PPP模式下林業(yè)生態(tài)資本的融合機制探索

劉璇 云佳潔

【摘 要】 本文將從我國現(xiàn)有林業(yè)相關(guān)PPP模式下存在的困境入手，尋找解決路徑，通過對 PPP模式的深入理解，拓寬社會資本參與公共林業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的參與路徑，提高政府監(jiān)督效率和監(jiān)管效力，同時還能將先進(jìn)的管理理念融入到林業(yè)生態(tài)的治理中，促進(jìn)林業(yè)生態(tài)更好的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 PPP 模式 林業(yè)生態(tài)資本 資本融合

一、引言

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，國民生活水平的不斷提高，使得人與自然的矛盾不斷激化，其中也不可避免地導(dǎo)致森林的破壞。這使得政府現(xiàn)在已經(jīng)意識到保護(hù)森林資源的積極意義，開始投入部分資金和人力進(jìn)行改善。然而，由于恢復(fù)自然時間緊、任務(wù)重，所需要的人力、財力、物力體量龐大。為此，政府必須尋找一種新型的融資渠道，來減輕政府的財政壓力，于是林業(yè)PPP模式就應(yīng)運而生。

二、林業(yè)PPP的困境與對應(yīng)措施

（一）重視程度不夠。林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性未被充分認(rèn)識，在地方財政預(yù)算安排中，林業(yè)PPP預(yù)算占比相對較少，在有限的財政規(guī)劃中，諸如市政、交通、醫(yī)療等基礎(chǔ)公共服務(wù)項目依然被列為優(yōu)先項目，留給林業(yè)項目的剩余數(shù)額在不斷地縮水。

面對這種情況，首先可以考慮建立靈活的運作機制。推行采用用戶付費特許經(jīng)營型PPP模式，在地方政府財政不足或難以優(yōu)先支持的情況下，通過市場競爭機制選擇社會投資者并授予其在一定時間和范圍內(nèi)對某公共資源或公共品進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)利，特許經(jīng)營者在一定范圍內(nèi)承擔(dān)原由政府承擔(dān)的公共職能，并通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款、回收投資并賺取利潤，政府與企業(yè)通過簽訂合同或其他方式明確雙方權(quán)利義務(wù)，企業(yè)通常必須向政府付費。這也是實務(wù)中經(jīng)常被采用的的“BOT模式”，它可以極大地減輕政府財政上的壓力，但同時卻又能滿足政府對于林業(yè)建設(shè)的需要。

其次，建立完善的回報機制也是不可缺少的。根據(jù)上述運作模式，林業(yè)PPP的回報機制，以“用者付費”模式將個人需求與個人承擔(dān)能力結(jié)合起來，同時關(guān)于使用者付費的占比可根據(jù)地方林業(yè)資源的豐富程度來設(shè)定，這樣一來，不管是通過旅游運營、商業(yè)設(shè)施的出租、林下產(chǎn)業(yè)運營等項目來源的收入，還是通過不斷拓展子項目的多樣性，旨在提升林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的收入，都能在保持雙方共贏的條件下實現(xiàn)林業(yè)PPP模式的成功。

（二）缺乏合適的政府出資平臺公司。在我國尚未建立健全完善的林業(yè)領(lǐng)域的法律體系的大背景下，林業(yè)領(lǐng)域始終缺少市場化、公益性的平臺公司，這使得PPP模式下的林業(yè)發(fā)展，仍舊缺少可靠的出資代表。為此，必須有比較權(quán)威的部門出具相關(guān)的文件。然而，目前階段我國發(fā)展林業(yè)PPP模式的時間還比較短，僅有一些相關(guān)的法律條文，內(nèi)容太籠統(tǒng)，在實際操作中沒有太大的意義，在面對風(fēng)險的時候，政府與企業(yè)不能達(dá)成一致，影響雙方的合作關(guān)系。

為解決這種問題，首先，政府需要細(xì)致化制定針對林業(yè)PPP的法律文件，在面對問題的時候能夠有所依據(jù)，減少違法違規(guī)事件的發(fā)生。并且，因為它的發(fā)展時間較短，暴露的問題還較少，因而面對不同的情況就需要制定不同的法律條款，并應(yīng)及時補充完善。其次，政府必須保證政策的持續(xù)與穩(wěn)定，盡可能消除社會資本參與林業(yè)PPP過程中的顧慮，保證企業(yè)的基本利益不受非企業(yè)原因的損失。

三、案例分析

以2019年4月29日發(fā)布的天津市東麗區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)PPP項目為例，其總投資約為9.8億元，用政府可行性缺口補助作為回報機制。它的合作周期是15年，其中建設(shè)期是1年，運營期是14年。針對其時間長、任務(wù)重且回報周期長的特點，相關(guān)部門采用PPP模式中的BOT模式，即“建設(shè)-運營-移交”進(jìn)行操作，該項目共實施京津高速公路（北塘排水河至與寧河交界）綠化帶拓寬工程、先鋒東路（福源路至漢港路）兩側(cè)綠化帶工程等21項工程，其中新建生態(tài)林15429畝，經(jīng)濟(jì)林4000畝，共計新增植樹121.9萬株。 其中，項目公司——天津市麗茵林業(yè)有限公司，于2019年6月26日成立，注冊資金為19631萬元，天津綠茵景觀生態(tài)建設(shè)股份有限公司作為社會資本方，出資17668萬元 ，占90%的股權(quán)，而天津市麗境綠化投資有限公司作為政府方，出資1963萬元，占比10%。項目公司負(fù)責(zé)項目的建設(shè)和后期運營，也就是對整個工程的投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和運營，它的收入來源于使用者付費和政府可行性缺口補助。但是，對于合同期滿后的歸屬權(quán)，最終必須要不設(shè)限的移交給政府制定機構(gòu)。

在這個項目立項之前，先由專家就融資可行性、全生命周期整合等六大基本指標(biāo)和項目規(guī)模大小等四個補充指標(biāo)進(jìn)行定性評價，評價合格后，通過公開招標(biāo)尋找社會資本，并對中標(biāo)公司進(jìn)行嚴(yán)苛的評估。在這之后，簽訂了內(nèi)容詳實的合同，這其中每一步都需要上級單位進(jìn)行批準(zhǔn)回復(fù)，整個流程相當(dāng)?shù)膰?yán)謹(jǐn)。通過分析也可以看出，政府對于實施林業(yè)PPP項目的支持力度也在不斷加大，并且這也符合指導(dǎo)意見所指出的“林業(yè)重大生態(tài)工程”這一重點領(lǐng)域，但是也依舊存在一些問題。雖然合同規(guī)定了一系列的內(nèi)容來約束雙方的權(quán)利與義務(wù)，然而目前有關(guān)林業(yè)PPP的法律沒有更高層次的保障，再加上企業(yè)天然比政府弱勢得多，最終如果發(fā)生一些不可抗力的情況，那么遭殃的很可能還是企業(yè)，因為它沒有一個能夠成體系的保障機制。

四、總結(jié)

綜上，無論是個數(shù)還是金額，我國林業(yè)PPP項目的數(shù)量都很少，最終成功的數(shù)量就更少。并且，相對于其他行業(yè)，林業(yè)方面關(guān)于引入社會資本的政策也較少，甚至其發(fā)文部門主要是國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局，而沒有國務(wù)院層面政策的政策。因此，為了在“十三五”期間，社會資本和金融資本投入林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)達(dá)到5000億元，必須進(jìn)一步建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)，完善監(jiān)督與運作機制，保障企業(yè)應(yīng)得的利益，從而進(jìn)一步激勵社會資本與生態(tài)林業(yè)進(jìn)行融合，促進(jìn)它更好更快的發(fā)展。

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作者簡介： 劉璇 （1998-）性別 女，籍貫 甘肅省嘉峪關(guān)市人

民族 漢，學(xué)歷 在讀本科生，研究方向 財務(wù)管理。