標(biāo)，但也存在法律規(guī)定的“撲殺”演變?yōu)椤吧鷳B(tài)滅殺”的風(fēng)險(xiǎn)[9]。

三、協(xié)同實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和公共衛(wèi)生安全二元目標(biāo)的法律路徑

生態(tài)保護(hù)目標(biāo)所涉制度和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)所涉制度之間的耦合和抵牾從微觀層面展示了二元目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)和差異，也意味著野生動(dòng)物立法協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)需要增強(qiáng)二者之間的耦合效應(yīng)，消減二者之間的抵牾風(fēng)險(xiǎn)。其具體思路可從法律概念整合、立法分工和制度設(shè)計(jì)三方面展開。

(一)統(tǒng)合生態(tài)保護(hù)和公共衛(wèi)生安全二元目標(biāo)的法律概念

對利用野生動(dòng)物以及相關(guān)的接觸野生動(dòng)物的行為施加控制，是通過立法將生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)合的客觀基礎(chǔ)。將公共衛(wèi)生安全目標(biāo)納入野生動(dòng)物立法既符合自然疫源規(guī)律，也符合生態(tài)系統(tǒng)正義觀[6]。然而，法律目標(biāo)之間的統(tǒng)合并非簡單地做加法，而應(yīng)是一種相互協(xié)調(diào)下的有機(jī)銜接，并最好能有一個(gè)新的、反映時(shí)代理念的概念作為統(tǒng)合工具。例如，在環(huán)境法上，環(huán)保目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是立法需要協(xié)調(diào)的核心利益沖突，在過度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而導(dǎo)致環(huán)境問題日益嚴(yán)重的背景下，可持續(xù)發(fā)展的理念得以提倡并被確立為一項(xiàng)基本法律原則。這里的“可持續(xù)發(fā)展”便是實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)兼容的新概念。這種借由新概念來統(tǒng)合不同目標(biāo)的方式有助于凝聚立法共識和彰顯立法價(jià)值追求。

對于生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)而言，二者的本質(zhì)差異是法律所保護(hù)利益的不同。前者屬于環(huán)境法范疇，旨在保護(hù)公共生態(tài)環(huán)境利益；后者屬于衛(wèi)生法范疇，旨在保護(hù)公共健康利益[10]。隱含在這兩者之后、與這兩種利益均存在沖突的主要利益是經(jīng)濟(jì)利益。野生動(dòng)物立法因而將不可避免地面臨不同利益的協(xié)調(diào)，域外經(jīng)驗(yàn)亦印證了這一觀點(diǎn)。例如，日本野生動(dòng)物立法經(jīng)歷了由資源利用向環(huán)境保護(hù)，進(jìn)而向維護(hù)生物多樣性，再到對生物安全、生態(tài)平衡與公共衛(wèi)生等多重理念與關(guān)聯(lián)利益的綜合考量的發(fā)展歷程[11]。對我國當(dāng)前的野生動(dòng)物立法而言，可以從生態(tài)環(huán)境與健康的關(guān)聯(lián)來考慮如何實(shí)現(xiàn)概念統(tǒng)合。

實(shí)際上，在環(huán)境法學(xué)者的呼吁下，我國環(huán)境立法和政策已向強(qiáng)化健康保障轉(zhuǎn)身[12]?！碍h(huán)境與健康”已逐漸成為聯(lián)結(jié)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)的常用規(guī)范概念。如2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》除在立法目的條款中規(guī)定“保障公眾健康”外，還規(guī)定了國家建立健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估制度(29)參見《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第39條。。又如，生態(tài)環(huán)境部(之前為環(huán)境保護(hù)部)先后發(fā)布了《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》(2011年)、《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》(2017年)和《國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法(試行)》(2018年)等規(guī)范文件來有序推進(jìn)環(huán)境與健康工作。有鑒于此，有學(xué)者甚至提倡以“環(huán)境健康權(quán)”作為環(huán)境健康問題的權(quán)利表達(dá)[13]。

然而，用“環(huán)境與健康”的概念來統(tǒng)合“生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)”尚需一番解釋，因?yàn)樾鹿诜窝滓咔楸l(fā)之前，無論是從理論研究重心還是規(guī)范內(nèi)涵來看，“環(huán)境與健康”均主要指向環(huán)境污染導(dǎo)致的健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防問題[14]。例如，《國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法(試行)》第3條規(guī)定：“環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)指環(huán)境污染(生物、化學(xué)和物理)對公眾健康造成不良影響的可能性。”盡管在廣義層面可將“生態(tài)”涵攝于“環(huán)境”之下，例如《環(huán)境保護(hù)法》所定義的“環(huán)境”就包含野生動(dòng)物等各種生態(tài)要素(30)參見《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修正)第2條。，但是這種經(jīng)由解釋的方法來涵蓋生態(tài)保護(hù)目標(biāo)并不能直接凸顯主題。當(dāng)前語境下，可將“環(huán)境與健康”調(diào)整為“生態(tài)環(huán)境與健康”，其內(nèi)涵由環(huán)境污染導(dǎo)致的人體健康風(fēng)險(xiǎn)拓展至包括野生動(dòng)物在內(nèi)的生態(tài)要素本身或者其受到破壞情形下導(dǎo)致的人體健康風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，新冠肺炎疫情發(fā)生后，我國生態(tài)環(huán)境部亦意識到“環(huán)境與健康”概念的局限性，并做出了調(diào)整。例如，生態(tài)環(huán)境部于2020年8月發(fā)布了《中國公民生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)》，作為《中國公民環(huán)境與健康素養(yǎng)(試行)》(2013年)的修訂版，將原來的“環(huán)境與健康素養(yǎng)”修改為“生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)”，在內(nèi)容方面增加了“保護(hù)野生動(dòng)植物，革除交易、濫食野生動(dòng)物陋習(xí)”部分，以突出對野生動(dòng)物在生態(tài)和人體健康兩方面的影響的關(guān)注和應(yīng)對(31)參見生態(tài)環(huán)境部《中國公民生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)》(2020年)第24項(xiàng)。。換言之，“生態(tài)環(huán)境與健康”作為融合野生動(dòng)物立法二元目標(biāo)的法律概念，相對更為精準(zhǔn)。

此外，“生態(tài)環(huán)境與健康”作為統(tǒng)合二元目標(biāo)的概念工具，也可為野生動(dòng)物立法融合上述各自目標(biāo)所對應(yīng)的不同法律原則提供語境支撐，即可使立法同時(shí)融合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和保護(hù)優(yōu)先原則顯得更為自然和具有正當(dāng)性[15]。

(二)協(xié)同實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和公共衛(wèi)生安全二元目標(biāo)的立法分工

協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)需要通過立法來統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和安排。由于二元目標(biāo)所涉法律眾多，且立法目標(biāo)各有側(cè)重，寄希望于通過一部大而全的法律來完成統(tǒng)合二元目標(biāo)的任務(wù)，既沒有必要也不太可行，比較務(wù)實(shí)的做法是以現(xiàn)行法律為基礎(chǔ)，明確各法律在協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)上的角色分工，通過修法來促進(jìn)不同法律之間的規(guī)范銜接，形成一個(gè)內(nèi)容完備和邏輯融貫的法律規(guī)范體系。

為此，有必要先對二元目標(biāo)所涉野生動(dòng)物相關(guān)法律的范圍進(jìn)行識別和界定。理論上來講，但凡與野生動(dòng)物有關(guān)聯(lián)的法律——包括上述法律和《憲法》《刑法》《民法典》《行政許可法》《行政處罰法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律，都可能被納入考慮范圍。然而，由于法律(規(guī)范)之間具有層次性，即存在一般法(一般規(guī)定)和特殊法(特殊規(guī)定)的關(guān)系，以及不同法律和本文所述二元目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性存在強(qiáng)弱之分，識別并討論所有關(guān)聯(lián)法律在協(xié)同二元目標(biāo)方面的分工可能不太現(xiàn)實(shí)。為此，本文主要從監(jiān)管的角度，遵循特殊法(特殊規(guī)定)優(yōu)先和緊密相關(guān)優(yōu)先原則，并結(jié)合上文所述二元目標(biāo)所涉主要制度的規(guī)范載體來綜合判斷統(tǒng)合二元目標(biāo)所依賴的主要法律，把分析對象范圍限定為《野生動(dòng)物保護(hù)法》《動(dòng)物防疫法》《生物安全法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《傳染病防治法》。

上述法律均涉及野生動(dòng)物保護(hù)和野生動(dòng)物相關(guān)疫病防御，根據(jù)其側(cè)重點(diǎn)不同，大致可以歸納為生態(tài)保護(hù)主導(dǎo)型法律和公共衛(wèi)生安全主導(dǎo)型法律兩種類型。其中，《野生動(dòng)物保護(hù)法》以生態(tài)保護(hù)為主要目標(biāo)追求，兼涉野生動(dòng)物疫病防疫的制度內(nèi)容，可歸為前一類型；《動(dòng)物防疫法》《生物安全法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《傳染病防治法》則主要體現(xiàn)為防御野生動(dòng)物疫病致人體健康風(fēng)險(xiǎn)，兼有保護(hù)野生動(dòng)物種群安全的制度內(nèi)容或功能，可歸為后一類型。協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)理應(yīng)在生態(tài)保護(hù)主導(dǎo)型法律中強(qiáng)化公共衛(wèi)生安全方面的考慮，在公共衛(wèi)生安全主導(dǎo)型法律中強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)方面的考慮，并在生態(tài)主導(dǎo)型法律與公共衛(wèi)生主導(dǎo)型法律之間強(qiáng)化銜接協(xié)調(diào)。然而，由于主要立法目的定位限制以及立法(修法)時(shí)間不同步，這些法律在協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)方面所能發(fā)揮的作用和可調(diào)整空間也存在較大差異。其中，正在修訂中的《野生動(dòng)物保護(hù)法》相對具有較大的可作為空間或可塑性。

首先，新制定的《生物安全法》，其立法目的包括“保障人民生命健康，保護(hù)生物資源和生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生”(32)參見《生物安全法》(2020年)第1條。，雖體現(xiàn)了對二元目標(biāo)的重視，但在協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)的具體規(guī)范方面，主要是其第三章“防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情”中第32條“國家保護(hù)野生動(dòng)物，加強(qiáng)動(dòng)物防疫，防止動(dòng)物源性傳染病傳播”這一比較原則性的規(guī)定，缺乏關(guān)于協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)的規(guī)范展開，其實(shí)施仍需援引其他具體法律(如《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《動(dòng)物防疫法》)或者制定配套下位法。

其次，新修訂的《動(dòng)物防疫法》，其立法目的條款增加了“防控人畜共患傳染病”(33)參見《動(dòng)物防疫法》(2021年修訂)第1條。，并可通過其第7條的規(guī)定，即對從事野生動(dòng)物相關(guān)的活動(dòng)施加防疫要求來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。但該法在協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)方面仍然存在一些局限：一方面，在野生動(dòng)物疫病防御上，該法明確規(guī)定(列舉)適用防疫要求的、與野生動(dòng)物相關(guān)的行為有限，對于生活中比較常見的野生動(dòng)物收容救護(hù)、放生、獵捕等行為并未明確列舉規(guī)定，這些行為是否適用該法(如其第7條的規(guī)定)尚需要通過解釋來明確，從而在實(shí)踐中可能不被監(jiān)管或執(zhí)法部門所重視(如在《動(dòng)物防疫法》的配套法律規(guī)章中未得以重視而體現(xiàn))或誘發(fā)爭議；另一方面，該法對野生動(dòng)物的保護(hù)僅體現(xiàn)在對野生動(dòng)物疫病防治方面，未涉及染疫野生動(dòng)物控制和處理方面的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范內(nèi)容。由于短期內(nèi)對本法進(jìn)行再修的可能性不大，立法的完善空間主要在于針對第一方面的局限出臺相關(guān)的司法解釋或制定下位法來進(jìn)行明確和細(xì)化。

再次，對于《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》和正在修訂的《傳染病防治法》，二者在協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)方面的作為空間亦有限。前者的立法目的是“保護(hù)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)和人體健康，促進(jìn)對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展”(34)參見《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》(2009年修正)第1條。，主要是從防止人畜共患傳染病傳入國境的角度來協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)，相關(guān)規(guī)定已比較完善，即便未來修法，其在協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)方面的可拓展空間也很有限。后者的立法目的是“保障人體健康和公共衛(wèi)生”(35)參見《傳染病防治法》(2013年)第1條。，未涉及野生動(dòng)物保護(hù)，僅能間接依賴于與防治野生動(dòng)物有關(guān)的人畜共患傳染病的規(guī)定來協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)。盡管該法正在修訂中，但從全國人大常委會(huì)2020年發(fā)布的修法征求意見稿來看，其突破“保護(hù)人體健康和保障公共衛(wèi)生安全”的基本立法目的定位的可能性不大(36)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2020年發(fā)布的《中華人民共和國傳染病防治法》(修訂草案征求意見稿)第一條 “為了預(yù)防、控制傳染病的發(fā)生與流行，保障人民群眾生命安全和身體健康，防范公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國家安全，制定本法?！痹摋l相對原條文更加突出了“公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范”，未直接體現(xiàn)保護(hù)野生動(dòng)物的內(nèi)容。，可作為的方向主要限于在染疫野生動(dòng)物控制和處理方面設(shè)置與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)控制相關(guān)的規(guī)定，以協(xié)調(diào)二元目標(biāo)的沖突風(fēng)險(xiǎn)等問題。

最后，對于正在修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》，其在協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)方面具有較大的施展空間。該法是新冠肺炎疫情暴發(fā)后遭受批評和質(zhì)疑最多的法律，被認(rèn)為既難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，又無法有效地防御野生動(dòng)物所致公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)[16]。中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)和中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)各自發(fā)布的修法建議稿均將公共衛(wèi)生安全納入立法目的條款(37)中國環(huán)境資源法學(xué)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于修訂<野生動(dòng)物保護(hù)法>的建議(附建議稿) 》將本條修改為：“為了保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，保障公眾健康和公共衛(wèi)生，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制定本法?！敝袊▽W(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)發(fā)布的《<野生動(dòng)物保護(hù)法>修改的十條建議》(載人民網(wǎng)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1660108181391159702&wfr=spider&for=pc，2021年12月30日訪問)將本條款修改為：“為了保護(hù)野生動(dòng)物，倡導(dǎo)文明衛(wèi)生的生活方式和良好的飲食習(xí)慣，弘揚(yáng)尊重生命的價(jià)值理念，保障人民群眾身體健康和公共衛(wèi)生，維護(hù)生物多樣性，推進(jìn)國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)。”，反映了學(xué)界對修訂該法以強(qiáng)化二元目標(biāo)協(xié)同的共同期待。這一期待是由該法適用的野生動(dòng)物的范圍相對前述其他法律要廣(包括野生和人工繁育的野生動(dòng)物)，規(guī)范地接觸野生動(dòng)物的行為類型相對前述其他法律要多(包括保護(hù)行為和利用行為)，以及涉及的野生動(dòng)物相關(guān)制度措施要更全面(包括野生動(dòng)物保護(hù)和防疫的制度措施)的規(guī)范基礎(chǔ)與特性所決定的。結(jié)合上述二元目標(biāo)所涉制度的抵牾風(fēng)險(xiǎn)以及其他法律在協(xié)同二元目標(biāo)方面的可作為空間來看，《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修訂可以從以下三個(gè)方面來促進(jìn)二元目標(biāo)的協(xié)同：一是在宏觀與中觀層面，分別將公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)容融合至立法目的條款和基本原則條款(這一點(diǎn)已在全國人大常委會(huì)于2020年10月發(fā)布的《野生動(dòng)物保護(hù)法(修訂草案)》中得以體現(xiàn))，彰顯了對公共衛(wèi)生安全與生態(tài)安全并重理念的強(qiáng)化(38)《首次審議野生動(dòng)物保護(hù)法修訂草案 公共衛(wèi)生安全與生態(tài)安全并重》，載中國人大網(wǎng)。http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202010/cda9cd61f9334a47a749c74ea4d0bc35.shtml，2022年2月10日訪問。；二是在微觀層面，通過制度完善消減上述生態(tài)保護(hù)目標(biāo)所涉制度的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，并彌補(bǔ)《動(dòng)物防疫法》《全國人大常委會(huì)禁食野生動(dòng)物決定》相關(guān)規(guī)定的不足或明確其模糊之處；三是在規(guī)范協(xié)調(diào)方面，設(shè)計(jì)或優(yōu)化與《生物安全法》《動(dòng)物防疫法》《傳染病防治法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等相關(guān)法律的銜接條款，促進(jìn)二元目標(biāo)所涉法律的體系化協(xié)同。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，只要不同法律在規(guī)范上能夠做到相互銜接和補(bǔ)充，立法分工不會(huì)對立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和法律適用產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。在《生物安全法》和《動(dòng)物防疫法》已頒布(修訂)生效的背景下，《野生動(dòng)物保護(hù)法》在促進(jìn)二元目標(biāo)的協(xié)同方面被寄予更多的期望和具有較大的發(fā)揮空間，并不意味著《野生動(dòng)物保護(hù)法》就是協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)的核心規(guī)范載體，其他法律仍然在二元目標(biāo)所涉具體方面發(fā)揮著不可替代的作用。此外，協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)除依靠狹義的法律外，還離不開配套法律規(guī)范(文件)來支持，即需要一個(gè)多角度、立體式和復(fù)合型的法律保障體系[17]。

(三)協(xié)同實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和公共衛(wèi)生安全二元目標(biāo)的制度完善進(jìn)路

協(xié)同實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)在制度內(nèi)容上除從單向目標(biāo)視角審視并分別完善現(xiàn)有制度(如強(qiáng)化野生動(dòng)物食用的全產(chǎn)業(yè)鏈限制[18]，從生態(tài)整體主義進(jìn)路完善野生動(dòng)物名錄保護(hù)制度與棲息地保護(hù)制度[19]，明確野生動(dòng)物利用標(biāo)準(zhǔn)[20]，設(shè)置野生動(dòng)物健康保障機(jī)制與完善野生動(dòng)物保護(hù)公眾參與機(jī)制[21]，拓展禁食野生動(dòng)物的范圍[22]，完善針對野生動(dòng)物的檢疫機(jī)制等)外，更要注重從促進(jìn)二元目標(biāo)融合與協(xié)同的雙向視角來優(yōu)化制度(包括體制機(jī)制)設(shè)計(jì)。

首先，在公共衛(wèi)生安全目標(biāo)視角下完善野生動(dòng)物保護(hù)制度。雖然保護(hù)野生動(dòng)物能間接起到保障公共衛(wèi)生安全的作用，但這可能不是生態(tài)保護(hù)目標(biāo)下立法者所直接追求的立法效果，因而制度設(shè)計(jì)難以主動(dòng)而周全地考慮野生動(dòng)物防疫的需求。在協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)的立法視角下，野生動(dòng)物保護(hù)制度的完善應(yīng)主動(dòng)考慮并強(qiáng)化其防范野生動(dòng)物疫病傳播的功能。其思路是，加強(qiáng)積極保護(hù)野生動(dòng)物和管控野生動(dòng)物利用的力度，以從源頭上減少人類接觸野生動(dòng)物的機(jī)會(huì)進(jìn)而控制染疫風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)在出于保護(hù)目的和法律允許的接觸和利用野生動(dòng)物行為中設(shè)置防疫要求。可考慮的具體建議包括：擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)名錄范圍(如已有學(xué)者指出應(yīng)在重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物的基礎(chǔ)上增加疫源疫病動(dòng)物類型[23])，對野生動(dòng)物收容救護(hù)前端過程設(shè)置防疫要求(如強(qiáng)化野生動(dòng)物收容救護(hù)疫病防御的宣傳教育和完善發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制等)，在野生動(dòng)物獵捕許可審批和獵捕過程中增加防疫要求(如要求申請獵捕許可條件前須接受野生動(dòng)物防疫相關(guān)培訓(xùn)和符合防疫條件、要求獵捕時(shí)穿著相關(guān)防護(hù)服裝等)，以及對個(gè)人和其他組織放生野生動(dòng)物的行為規(guī)定具體防疫要求(如規(guī)定檢疫申報(bào)要求)等。

其次，在生態(tài)保護(hù)目標(biāo)視角下完善野生動(dòng)物防疫制度。野生動(dòng)物防疫主要是對野生動(dòng)物本身施加管控和對人類接觸與利用野生動(dòng)物的行為施加管控。這兩個(gè)方面的制度措施在一般情況下能夠起到保護(hù)野生動(dòng)物進(jìn)而有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的作用，但如果片面追求公共衛(wèi)生安全目標(biāo)而對作為風(fēng)險(xiǎn)源的野生動(dòng)物實(shí)施不當(dāng)管控，以及對人類接觸或利用野生動(dòng)物施加過度限制，則可能導(dǎo)致生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)要求在完善野生動(dòng)物防疫制度時(shí)兼顧生態(tài)保護(hù)需求。例如，在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下科學(xué)界定禁食野生動(dòng)物的范圍(如有學(xué)者主張以“黑”“白”“灰”名單形式優(yōu)化禁食制度[23])，科學(xué)界定陸生和水生動(dòng)物的范圍并增強(qiáng)對水陸交叉型野生動(dòng)的保護(hù)，預(yù)防其被替代食用消費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)；又如，建立針對政府管控染疫野生動(dòng)物措施的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)機(jī)制和明確撲殺野生動(dòng)物的具體條件與決策程序，以防控生態(tài)滅殺現(xiàn)象的發(fā)生，等等。概言之，野生動(dòng)物防疫屬于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的范疇，需要秉持系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)思維，在綜合考慮生態(tài)保護(hù)目標(biāo)等因素的基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理地確定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)和手段。

最后，優(yōu)化野生動(dòng)物保護(hù)和野生動(dòng)物防疫協(xié)同監(jiān)管體制和機(jī)制。現(xiàn)行法律規(guī)定下，我國野生動(dòng)物保護(hù)和野生動(dòng)物防疫方面的監(jiān)督管理涉及林草、漁業(yè)、環(huán)保、獸醫(yī)、衛(wèi)生、公安、交通運(yùn)輸、海關(guān)、市場監(jiān)管等多個(gè)主管部門，職責(zé)不清、執(zhí)法不力和監(jiān)督機(jī)制不完善是我國野生動(dòng)物立法目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的重要原因[24]。例如，在野生動(dòng)物疫病防控各個(gè)環(huán)節(jié)中，畜牧、衛(wèi)生檢疫、檢驗(yàn)等部門之間缺少溝通，不能形成資源共享和統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的疫病監(jiān)測體系，動(dòng)物疾病控制部門和人類疾病控制部門各自為政，缺乏溝通和交流[25]。協(xié)同實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)，不僅要求從規(guī)范上強(qiáng)化野生動(dòng)物保護(hù)制度和野生動(dòng)物防疫制度之間的銜接與耦合，還需要避免在執(zhí)法過程中由于職能交叉、協(xié)調(diào)不力和溝通不暢而發(fā)生脫節(jié)。對此，理論上可以考慮兩種優(yōu)化模式：一種是整合現(xiàn)有野生動(dòng)物保護(hù)和野生動(dòng)物防疫監(jiān)督管理職能，組建一個(gè)專門的野生動(dòng)物保護(hù)和野生動(dòng)物防疫機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)；另一種是在厘清和明確野生動(dòng)物保護(hù)和野生動(dòng)物防疫管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，在需要同時(shí)開展野生動(dòng)物保護(hù)和野生動(dòng)物防疫決策與監(jiān)督執(zhí)法的環(huán)節(jié)或事項(xiàng)中建立以某一部門為主導(dǎo)、其他部門為支持配合的協(xié)助機(jī)制。我國學(xué)者多主張后一模式。例如，有學(xué)者認(rèn)為，在中央層面可以對接《生物安全法》，建立由國家安全委員會(huì)作為總協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由國家衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)工作，由自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、食品藥品監(jiān)督管理局、生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)督管理局、出入境檢驗(yàn)檢疫局、國家安全部、科學(xué)技術(shù)部等國家機(jī)關(guān)相互協(xié)作的人畜共患病防范協(xié)調(diào)機(jī)制[6]；又如，有學(xué)者認(rèn)為，地方各級政府可以建立野生動(dòng)物保護(hù)和其他監(jiān)管部門聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)信息共享、資源共用和執(zhí)法合作[26]。事實(shí)上，我國的立法者基本上也采用了后一種模式。例如，《動(dòng)物防疫法》規(guī)定由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會(huì)同國務(wù)院衛(wèi)生健康、野生動(dòng)物保護(hù)等主管部門制定并公布人畜共患傳染病名錄(39)參見《動(dòng)物防疫法》(2021年修訂)第1條。，全國人大常委會(huì)于2020年10月發(fā)布的《野生動(dòng)物保護(hù)法(修訂草案)》規(guī)定國家層面建立由國務(wù)院林業(yè)草原、漁業(yè)主管部門牽頭、各相關(guān)部門配合的野生動(dòng)物聯(lián)合執(zhí)法工作協(xié)調(diào)機(jī)制，地方層面建立相應(yīng)聯(lián)合執(zhí)法工作協(xié)調(diào)機(jī)制(40)《野生動(dòng)物保護(hù)法(修訂草案)》(2020年10月21日)第7條在原法基礎(chǔ)上新增規(guī)定：“國家建立由國務(wù)院林業(yè)草原、漁業(yè)主管部門牽頭、各相關(guān)部門配合的野生動(dòng)物聯(lián)合執(zhí)法工作協(xié)調(diào)機(jī)制。地方人民政府建立相應(yīng)聯(lián)合執(zhí)法工作協(xié)調(diào)機(jī)制?！?。這在一定程度上也說明多部門協(xié)調(diào)的體制機(jī)制設(shè)計(jì)模式可能更符合我國國情。

結(jié) 語

野生動(dòng)物立法牽涉科學(xué)問題、經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題并具有政治屬性[27]。當(dāng)前野生動(dòng)物立法的重要任務(wù)是統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全目標(biāo)，二者均以人類接觸和利用野生動(dòng)物的行為為規(guī)制對象。前者致力于維持野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值，將野生動(dòng)物視為保護(hù)對象；后者致力于保護(hù)人類的健康權(quán)益，將野生動(dòng)物視為管控的風(fēng)險(xiǎn)源。二者秉持不同的法律原則，雖在部分制度措施上存在相互抵牾的風(fēng)險(xiǎn)，但在多數(shù)具體制度措施上呈現(xiàn)功能耦合。立法統(tǒng)合二元目標(biāo)不存在實(shí)質(zhì)障礙，應(yīng)當(dāng)以“生態(tài)環(huán)境與健康”概念為依歸，明確各法在促進(jìn)二元目標(biāo)協(xié)同方面的角色和功能定位，采取相向而行的制度完善進(jìn)路以強(qiáng)化二者的協(xié)同效應(yīng)，消減潛在的制度風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國《野生動(dòng)物保護(hù)法》正處于修訂過程中，其在促進(jìn)二元目標(biāo)協(xié)同方面具有較大發(fā)揮空間，本文所述的具體問題有多種立法可能性，希望本研究可為立法實(shí)踐和理解立法邏輯提供一個(gè)基本的參考分析框架。