淺析針對性執(zhí)法及其應(yīng)對

（100091 中共中央黨校 北京）

摘 要：“針對性執(zhí)法”是行政機關(guān)出于某些經(jīng)濟利益等非正當?shù)哪康模槍μ囟ǖ南鄬θ瞬扇‘愑谝话泐l率和程度的執(zhí)法行為，其實質(zhì)是一種自身違法的行為，其產(chǎn)生有多方面的原因，包括地方政府的小團體利益，違法成本低，追究責(zé)任困難等。針對性執(zhí)法的存在嚴重損害企業(yè)利益，破壞正常市場秩序，同時干擾了法治的發(fā)展。解決針對性執(zhí)法可以從推廣執(zhí)法記錄儀和完善程序這兩點入手。

關(guān)鍵詞：針對性執(zhí)法；部門利益；制度完善

在市場經(jīng)濟的環(huán)境中，公權(quán)力的不當作為時常能對商事主體的正常運營造成嚴重干擾。而當這種行為來自于執(zhí)法部門和執(zhí)法人員時，其表現(xiàn)則尤為明顯。長期以來，在少數(shù)的地方政府執(zhí)法部門與人員中存在一種不當?shù)膱?zhí)法現(xiàn)象，即為滿足不正當目的，而利用職權(quán)對特定的執(zhí)法對象進行針對性的執(zhí)法。

一、針對性執(zhí)法的界定

所謂“針對性執(zhí)法”不是“有針對性的執(zhí)法”，而是“針對特定主體不當使用執(zhí)法權(quán)”，即行政機關(guān)出于某些經(jīng)濟利益等非正當?shù)哪康?，針對特定的相對人采取異于一般頻率和程度的執(zhí)法行為，這種執(zhí)法行為本質(zhì)上是作為公權(quán)力使用者的執(zhí)法部門或工作人員利用公權(quán)力為自己謀私利。這種私利可以是物質(zhì)上的，也可以是因被尊重、被敬畏等而獲得的自我滿足的主觀感受。為了更清晰地界定針對性執(zhí)法，我們可以將執(zhí)法機關(guān)其他種類的不當執(zhí)法與之比較。

（一）“釣魚執(zhí)法”

“釣魚執(zhí)法”是執(zhí)法機關(guān)故意向當事人提供違法活動實施條件或創(chuàng)造特定環(huán)境，以引誘當事人實施違法行為的一種自身違法的行為。從具體表現(xiàn)形式上來看，“釣魚執(zhí)法”可分為以下三種：第一種是當事人本身有違法的意圖，只是沒有顯露出來，執(zhí)法人員誘使其轉(zhuǎn)化為具體行為；第二種是當事人本來沒有違法、犯罪意圖，而執(zhí)法人員故意引起當事人的違法、犯罪意圖，使其轉(zhuǎn)化為具體行為，；第三種是當事人沒有任何的違法、犯罪意圖，而執(zhí)法人員故意采取計劃陷害當事人，使其形成違法、犯罪事實。[1]

（二）“養(yǎng)魚執(zhí)法”

所謂的“養(yǎng)魚執(zhí)法”，即行政執(zhí)法主體在發(fā)現(xiàn)某行政相對人的違法行為（其有違法的苗頭，或者剛剛違法的時候）后，出于種種原因，非但不及時制止和處理，反而有恃于自身的職責(zé)，有意的放任，縱容甚至希望其繼續(xù)實施違法行為，俟其達到一定的程度（可能是達到一定的條件，也可能是其行為被曝光），再施以行政處罰（主要是罰款）。究其行為，是一種將執(zhí)法的時段后移，以獲取更大的部門、小團體或者個人利益（主要是經(jīng)濟利益）的違法行政行為。[2]簡單地說，“養(yǎng)魚執(zhí)法”就是執(zhí)法機關(guān)視違法者為魚，以犧牲公共利益的方式將其養(yǎng)大，并見機收獲屬于自身的利益。

（三）選擇性執(zhí)法

所謂的“選擇性執(zhí)法”是歧視性執(zhí)法的一種，就是執(zhí)法者基于一定因素的考量，對某一特定區(qū)域內(nèi)的違法行為“有選擇地執(zhí)行”而不是“全面地執(zhí)法”。就其本質(zhì)而言，選擇性執(zhí)法屬于濫用自由裁量權(quán)范疇。[3]其行為既包括了執(zhí)法者對本因作出唯一且相同的行政決定的同種法律事實，有的作為有的不作為；也有執(zhí)法者對于同種法律事實在決定裁量階段區(qū)別對待，部分依照法律行為而部分不作為；還有當執(zhí)法者既有決定裁量權(quán)又有選擇裁量權(quán)的情況下，對同種法律事實時而作為，時而不作為。[4] 選擇性執(zhí)法的核心在于對同類違法情況的不同對待。

（四）選擇性執(zhí)法與以上三種形式的不同

針對性執(zhí)法與釣魚執(zhí)法的區(qū)別非常明顯。無論相對人是在執(zhí)法部門的引誘還是陷害下才實施的違法行為，這種過程都是行政機關(guān)自己創(chuàng)造一種讓人違法的情景，相對人更像是一件工具，機械地執(zhí)行程序一般得出了違法結(jié)果。這種行為的不當之處不僅直觀感受極強，而且很容易被以學(xué)理角度概括總結(jié)。媒體對釣魚執(zhí)法的曝光和批判力度非常大，社會公眾也普遍視其為毒瘤，甚至行政機關(guān)自身也容易覺得于法有違兼于理有虧。

而且相較于“養(yǎng)魚執(zhí)法”較為單一的獲利需求，針對性執(zhí)法的動機有時并不那么單一。企業(yè)主們在描述中經(jīng)常突出的一點，那就是哪怕是普通執(zhí)法人員到來，也需要企業(yè)老總本人或其他主要負責(zé)人（老總不在的時候）進行接待，否則就感覺“沒有面子”，“不被重視”，然后就會“不高興”，就有可能“反復(fù)過來找碴”。從這個角度分析，這種執(zhí)法方式出現(xiàn)的動機中有一部分是來自于人在掌握權(quán)力后的某種心理因素。當執(zhí)法者行使國家賦予的執(zhí)法權(quán)力時，似乎相對人不表現(xiàn)出對自己（其實是權(quán)力）的尊重、敬畏甚至是恐懼，就是一種難以饒恕的冒犯。而在一家企業(yè)中，企業(yè)主是掌握權(quán)力的頂層，企業(yè)中的其他人都要對其表示服從，企業(yè)主（或者他不在時候的臨時負責(zé)人）親自的接待從形式上表明了整個企業(yè)對執(zhí)法者權(quán)力的徹底服從，遞上的香煙和請吃的宴席則是這種形式的強化表現(xiàn)。相比于這種展現(xiàn)權(quán)力所獲得的“尊重”，收入囊中的實際利益倒顯得處于第二位了。

相比于前兩種，針對性執(zhí)法與選擇性執(zhí)法顯然存在更多的相似乃至交集。選擇性執(zhí)法一個很重要的前提就是存在同類情況的對比，也就是“查你不查別人”所暗含的前提。選擇性執(zhí)法之下，尤其是出于主動選擇而不是受制于司法資源不足的執(zhí)法，選擇誰作為適法對象、如何處理適法對象的行為都具有個別性和偶發(fā)性，對同樣的違法主體之間形成了不平等對待侵犯了違法主體間的“不法的平等性”[5]。雖然“查你不查別人”未必等同于“你”和“別人”都有違法行為，但是說彼此都是潛在的違法者并不過分，加重對一個主體的檢查力度而輕視另一個，人為地導(dǎo)致了兩者違法后被制裁概率的差異，這也屬于侵犯了“不法的平等性”。選擇性執(zhí)法現(xiàn)象實際上是針對兩個行為或者多個行為而言的。其典型表現(xiàn)就是行政主體針對符合同一法律要件的法律事實有法定作為義務(wù)，有的作為，而有的不作為。[6]當被檢查的對象和沒有被檢查的其他主體存在同樣的違法情況時，這種行為就符合選擇性違法的定義。此外，對于被“查出的問題”的處理，這種行為也與選擇性執(zhí)法的范圍有相似處。既然是帶著懲處被檢查者的目標進行執(zhí)法檢查，那么對結(jié)果的處罰力度也可想而知，有一律從重之虞。如此做法就可能違背了考慮相關(guān)因素的原則，缺乏合理性，其與選擇性執(zhí)法都構(gòu)成一種對于自由裁量權(quán)的濫用。但是在相比之下，選擇性執(zhí)法更多的強調(diào)以存在違法情況為前提，其典型的模式是“有違法——不同對待”。但這類行為不強調(diào)被檢查的對象有沒有違法，以及執(zhí)法者主要關(guān)心的事情是不是被檢查對象的違法行為，在發(fā)現(xiàn)違法這一點上，這類行為更像是一種碰運氣的概率事件。從這個意義上說，選擇性執(zhí)法更強調(diào)處理違法行為的結(jié)果，而這種行為更注重每一次執(zhí)法的過程。

二、針對性執(zhí)法的成因

（一）某些地方部門存在小團體利益

王紹光在分析地方政府政策偏好時，提出了與前人相異的看法。前人多認為地方政府是中央政府的代理人或當?shù)乩娴谋ＷC者，但他認為地方政府有自己的利益，并使用“超脫性”這個概念來描述。[7]相比于某些宣教式的結(jié)論，這個觀點更客觀地描述了兩種不同利益在同一個主體身上所發(fā)生的糾結(jié)。當一個執(zhí)法人員行使公權(quán)時，他所肩負的職責(zé)要求他盡心且審慎地維護公共利益；但任何執(zhí)法人員都是活生生的個體，會對局面進行權(quán)衡并傾向于最有利于自己的選擇。地方的執(zhí)法部門是由特定的人員組成，同樣很容易形成小團體的共同利益，其典型的表現(xiàn)就是窩案，例如浙江省海鹽縣環(huán)保局窩案、海南東方市綜合執(zhí)法局窩案，在這些窩案中，某個地區(qū)特定執(zhí)法部門的干部幾乎要全軍覆沒。[8]

任何針對性執(zhí)法的行為若失去了其執(zhí)法者的身份，恐怕任何一個企業(yè)主也不會買賬。從理論上說執(zhí)法者所有的權(quán)力來自于法律的授予，但是法律顯然沒有授權(quán)他們胡作非為。執(zhí)法者的身份是法律賦予的，而具體的某個執(zhí)法者卻是活動在地方權(quán)力的范圍內(nèi)；執(zhí)法者的執(zhí)法權(quán)是法律賦予的，而實際執(zhí)行的權(quán)力卻要具體到某個地方。也就是說，執(zhí)法者本應(yīng)該是中央的人，用的是中央給的權(quán)力；而現(xiàn)實中卻是地方的人，行使的是帶有地方色彩的權(quán)力，當這種角色的沖突和錯位集中在個體身上的時候，就出現(xiàn)了包括針對性執(zhí)法在內(nèi)的各種問題。

（二）違法成本過低 ，責(zé)任追究相對困難

針對性執(zhí)法的本質(zhì)雖然是一種違法，但是表面的形式卻非常符合法律規(guī)范的要求，或者至少沒有明顯違背之處。相比于執(zhí)法中出現(xiàn)的其他違法行為或者瑕疵，針對性執(zhí)法更隱蔽、更難以被證明，在追責(zé)責(zé)任時所遇到的難度也高很多。

只要執(zhí)法者存在自由裁量權(quán)，就有濫用這種權(quán)力的可能性。因此除了地毯式的全面排查之外，執(zhí)法檢查與處罰本身就帶有一定的隨機性，需要執(zhí)法者行使自由裁量權(quán)，比如被執(zhí)法對象究竟是誰最終還是由執(zhí)法者決定。畢竟再嚴格的制度管控也不能要求每一位執(zhí)法者事先報告選擇每一個執(zhí)法對象的理由，否則就太過機械和荒誕。而且不恰當?shù)叵拗茍?zhí)法者正當?shù)淖杂刹昧繖?quán)，不僅會極大提高行政成本，還會嚴重挫傷執(zhí)法者隊伍的工作熱情。從某種程度上說，這是為保證行政執(zhí)法體系正常運轉(zhuǎn)而必然存在的風(fēng)險。許多針對性執(zhí)法的行為都很隱晦，除非最后引發(fā)貪腐等觸碰刑法底線的行為，否則很難追究責(zé)任。

三、針對性執(zhí)法的三重危害

針對性執(zhí)法作為對執(zhí)法權(quán)的不當使用，不僅嚴重侵害被執(zhí)法主體的利益，干擾了正常市場秩序，也對法治的建設(shè)造成了惡劣的負面影響。

（一）嚴重損害企業(yè)利益

對被執(zhí)法的企業(yè)來說，針對性執(zhí)法的侵害主要是經(jīng)營成本的非正常升高。在企業(yè)某些做法確實違反了法律法規(guī)的情況下，有些原本可以通過一般性整改或者繳納較少的罰金就能處理的問題項可能需要以繳納高額的罰金，或者停業(yè)整頓等重大整改的方式解決。這無疑會對企業(yè)的經(jīng)營產(chǎn)生不利影響，而當企業(yè)并不存在違法現(xiàn)象時，這個問題同樣存在。某些檢查可能需要企業(yè)暫時中斷部分正常的生產(chǎn)流程，如果頻繁到一定程度，在現(xiàn)代化生產(chǎn)每一個步驟都聯(lián)系緊密的情況下，就會對企業(yè)整體的生產(chǎn)進度造成較大的影響。在目前中小企業(yè)普遍競爭力較差，存續(xù)時間較短的大環(huán)境下，很多企業(yè)禁不起這樣幾次三番的“折騰”就可能難以維系而破產(chǎn)倒閉。

（二）破壞正常市場秩序

針對性執(zhí)法對整個市場的健康發(fā)展造成了威脅。市場經(jīng)濟之下，企業(yè)的優(yōu)勝劣汰應(yīng)該通過市場來篩選，這才符合市場的發(fā)展邏輯和發(fā)展倫理，才是一個健康的市場。故而公權(quán)力所具有的潛在擴張性為市場經(jīng)濟所一直警惕，如果公權(quán)主體通過行政權(quán)力的干預(yù)，人為地淘汰了一些企業(yè)，這種非經(jīng)濟性的行為會破壞整個市場制度，而且誰也不敢斷言這種破壞是暫時的抑或長期的，其影響又有多大，而且如果造成了企業(yè)破產(chǎn)這樣的后果，執(zhí)法部門并無法采取有效的措施來修補制度以及抑制前面行為的負面影響。市場秩序所受到的重大影響，都會以某種形式層層傳導(dǎo)并最終在經(jīng)濟發(fā)展的層面有所表現(xiàn)，而身處該地的所有人（包括針對性執(zhí)法的實施者）都會成為這種影響的受害者。

（三）干擾法治發(fā)展

如果說侵犯企業(yè)利益是直接損害的話，那么針對性執(zhí)法對法治進程是損害表現(xiàn)較為間接，但是影響更大。當某些執(zhí)法人員采取針對性執(zhí)法的時候，實際上是將法律賦予的權(quán)力作為破壞法治的工具，以貌似合法的形式迫使相對人滿足其不當要求，這實際就是四中全會報告中的“以權(quán)壓法”；而且相比于簡單粗暴地以權(quán)力作出一項違反法律要求的行為，針對性執(zhí)法更加隱蔽。法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰，而這種擁護和信仰必須以大量感性的認知為基礎(chǔ)。這就是所謂的“人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護。”（四中全會報告語）針對性執(zhí)法無疑是將法律權(quán)威一腳踩倒，同時赤裸裸宣告權(quán)大于法。所謂事實勝于雄辯，或許許多人經(jīng)由千萬次宣傳才能建立的法治觀念，只需要經(jīng)歷一次針對性執(zhí)法的現(xiàn)實就會復(fù)歸坍塌，這種開法治倒車的舉動對法治進程的阻礙不可謂不大。

四、有效應(yīng)對“針對性執(zhí)法”

和許多社會現(xiàn)象一樣，“針對性執(zhí)法”并非由某種單一的原因?qū)е?，根源于人性之中的貪婪等惡性、公?quán)力天然的擴張性、執(zhí)法中監(jiān)督制度設(shè)計的缺陷等諸多因素共同造成了最后的結(jié)果，因此要解決這個問題也同樣需要一套系統(tǒng)的辦法。但在整個體系中，我們首先要找到問題的主要方面并對癥下藥。

（一）大幅度提高執(zhí)法記錄儀在一線執(zhí)法部門的覆蓋率

如果要從千頭萬緒中選出一個解決問題的核心點，筆者認為是推廣執(zhí)法記錄儀的普及。利用執(zhí)法記錄儀對執(zhí)法過程進行全程錄音錄像并作為證據(jù)保存，在發(fā)達國家非常普及。以美國警察的現(xiàn)場執(zhí)法為例，除了配備必要的現(xiàn)場執(zhí)法記錄設(shè)備以外，還同時裝配有鏈接總部的信息系統(tǒng)，便捷的執(zhí)法信息互通載體平臺，一方面促進執(zhí)法效率的提升，又保證了執(zhí)法的公正性。[9]而我國的公安部門近幾年一直大力推廣的“基礎(chǔ)信息化”和“執(zhí)法規(guī)范化”工程中的重要組成部分之一，也是執(zhí)法記錄儀的全面覆蓋。

隨著執(zhí)法記錄儀在各地公安、城管等執(zhí)法部門的普及，基層的執(zhí)法情況產(chǎn)生了巨大的變化。在記錄儀的全程監(jiān)控之下，相當一部分由貪婪和僥幸心理滋生的行徑從根本上就能被杜絕。因此除公安、城管等已經(jīng)普遍配備使用記錄儀的部門之外，其他有執(zhí)法權(quán)的部門，例如質(zhì)檢、稅務(wù)、衛(wèi)生等一線的執(zhí)法人員在執(zhí)法中也應(yīng)當普遍使用執(zhí)法記錄儀。所謂的“普遍使用”，應(yīng)該是凡有執(zhí)法行為，必有執(zhí)法錄像，將所有部門、人員的所有執(zhí)法行為都納入監(jiān)控之下。中央可以考慮播出專門的款項用以盡快提升部分地區(qū)一線執(zhí)法部門的電子化水平，避免各地區(qū)差異過大。

事實上，執(zhí)法記錄儀的使用并不是一味增加執(zhí)法者的負擔(dān)，由于執(zhí)法情況充滿復(fù)雜性、被執(zhí)法對象因自身利益受損產(chǎn)生負面情緒等原因，執(zhí)法者也難免遇到被人誤解乃至蓄意誣陷的窘境，而這時執(zhí)法記錄儀同樣能迅速還其清白。因此在現(xiàn)有的實踐中，一線的執(zhí)法者往往對記錄儀持一種積極的態(tài)度。

（二）完善執(zhí)法程序，壓縮尋租空間

雖然執(zhí)法記錄儀的普及是解決針對性執(zhí)法的關(guān)鍵一步，但如果沒有良好的制度來約束使用機器的人，那么再先進的裝備也起不到應(yīng)有的作用。因此需要建立一個完善的制度鏈，進一步保證執(zhí)法的公正性。

制度鏈的第一步，是凡有執(zhí)法行為，必使用執(zhí)法記錄儀，且必須明確完整地電子化登記存檔，任何人無權(quán)刪改原始記錄。以河南省夏邑縣公安局交警大隊為例，該大隊抽出專門民警充當執(zhí)法視頻證據(jù)儲存專職“保管員”，對儲存的視頻證據(jù)標明拍錄的時間、地點、執(zhí)法民警的警號、姓名和違法種類以及拍攝內(nèi)容等信息，并根據(jù)民警的不同職能分別列出交通違法、事故現(xiàn)場和車駕管業(yè)務(wù)等具體種類分別管理。[10]第二步，是規(guī)定凡不使用執(zhí)法記錄儀證明其執(zhí)法正當性的，在遭遇投訴時直接推定執(zhí)法者有過錯，并追究相關(guān)責(zé)任。為避免有人以執(zhí)法記錄儀未拍攝到相關(guān)畫面為理由卸責(zé)，還應(yīng)當有配套的制度，因為如若不戴記錄儀，便不是職務(wù)行為，而工作時間在潛在的被執(zhí)法對象前從事與職務(wù)行為無關(guān)的事務(wù)，明顯違反公務(wù)員的職務(wù)紀律；而一旦攜帶記錄儀，任何出格言行都將成為日后追究自己責(zé)任的鐵證。制度鏈的第三步，是所有被執(zhí)法記錄儀所記錄的視頻資料、執(zhí)法記錄儀的使用情況等信息，當事人在必要時可以通過申請法院調(diào)取的形式，成為行政復(fù)議和訴訟的證據(jù)。當大部分人養(yǎng)成了習(xí)慣，自然更容易推己及人，關(guān)注公共利益層面的行政違法并對之進行監(jiān)督，而這也正契合了規(guī)范化行政之所需。

參考文獻：

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[7]王紹光.安邦之道——國家轉(zhuǎn)型的目標與途徑[M].北京：三聯(lián)書店，2007.9.

[8]多地環(huán)保腐敗窩案頻發(fā) 執(zhí)法者成違法者保護傘.參見http：//news.sina.com.cn/c/2014-12-01/005731225362.shtml，2014年12月01日，最后訪問日期2016年9月1日.

[9]李莉，張俊.陽光執(zhí)法的保障——警用執(zhí)法記錄儀[J].警察技術(shù)2012，（6）：59.

[10]孔大為.執(zhí)法記錄儀給規(guī)范執(zhí)法帶來了什么[J].人民公安2014，（22）：10.

作者簡介：

秦開炎（1992～），男，江蘇常州人，中共中央黨校2014級法學(xué)理論碩士研究生。研究方向：法理學(xué)。