天津困難村幫扶項(xiàng)目財(cái)政資金使用管理淺析

◎文/尹 翔

一、天津困難村幫扶工作情況

借助全國脫貧工作的強(qiáng)勁勢頭，天津不斷加大對困難村和低收入困難群體的幫扶力度，從2015年起至2017年，結(jié)對幫扶500個(gè)困難村，分三年安排財(cái)政資金10億元，平均每村200萬元，支持500個(gè)困難村發(fā)展新型農(nóng)業(yè)。該項(xiàng)資金主要用于金融機(jī)構(gòu)貸款貼息或直接給予補(bǔ)貼。截至2017年11月底，500個(gè)困難村全部制定“一村一策”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案，確定的1222個(gè)項(xiàng)目中，930個(gè)項(xiàng)目已完成。482個(gè)村形成特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)收入全部達(dá)到20萬元以上，村均達(dá)到37.8萬元。2016年，500個(gè)困難村農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到19945元。

2015年至2017年天津困難村幫扶工作取得了較好的成績，但我們同時(shí)也要看到部分地區(qū)及少數(shù)部門的資金管理、項(xiàng)目規(guī)劃、監(jiān)督考核還與《指導(dǎo)意見》的要求有一定差距，還有待進(jìn)一步規(guī)范和改進(jìn)。

二、財(cái)政幫扶資金檢查中發(fā)現(xiàn)的問題

（一）資金撥付方面

一是資金滯留問題。檢查中發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目因主客觀條件變化無法實(shí)施，但財(cái)政部門未及時(shí)收回資金，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)助資金滯留在區(qū)和街鎮(zhèn)財(cái)政。由于項(xiàng)目進(jìn)展較慢或未實(shí)施等原因，東麗、寶坻、武清和薊州等4個(gè)區(qū)的市級財(cái)政補(bǔ)助資金，滯留在區(qū)和街鎮(zhèn)財(cái)政部門未撥付使用，滯留時(shí)間均在10個(gè)月以上，影響了資金使用效益的發(fā)揮。滯留資金的數(shù)額占抽查資金總額的18.81%。

二是部分項(xiàng)目自籌資金不到位。困難村幫扶項(xiàng)目要突破制約收入增長的基礎(chǔ)資金門檻，各村要因地制宜，制定合理科學(xué)的實(shí)施方案，由財(cái)政資金撬動(dòng)，村自籌資金配套，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提高村民收入。但是檢查中發(fā)現(xiàn)很多村莊的自籌資金未能按照經(jīng)批復(fù)的項(xiàng)目實(shí)施方案落實(shí)到位，項(xiàng)目推動(dòng)僅僅依賴財(cái)政資金，導(dǎo)致財(cái)政資金發(fā)揮效果有限。

三是存在幫扶資金閑置現(xiàn)象。以2015年困難村“一村一策”項(xiàng)目的支出情況為例，在天津市寶坻區(qū)的60個(gè)自然村中，有12個(gè)自然村在收到財(cái)政資金補(bǔ)貼后，完全沒有支出財(cái)政資金，使得扶貧資金閑置，完全沒有發(fā)揮作用，影響了幫扶項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。

（二）資金使用方面

一是資金使用范圍不符合要求。以困難村數(shù)量較多的天津?qū)氎鎱^(qū)為例，119個(gè)獲得財(cái)政困難村資金的村中，35個(gè)村直接將補(bǔ)貼資金投入到天津某種植發(fā)展有限公司 （自然人投資或控股的法人獨(dú)資）。該公司注冊時(shí)間是2015年7月1日，注冊資本5000萬元，從事行業(yè)為林業(yè)，公司為法人獨(dú)資的有限責(zé)任公司。按照《指導(dǎo)意見》和《天津市財(cái)政局 天津市農(nóng)業(yè)委員會(huì) 天津市幫扶辦關(guān)于印發(fā)<支持500個(gè)困難村發(fā)展經(jīng)濟(jì)財(cái)政資金管理辦法>的通知》（津財(cái)農(nóng)〔2014〕85號）要求，市財(cái)政年度預(yù)算中安排的用于制約困難地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的設(shè)施設(shè)備購置、技術(shù)引進(jìn)、人才培訓(xùn)、公共服務(wù)、擔(dān)保融資等領(lǐng)域，且使用的主體應(yīng)該是村集體或者是本村人員，不應(yīng)該用來向外投資。

二是部分補(bǔ)貼資金撥付方式不規(guī)范，違規(guī)采用現(xiàn)金形式發(fā)放。扶貧資金在發(fā)放過程中，為避免腐敗、克扣、挪用等問題，都明確要求不允許采用現(xiàn)金形式發(fā)放，而且部分資金還要求必須直接由財(cái)政部門進(jìn)行社會(huì)化發(fā)放，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，有的資金因前期統(tǒng)一發(fā)放失敗，就采取現(xiàn)金形式發(fā)放給個(gè)人；有的則直接以現(xiàn)金形式經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所發(fā)放，資金流模糊化，形成了很大的安全隱患。

（三）資金管理方面

一是申請報(bào)賬方面存在問題。第一，部分村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金未落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政報(bào)賬制，而是直接將款項(xiàng)撥付給村委會(huì)或合作社，由村委會(huì)或合作社直接支付項(xiàng)目款。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在大額支出方面執(zhí)行了報(bào)賬制，但將用于小額支出的款項(xiàng)直接撥付給村委會(huì)或合作社，由其直接支付零星費(fèi)用。第二，支出票據(jù)審查不夠嚴(yán)格。部分村委會(huì)撥付資金后未取得正規(guī)發(fā)票。第三，部分村委會(huì)未嚴(yán)格落實(shí)招投標(biāo)和監(jiān)理制度，存在廉政風(fēng)險(xiǎn)。

二是部分村鎮(zhèn)幫扶資金收支未納入村財(cái)務(wù)核算管理。2015年12月，武清區(qū)某村收到對口幫扶單位70萬元幫扶款，用于村南田間道路工程建設(shè)。但村賬鎮(zhèn)管部門未將資金統(tǒng)一存入村賬鎮(zhèn)管代管賬戶，而是直接交給村報(bào)賬員，轉(zhuǎn)交給建設(shè)單位，并最終存入建設(shè)單位經(jīng)理個(gè)人賬戶。上述收支均未在該村賬目上反應(yīng)。

（四）項(xiàng)目規(guī)劃方面

一是存在資金浪費(fèi)現(xiàn)象。如2016年天津?qū)幒訁^(qū)某村使用“一村一策”項(xiàng)目資金購買核桃苗，由于該村前期調(diào)研不充分，可利用土地只能種植1000株桃苗卻購進(jìn)9000株，其余8000株無地可種，雖經(jīng)后期協(xié)調(diào)，調(diào)劑給它村處理使用，但是不得不說這是一種浪費(fèi)；靜海某村使用對口幫扶資金購置樹苗8000株用于村莊綠化、美化，但由于缺乏科學(xué)種植意識，購置的樹苗不適合鹽堿地生長，成活率僅為2.5%，其余樹木均已死亡，形成損失浪費(fèi)。

二是項(xiàng)目前期規(guī)劃不到位。項(xiàng)目預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行差距較大。天津?qū)幒訁^(qū)某村計(jì)劃采購桃樹苗，采購價(jià)格誤差大，共采購42000株，與預(yù)算相差125.7萬元。這很大一部分原因是采購方?jīng)]有開展好前期調(diào)研和謀劃工作，使得項(xiàng)目實(shí)施與項(xiàng)目規(guī)劃嚴(yán)重脫節(jié)。

（五）項(xiàng)目管理方面

一是某些地區(qū)部分項(xiàng)目未經(jīng)審批自行調(diào)整實(shí)施方案。檢查組對10個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣“一村一策”部分項(xiàng)目和資金管理使用情況進(jìn)行了審計(jì)，延伸審計(jì)了25個(gè)街鎮(zhèn)55個(gè)村59個(gè)項(xiàng)目，占500個(gè)困難村的11%，涉及資金1.05億元，占撥付資金6.6億元的16%。項(xiàng)目變更原因未說明、變更方案不經(jīng)過主管部門審核，容易使部分區(qū)將專項(xiàng)扶貧資金當(dāng)做村鎮(zhèn) “自留地”隨意調(diào)配使用，使資金用途偏離甚至是背離扶貧專項(xiàng)用途。

二是部分項(xiàng)目未履行招投標(biāo)程序。由于對招投標(biāo)政策不理解或不愿意支付相關(guān)費(fèi)用等原因，天津?yàn)I海新區(qū)（漢沽、大港）、東麗、寧河等3個(gè)區(qū)6個(gè)村的“一村一策”項(xiàng)目，村委會(huì)在建設(shè)、設(shè)備采購等環(huán)節(jié)未履行招投標(biāo)程序，占抽查55個(gè)困難村的10.91%。招投標(biāo)雖然會(huì)支出部分費(fèi)用，但這一方面有利于村委會(huì)節(jié)約總體建設(shè)資金，另一方面也有利于監(jiān)督施工方確保工程進(jìn)度和質(zhì)量。

三、存在問題的原因分析

（一）貧困地區(qū)具有結(jié)構(gòu)性貧困特征

困難幫扶工作進(jìn)行到后期，力度不斷加大，但同時(shí)工作的難度也在增加。2012年至2017年全國農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少了6853萬人，年均減貧1370萬人。很多貧困地區(qū)具有結(jié)構(gòu)性貧困特征。所謂的結(jié)構(gòu)性貧困是指貧困人口在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等多個(gè)結(jié)構(gòu)當(dāng)中都處于弱勢地位，因這種弱勢的結(jié)構(gòu)位置導(dǎo)致其很難分享當(dāng)前扶貧項(xiàng)目和資源；農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化也意味著貧困人口在農(nóng)村人口當(dāng)中處于底層，在社會(huì)分層結(jié)構(gòu)中的底層狀態(tài)也意味著其在扶貧資源的信息獲取、項(xiàng)目參與、利益分享等多個(gè)方面都處于十分被動(dòng)的狀態(tài)。結(jié)構(gòu)性貧困不僅存在于個(gè)人的層面，同時(shí)還存在于村莊的層面。

（二）幫扶資金使用不規(guī)范

在面臨來自上層的資源時(shí)，基層經(jīng)常存在競爭分配的現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了扶貧資源瞄準(zhǔn)與分配過程中的目標(biāo)偏離，導(dǎo)致扶貧工作的初衷難以落實(shí)。扶貧領(lǐng)域的精英俘獲指的是本應(yīng)該瞄準(zhǔn)貧困人口的扶貧資源、項(xiàng)目和資源卻被當(dāng)?shù)氐母辉＞⑷后w獲得，或者是應(yīng)該傳遞和分配給貧困村的項(xiàng)目資源、資金和利益等被富裕村獲得。扶貧往往變?yōu)椤胺龈弧保还苁琴Y金還是項(xiàng)目，不少都流向了地方上的強(qiáng)人。困難幫扶資源的精英俘獲不僅扭曲和異化了扶貧工作的應(yīng)有目標(biāo)和原則，同時(shí)還加大了村莊內(nèi)的社會(huì)分化，帶來了貧困的固化。

（三）幫扶規(guī)劃和項(xiàng)目管理不到位

部分地區(qū)的扶貧部門未能夠根據(jù)各個(gè)貧困村的自然稟賦和客觀實(shí)際設(shè)計(jì)項(xiàng)目規(guī)劃，落實(shí)因地制宜的扶貧政策，扶貧過程沒有結(jié)合各地實(shí)際落實(shí)政策。另外，部分扶貧區(qū)未建立可行的扶貧項(xiàng)目庫，項(xiàng)目的科學(xué)性、實(shí)用性、特色性、整體性沒有仔細(xì)考量。部分扶貧項(xiàng)目安排滯后，項(xiàng)目確定時(shí)間晚于資金到位時(shí)間，往往上級財(cái)政資金已經(jīng)劃撥到賬，項(xiàng)目卻沒有妥善規(guī)劃安排好，導(dǎo)致資金滯留、閑置。

（四）后期監(jiān)管不嚴(yán)格

部分貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政部門和其他主管部門在資金安排到撥付后缺乏后續(xù)的監(jiān)督和跟蹤，對一些確實(shí)無法實(shí)施的項(xiàng)目未按照程序進(jìn)行變更，使得項(xiàng)目資金滯留和浪費(fèi)；同時(shí)，對已經(jīng)變更的項(xiàng)目，后期未按規(guī)定及時(shí)向上級主管部門報(bào)備。在執(zhí)行報(bào)賬制度過程中，財(cái)政部門對報(bào)賬資料審核不嚴(yán)，對一些缺少票據(jù)、清單、申報(bào)材料的項(xiàng)目把關(guān)不嚴(yán)，審核不到位。

四、建議

（一）建立系統(tǒng)完善的扶貧規(guī)劃體系

第一，要在貫徹中央扶貧政策的基礎(chǔ)上，建立系統(tǒng)的扶貧資金投入管理體系。在相關(guān)扶貧資金規(guī)則體系建立過程中，要明確扶貧資金的使用原則、資金來源、投入途徑、管理措施、相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)力與職責(zé)、責(zé)任體系、監(jiān)督管理規(guī)則體系與績效考核體系。通過明確的規(guī)則設(shè)置使扶貧資金投入、監(jiān)督管理納入到規(guī)范合理的渠道，促進(jìn)扶貧資金投入管理的規(guī)范化。

第二，建立扶貧工作部門間長效穩(wěn)定的協(xié)作機(jī)制。要加強(qiáng)扶貧工作涉及部門間的統(tǒng)籌管理，特別是要加強(qiáng)財(cái)政部門與農(nóng)業(yè)部門的統(tǒng)籌管理。要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)部門的認(rèn)定責(zé)任，財(cái)政部門不過多介入專業(yè)認(rèn)定，只是在必要時(shí)進(jìn)行抽核或終核。通過相關(guān)協(xié)作機(jī)制的建設(shè)，集中利用資源，在扶貧資金投入與扶貧項(xiàng)目開展過程中綜合利用各種配套措施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資金投入效果最大化。

第三，因地制宜，明確扶貧思路和任務(wù)。在摸清貧困村鎮(zhèn)基本信息的前提下，深入挖掘地區(qū)特色和優(yōu)勢，發(fā)揮資源稟賦，充分利用各項(xiàng)優(yōu)惠政策和外部資源，進(jìn)一步明確脫貧攻堅(jiān)工作思路和具體任務(wù)。

（二）完善扶貧資金的立項(xiàng)審批流程

第一，完善扶貧資金的立項(xiàng)程序，要在前期進(jìn)行詳細(xì)科學(xué)的論證與調(diào)研。通過對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展條件進(jìn)行全面科學(xué)分析，研究項(xiàng)目的可行性與可持續(xù)性，做到長遠(yuǎn)規(guī)劃，科學(xué)布局。各類項(xiàng)目按照事先編制的原則，由區(qū)政府負(fù)責(zé)甄選，避免用會(huì)議記錄、領(lǐng)導(dǎo)批示替代可行性分析與項(xiàng)目規(guī)劃。

第二，建立完善財(cái)政扶貧資金投入項(xiàng)目的數(shù)據(jù)庫。將項(xiàng)目通過信息化手段納入電子信息數(shù)據(jù)庫中，不僅方便了主管部門信息查閱、搜集與統(tǒng)計(jì)匯總，也能為地區(qū)主管領(lǐng)導(dǎo)提供科學(xué)的決策依據(jù)。此外，這樣也可有效避免項(xiàng)目重復(fù)申請等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第三，項(xiàng)目立項(xiàng)審批應(yīng)當(dāng)提升群眾參與度。群眾參與，既能保證群眾在扶貧工作中的主體性地位，也能有效促進(jìn)群眾監(jiān)督。增強(qiáng)群眾參與也能夠促使群眾更好的了解資金投入項(xiàng)目，進(jìn)而幫助群眾更好地投入到扶貧資金投入項(xiàng)目中，促進(jìn)扶貧資金投入項(xiàng)目的有效開展。

（三）完善扶貧資金使用審批流程

一是審批部門要持續(xù)關(guān)注扶貧資金的投入與使用情況。通過持續(xù)監(jiān)督、長期跟進(jìn)等手段，切實(shí)保障扶貧資金真正利用于扶貧項(xiàng)目中。同時(shí)，在對扶貧資金使用的監(jiān)督過程中，加強(qiáng)信息公示，要求資金使用單位對資金使用情況進(jìn)行披露。落實(shí)好扶貧項(xiàng)目的招投標(biāo)和監(jiān)理制度，通過嚴(yán)格的信息披露與公示實(shí)現(xiàn)對資金使用情況的有效監(jiān)督。

二是強(qiáng)化后期使用監(jiān)管，抓好報(bào)備與監(jiān)督工作。對已申請項(xiàng)目但因各種因素?zé)o法如期實(shí)施而造成資金閑置的情況，區(qū)扶貧主管部門和財(cái)政部門要及時(shí)做出調(diào)整和變更，并做好向上級主管部門報(bào)備的工作，最大限度地避免財(cái)政扶貧資金閑置和浪費(fèi)。

（四）完善扶貧資金配套管理體系建設(shè)

扶貧資金投入的目的是要在根本上改變貧困狀況。貧困狀況的改變要求貧困地區(qū)與貧困人口培養(yǎng)“造血”能力，能夠自主生產(chǎn)，能夠逐漸擺脫對扶貧資金的依賴而實(shí)現(xiàn)自主脫貧。因此，扶貧資金的投入不能僅限于單個(gè)項(xiàng)目的資金投入。

一是要增加貧困地區(qū)整體配套體系的投入。整體配套體系要求改善當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，通過對交通、水利、城建、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的綜合投入，為當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力提升創(chuàng)造整體優(yōu)良環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。

二是加大對醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、環(huán)境方面的投入。通過重點(diǎn)領(lǐng)域，特別是能夠帶來長期促進(jìn)作用的重點(diǎn)領(lǐng)域的投入，來徹底改變當(dāng)?shù)匕l(fā)展環(huán)境，促進(jìn)貧困地區(qū)持續(xù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地區(qū)脫貧的最終效果。

（五）重視資金績效考核

一是各區(qū)要建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行扶貧資金安排使用公示制度。區(qū)統(tǒng)一擬定扶貧資金公示清單，明確公示主體、內(nèi)容、時(shí)間和公示范圍。要避免扶貧資金由利民惠民的好政策變成醞釀貪腐的導(dǎo)火索，做好事前、事中情況公開，完善公開信息內(nèi)容，提高扶貧資金使用公平性和透明度。

二是完善以“脫真貧、真脫貧”為核心目標(biāo)的扶貧資金使用管理績效考核體系。區(qū)縣主管部門應(yīng)當(dāng)對扶貧資金的使用管理情況進(jìn)行科學(xué)合理的績效評價(jià)。要按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，強(qiáng)化區(qū)政府確保資金規(guī)范有效運(yùn)行的具體責(zé)任，落實(shí)財(cái)政監(jiān)督檢查工作，確保資金使用、項(xiàng)目實(shí)施不脫離監(jiān)管。同時(shí)，各項(xiàng)目主管部門要樹立績效觀念，區(qū)脫貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組要組織財(cái)政及項(xiàng)目主管部門對資金使用、項(xiàng)目實(shí)施的績效目標(biāo)完成情況開展績效考核工作，并將考核結(jié)果在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)公示，提高績效信息的透明度和公共參與度。

（六）加強(qiáng)日常指導(dǎo)監(jiān)督

一是加強(qiáng)對項(xiàng)目資金管理使用、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的日常監(jiān)督。要建立完善項(xiàng)目檔案，加大對報(bào)賬資料真實(shí)性、完整性和合規(guī)性的審核力度。督促項(xiàng)目實(shí)施單位根據(jù)下達(dá)的資金項(xiàng)目計(jì)劃組織項(xiàng)目實(shí)施，按規(guī)定用途做到?？顚Ｓ貌⑹占孟嚓P(guān)報(bào)賬資料。同時(shí)，要分類進(jìn)行績效監(jiān)督，關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會(huì)效益指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)可以設(shè)置投資回收期、投資利稅率等指標(biāo)，社會(huì)效益指標(biāo)可設(shè)置生態(tài)環(huán)境影響、社會(huì)滿意度等指標(biāo)。

二是加大對財(cái)政和扶貧工作人員的培訓(xùn)力度。要對國庫集中支付制度、扶貧資金使用和項(xiàng)目管理辦法、統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的相關(guān)政策等進(jìn)行全面、詳盡地講解，從而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政和扶貧開發(fā)工作人員的法律素養(yǎng)、政策把握能力和業(yè)務(wù)水平，使其能夠更好地執(zhí)行相關(guān)政策規(guī)定。