城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的吉林省縣域治理問題研究

摘要：吉林省縣域治理目前存在機制體制弊端、經(jīng)濟發(fā)展滯后、治理能力弱化等問題，對此，吉林省縣域治理應從政策支持、體制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面統(tǒng)一規(guī)劃布局，完善縣域治理模式、協(xié)調(diào)縣域治理關(guān)系、提升縣域治理能力，使鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進速度與建成質(zhì)量均衡發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，以縣域為切入點，全面解決吉林省縣域治理中存在的問題，以此推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：吉林省;縣域治理;城鄉(xiāng)融合

中圖分類號：F127.34

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.05.011

縣域是以縣級行政區(qū)為中心、以所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為紐帶、以所轄村莊（社區(qū)）為腹地的區(qū)域性系統(tǒng)，它在地理位置上上接城市、下連農(nóng)村，在科層制的行政架構(gòu)中更是承上啟下，因此，縣域自然成為統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的出發(fā)點落腳點，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵所在，縣域治理的成效直接決定了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。

一、吉林省縣域治理現(xiàn)狀

●機制體制弊端

首先是有效分權(quán)不足?？h域內(nèi)地方規(guī)劃自主權(quán)偏弱、財權(quán)和事權(quán)不匹配，特別是農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能懸浮。其次是角色轉(zhuǎn)型不足。縣級行政區(qū)政府管控意識較強，服務理念弱化，仍在使用包案包村包戶的“壓力型”和“運動式”治理方式。再次是政府與市場的邊界模糊。經(jīng)濟管理和市場監(jiān)管方面，縣級行政區(qū)政府主導性較強，對微觀經(jīng)濟干預過多過細，導致政企、政事不分。

●經(jīng)濟發(fā)展滯后

我國進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，吉林省經(jīng)濟增速相應放緩，縣域經(jīng)濟普遍呈現(xiàn)市場疲軟、企業(yè)效益下滑的態(tài)勢。吉林省縣域存在的問題是科技創(chuàng)新意識不足，引導吉林省縣域經(jīng)濟從勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主導到技術(shù)密集型為主導的轉(zhuǎn)變再到知識密集型為主導的蛻變是目前亟待解決的問題。同時，居民消費能力弱，吉林省縣域人口呈現(xiàn)低收入低消費的特點。

●治理能力弱化

首先是改革意識有待提升。存在脫離縣域?qū)嶋H，采取照搬照抄和僵硬復制的“收發(fā)型”治理、左右觀望和消極被動的“滯后型”治理等。其次是法治治理意識欠缺。縣域法治的重點是政府依法行政和公民依法自治，縣域內(nèi)運用法治思維與法治方式解決問題的能力和意識有待提升。再次是數(shù)字治理基礎(chǔ)薄弱。由于縣域政府普遍缺乏足夠的技術(shù)支撐，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)大規(guī)模的存儲與使用，政務平臺難以互聯(lián)互通，不便于縣域政府集結(jié)各方力量，縱向聯(lián)動、橫向協(xié)同，數(shù)據(jù)的綜合價值和深度挖掘價值無法體現(xiàn)，阻礙政府治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)進程。

二、吉林省縣域治理的優(yōu)化路徑

●完善縣域治理模式

首先是強化黨委領(lǐng)導。按“應建盡建”原則擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋，強化社會組織黨建工作的基礎(chǔ)保障，發(fā)展黨內(nèi)民主，推進協(xié)商民主制度化建設(shè)。深入踐行黨的群眾路線，發(fā)揮各級黨組織的政治核心作用和黨員的先鋒模范作用，要聽民生、知民意，確保群眾問題能反映、合理訴求能滿足、干群矛盾能化解。其次是明確政府職能。發(fā)揮比較優(yōu)勢，依據(jù)“宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜工則工、宜游則（旅）游”原則，做好城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)劃和空間布局。根據(jù)《吉林省縣域經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》：以“五大工程”支撐東部縣域發(fā)展，以“兩圈”“四帶”推進中部縣域發(fā)展，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)支撐西部縣域發(fā)展。重點建設(shè)九臺生物醫(yī)藥、榆樹生物化工、公主嶺汽車零部件、雙遼建材、東豐和伊通梅花鹿、扶余油頁巖、通化縣醫(yī)藥、琿春海產(chǎn)品加工、撫松礦泉水、通榆風電裝備制造等產(chǎn)業(yè)基地;重點發(fā)展梨樹、伊通等玉米生產(chǎn)核心功能區(qū)，農(nóng)安、舒蘭、磐石等生豬產(chǎn)業(yè)，榆樹、舒蘭、磐石、蛟河、東遼等生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)水稻，扶余、前郭、大安等棚膜蔬菜種植，向海生態(tài)旅游、莫莫格濕地旅游等。同時，縣域政府應精準施策，制度分層供給。鄉(xiāng)村的精準施策應完善農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、投資融資、環(huán)境污染防控、精準扶貧（蔬菜、水果、水產(chǎn)、中草藥等產(chǎn)業(yè)扶貧）、強農(nóng)惠農(nóng)、農(nóng)民權(quán)益保障等方面的制度供給;城鎮(zhèn)應加強剩余勞動力轉(zhuǎn)移、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會保障、戶籍身份等方面的制度供給。按照責權(quán)匹配原則，調(diào)整各級政府職能。縱向上賦予縣域政府相應的行政管理和經(jīng)濟管理權(quán)力，橫向上協(xié)調(diào)縣域內(nèi)各行政機構(gòu)的權(quán)力平衡，實現(xiàn)“決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)”相互制約。深化預算管理制度改革，完善吉林省向下轉(zhuǎn)移支付制度，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重，增強縣級財政公共服務保障能力，積極探索建立轉(zhuǎn)移支付績效評價制度，提高財政資金使用效率;推進省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革，逐步形成省與縣（市、區(qū)）財政事權(quán)和支出責任劃分的清晰框架，完善省與縣（市、區(qū)）收入劃分，充分調(diào)動縣域謀發(fā)展、抓發(fā)展、促增收的積極性;完善擴權(quán)強縣改革，重點研究賦予農(nóng)安、梅河口等更大發(fā)展自主權(quán)和決策權(quán)，以此為試點，積極探索吉林省擴權(quán)強縣改革新模式、新路徑。支持試點縣（市）在行政管理、戶籍、城鄉(xiāng)建設(shè)用地，城鄉(xiāng)保障等方面加快制度創(chuàng)新，促進勞動力、土地和資本等生產(chǎn)要素合理流動，激活縣域經(jīng)濟社會發(fā)展活力。支持有條件的縣（市）開展擴權(quán)強鎮(zhèn)改革，最大限度地釋放改革紅利，增強縣域發(fā)展的實力和競爭力。再次是鼓勵公眾參與。在城鄉(xiāng)管理、公共服務、文明創(chuàng)建、社會穩(wěn)定等領(lǐng)域，完善信息公開制度，實行公眾參與和集體票決等必經(jīng)程序，夯實社區(qū)居民（村民）有序參與的政治基礎(chǔ)，調(diào)動公眾熱情。吉林省應始終堅持“問需于民、問計于民、問政于民、問效于民”的指導思想，學習廣州市的先進經(jīng)驗，成立類似“公眾咨詢監(jiān)督委員會”的民間獨立機構(gòu)，為政府與公眾的互動搭起一個常態(tài)化的溝通橋梁。該類機構(gòu)的成員組成應包括鄉(xiāng)村（社區(qū)）黨員、原住民、企業(yè)代表等，按照“征集民意—協(xié)調(diào)矛盾—過程監(jiān)督—工作評價”順序處理事務，以此將征詢民意的時機前移至政府決策過程的初始階段，并將征詢民意的方式由原有的通知、通告、草案等公示方式改為由成立“公眾咨詢監(jiān)督委員會”與公眾或政府直接溝通。一方面實現(xiàn)了最基層的協(xié)商民主，使公眾最大范圍地參與到縣域綜合整治工作的全過程;另一方面制止了公眾與政府之間的某些激烈性的對抗，緩和干群矛盾。最后是保障社會協(xié)同發(fā)展。通過購買服務、服務外包等方式將社會組織納入公共服務供給體系中，賦予它們相應的治理權(quán)力，營造志愿性和公益性服務力量的發(fā)展環(huán)境。同時，企業(yè)助力，以扶持中小企業(yè)為重點，激發(fā)縣域民營經(jīng)濟的活力;以發(fā)展培育電商為紐帶，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)流通體系現(xiàn)代化;以培育“新農(nóng)人”為關(guān)鍵，推進龍頭企業(yè)和合作組織聯(lián)動，促進鄉(xiāng)村振興。

●協(xié)調(diào)縣域治理關(guān)系

首先是處理好城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的關(guān)系。從城鄉(xiāng)結(jié)合部入手，促進該區(qū)域一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合，有計劃地發(fā)展新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。保障城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流通，既要支持有條件有意愿的農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、定居落戶，又要鼓勵愿意從事農(nóng)業(yè)的職業(yè)農(nóng)民扎根農(nóng)村，吸引農(nóng)民工和大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引導科技人才和企業(yè)家下鄉(xiāng)整合鄉(xiāng)村資源。以此打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。其次是處理好政府與市場的關(guān)系。實現(xiàn)“約束政府權(quán)力，釋放市場活力”的目標。政府方面應加快縣域政府的職能轉(zhuǎn)變，建立服務型政府。深化放管服改革，實現(xiàn)多證合一、證照分離，建立完善各級政府事項清單管理制度，增強行政透明性。推進政府監(jiān)管力量集成，開通運行一站式的企業(yè)信用綜合監(jiān)控協(xié)同平臺和企業(yè)事中事后監(jiān)管社會共治試點。同時，縣域政府要積極推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快補齊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系和工業(yè)體系的短板。市場方面要使市場在資源配置中起決定性作用。通過市場手段協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村各個經(jīng)濟主體的利益關(guān)系，營造縣域內(nèi)完善的市場秩序、公平的競爭規(guī)則、良好的宏觀環(huán)境，確保城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村間商品和要素的自由流通與平等交換、企業(yè)之間的自主經(jīng)營與公平競爭，調(diào)動各方積極性，以此推動縣域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量提升。再次是處理好政府與公民的關(guān)系。行政體制方面：構(gòu)建以縣（縣級市、市轄區(qū)）為行政重心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為公共服務樞紐、村（社區(qū)）為自治基礎(chǔ)的治理體制，使各級政府各司其職，更好地服務公眾。政務服務方面：縣域政府應深入推進“放管服”和“最多跑一次”改革的實踐和探索，運用系統(tǒng)、整體、協(xié)調(diào)的集成思想，圍繞服務窗口、中心平臺、審批標準、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)“四集成”改革，盡快構(gòu)建以縣（市、區(qū)）政府為中心的智慧化政務服務平臺、創(chuàng)新以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府為樞紐的便民政務服務網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)以村級（社區(qū)）組織為基礎(chǔ)的鄰里服務圈，突出服務公眾的需求導向，增強政府的回應性，切實推動縣域“以人民為中心”的治理進程。推進服務窗口集成，形成“前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的服務模式，最終實現(xiàn)將“若干專業(yè)窗口分別受理”到“一窗受理”的轉(zhuǎn)變;同時，推進審批標準集成，編制單個事項、行業(yè)聯(lián)合、特定區(qū)域、協(xié)同聯(lián)辦的審批標準，實現(xiàn)精準化服務，實現(xiàn)“一體審批”;推進網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)集成，建成集行政審批、便民服務、政務公開等功能于一體的政務服務網(wǎng)，實現(xiàn)“一網(wǎng)流轉(zhuǎn)”。

●提升縣域治理能力

首先是提升“三治”能力。法治方面：真正實現(xiàn)“辦事依法、遇事找法、解決問題用法”的目標。各級政府在行政內(nèi)容上要有法可依，在行政程序上更要符合法律規(guī)范。暢通公眾訴求表達渠道，實行網(wǎng)上受理信訪、在線法律咨詢、駐村律師服務村屯等制度，維護公眾的合法權(quán)益。推行“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制，提高每個行政機構(gòu)行政范圍內(nèi)的相關(guān)人群的法律意識，樹立法治信仰，在縣域內(nèi)形成由點到面的全覆蓋的法治環(huán)境。利用人防、技防、物防相結(jié)合的方式，依法打擊犯罪，穩(wěn)定社會秩序。德治方面：利用民風民俗、鄉(xiāng)規(guī)民約、日常規(guī)范等約束公眾行為，這些方式有別于傳統(tǒng)的宣傳教育手段，是通過使用示范、勸阻、灌輸?shù)蠕秩竞徒袒侄瓮瓿晒J的倫理道德在居民（村民）個體行為的內(nèi)化過程。自治方面：推進居民自治、村民自治、企業(yè)自治，實現(xiàn)“三個自我、四個民主”，即：自我教育、自我管理、自我服務與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其次是提升基本公共服務能力?！把a短板”方面：以社區(qū)、村屯為落腳點，以便民路程為半徑，計算公共服務圈（學校、醫(yī)院、文化設(shè)施等）的輻射范圍，合理分配各地常住人口的人均公共資源。實現(xiàn)城鄉(xiāng)重大基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)，資源統(tǒng)籌，合理布局。特別要加大農(nóng)村電網(wǎng)、地下管網(wǎng)、供水、排水、防洪防澇設(shè)施的建設(shè)和改造力度，加快污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)。“創(chuàng)一流”方面：有條件的縣域盡快利用計算機、信息網(wǎng)絡(luò)等先進技術(shù)，積極打造具有吉林省特色的智慧城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，探索智能交通、智能水務和電網(wǎng)等領(lǐng)域，開展公共服務質(zhì)量提升工程。再次是提升創(chuàng)新驅(qū)動能力。國務院《關(guān)于縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見》中指出，發(fā)揮科技創(chuàng)新在縣域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的支撐引領(lǐng)作用，強化科技與縣域經(jīng)濟社會發(fā)展有效對接，打通從科技強、產(chǎn)業(yè)強到經(jīng)濟社會發(fā)展強的通道。因此，吉林省應加快縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，通過以城帶鄉(xiāng)的示范引導，強化縣域自主創(chuàng)新理念，打造創(chuàng)新環(huán)境。對創(chuàng)新項目，政府可采取直接資助、間接資助、精準資助等方式，激勵創(chuàng)新行為。直接資助措施：政府通過研發(fā)抵稅、財政資助等打造新的創(chuàng)新研發(fā)平臺，加大對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和科技產(chǎn)品創(chuàng)新的支持力度。間接資助措施：巧借市場力量，撬動眾籌、天使投資、商業(yè)保險等社會資本拓寬創(chuàng)新資助基金的籌集渠道，滿足縣域新興創(chuàng)新主體成長過程中的多種融資與投資需求。精準資助措施：吉林省可參考商業(yè)合同的模式，向參與創(chuàng)新的單位或個體精準、直接、一對一地投放研發(fā)經(jīng)費，做到資助對象精準、資金投放精準，集中優(yōu)勢力量，把有限的資金用在關(guān)鍵的人或事上，以取得更大的成效。最后是提升數(shù)字政府建設(shè)能力?？v向上吉林省可按照“物理分散、邏輯集中、規(guī)則統(tǒng)一”的原則，搭建中國·吉林政府門戶網(wǎng)站云平臺，限期將縣級政府門戶網(wǎng)站整體接入，遷移至該平臺。以此推進政務平臺集成，構(gòu)建市縣同權(quán)一體化、扁平化審批機制，實現(xiàn)“一城通辦”。真正實現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)四級政務互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)跨區(qū)域、跨層級無縫流通。橫向上按照“減存量、控增量”原則，縣級政府加快清理、整合分散在各處的獨立的信息系統(tǒng)，引導規(guī)范關(guān)停工作，特別關(guān)注整合那些支撐運營能力較弱的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)等基層網(wǎng)站。以此推動縣域的政務服務聯(lián)動系統(tǒng)工程建設(shè)，促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。同時，由省委省政府牽頭利用物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新平臺和技術(shù)，用數(shù)字治理手段，開發(fā)各級政府決策咨詢系統(tǒng)的預警糾錯功能、突發(fā)事件自動報警功能，為縣域政府行政決策和化解公共危機提供專業(yè)、全面的指導。

綜上，吉林省委省政府應從政策支持、體制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面統(tǒng)一規(guī)劃和布局，使鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進速度與建成質(zhì)量之間均衡發(fā)展，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

作者簡介

吳陽，中共長春市委黨校管理教研部講師，研究方向：政府治理，公共政策。

責任編輯 王寶珍