我國可再生能源全額保障性收購制度研究

【摘 要】 全額保障性收購制度是我國《可再生能源法》中的重要法律制度，落實全額保障性收購制度是解決我國“棄風(fēng)棄光”問題的主要措施。而我國全額保障性收購制度在實施的過程中出現(xiàn)了許多問題，導(dǎo)致該項制度難以落實。為了使全額保障性收購制度能夠落到實處，必須強(qiáng)化對地方政府的責(zé)任約束機(jī)制，構(gòu)建綠色證書制度，制定國家并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能使全額保障性收購制度實現(xiàn)其價值，從而解決我國“棄風(fēng)棄光”問題。

【關(guān)鍵詞】 全額保障性收購 可再生能源 棄風(fēng)棄光

近年來，我國新能源的持續(xù)發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了電網(wǎng)承載能力，新能源消納矛盾十分突出，“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象嚴(yán)重?！皸夛L(fēng)棄光”是指風(fēng)能、太陽能光伏發(fā)電等可再生能源發(fā)電電量并未接入電網(wǎng)，而是被浪費的狀況。 “棄風(fēng)棄光”本質(zhì)上是由于電力系統(tǒng)對風(fēng)電的消納能力不足所造成的。實際上，我國《可再生能源法》已經(jīng)通過全額保障性收購制度對包括風(fēng)電在內(nèi)的可再生能源發(fā)電消納作出了明確的規(guī)定。理論上講，如果這種全額保障收購制度得以有效實施，就不應(yīng)該出現(xiàn)上述嚴(yán)重的“棄風(fēng)棄光”問題。至于為什么實踐中“棄風(fēng)棄光”問題嚴(yán)重，對此，我們需要對全額保障性收購制度本身進(jìn)行分析。

一、我國可再生能源全額保障性收購制度分析

我國《可再生能源法》第14條規(guī)定，國家對可再生能源發(fā)電實施全額保障性收購制度，并規(guī)定了政府、電網(wǎng)企業(yè)和可再生能源發(fā)電企業(yè)各自的法定義務(wù)。首先，政府的主要職責(zé)在于宏觀調(diào)控與監(jiān)管，一是國家有關(guān)部門制定全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，二是根據(jù)規(guī)劃，國務(wù)院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國務(wù)院財政部門，確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重，制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購可再生能源發(fā)電的具體辦法，三是由國務(wù)院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在年度中督促落實。其次，對于電網(wǎng)企業(yè)而言，其主要責(zé)任是與適格的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購符合條件的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。同時，有義務(wù)加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍，完善電網(wǎng)運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。第三，可再生能源發(fā)電企業(yè)應(yīng)當(dāng)是按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)、依法取得行政許可或報送備案的企業(yè)，并且其并網(wǎng)發(fā)電項目需處于電網(wǎng)覆蓋范圍之內(nèi)，并符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。此外，發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。由此可見，可再生能源發(fā)電的全額保障性收購有賴于三方主體各盡其責(zé)，互相配合才能實現(xiàn)，但實踐中卻并非如此，出現(xiàn)了許多問題，造成了“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象嚴(yán)重。

二、我國可再生能源全額保障性收購制度難以落實的成因分析

（一）地方行政權(quán)的違法干預(yù)

可再生能源發(fā)電的全額保障性收購的落實需要依靠政府、電網(wǎng)企業(yè)和可再生能源發(fā)電企業(yè)各盡其責(zé)、互相配合，而在實際操作過程往往出現(xiàn)了各種情況阻礙了可再生能源全額保障性收購制度的具體實施?！皸夛L(fēng)棄光”表面看上去是電網(wǎng)企業(yè)未履行全額收購義務(wù)所致，但實際上地方政府違規(guī)干預(yù)才是主因。例如，2015年甘肅省政府曾連發(fā)多個通知，要求新能源企業(yè)參與電量直接交易，使以風(fēng)電為代表的新能源發(fā)電企業(yè)需通過賤賣的方式，換取上網(wǎng)的權(quán)利。地方政府的上述種種做法固然有著諸多方面的利益考量，但這些做法無疑都會在不同程度上影響到我國可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略，有違《可再生能源法》立法的初衷。

（二）全額保障性收購制度本身難以解決電力市場的消納能力

全額保障性收購制度是我國實現(xiàn)總量目標(biāo)制度的措施，而現(xiàn)行全額保障性收購制度難以解決我國電力市場對風(fēng)電、光電消納能力不足的問題。國外在解決電力市場消納問題時主要是采取強(qiáng)制性法律手段。比如，美國的可再生能源配額制、德國的固定電價回購制度等 [1]。與配額制和固定電價制度相比較，我國全額保障性收購制度存在以下問題：第一，全額保障性收購制度可能會導(dǎo)致不同地區(qū)因資源不同難以實現(xiàn)統(tǒng)一的要求。由于不同地區(qū)的可再生能源享有水平不同，最低限額比重可能會使在有的地域不能收購發(fā)電商所發(fā)的全部電量，而有的地區(qū)卻不能滿足最低比重的要求。第二，全額保障性收購制度從發(fā)電商方面來看可能會有刺激作用，導(dǎo)致不正當(dāng)競爭。全額保障性收購制度中確定了“最低比重”可能會導(dǎo)致發(fā)電商生產(chǎn)過量的電力。為減少自己的損失，發(fā)電商很可能以一些不正當(dāng)?shù)姆绞絹韺⒆约旱睦孀畲蠡?。第三，全額保障性收購制度行政性色彩過濃，它是政府主導(dǎo)的、企業(yè)負(fù)擔(dān)的制度方式，不利于企業(yè)情緒的安撫。由此可見，全額保障性收購制度并不能有效的解決電力市場對可再生能源發(fā)電的消納問題。

（三）國家強(qiáng)制性并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺位

《可再生能源法》規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)要為其覆蓋范圍內(nèi)的可在神能源電力項目提供上網(wǎng)服務(wù)，并全額收購符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源項目生產(chǎn)的電量。由此可見，全額保障性收購制度的實施并不是無條件的，可再生能源電力項目生產(chǎn)的電量只有符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才能順利入網(wǎng)。目前，我國尚未出臺具有國家強(qiáng)制性和權(quán)威性的并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，那么可再生能源電力項目是否符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定就無法操作。電網(wǎng)企業(yè)考慮到電網(wǎng)安全和可再生能源電力不穩(wěn)定性的現(xiàn)實因素，盡管可再生能源電力項目在其覆蓋范圍內(nèi)并且簽訂了并網(wǎng)協(xié)議，但是因為國家沒有出臺具有強(qiáng)制性的并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，出于對電網(wǎng)企業(yè)自身的安全和責(zé)任考慮，電網(wǎng)企業(yè)必然會對可再生能源電力存在質(zhì)疑而以不符合國家并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為由拒絕收購可再生能源項目生產(chǎn)的電力 [2]。最終，具有國家強(qiáng)制性的并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺位必然導(dǎo)致全額保障性收購制度的落實舉步維艱。

三、落實我國可再生能源全額保障性收購制度的建議

（一）強(qiáng)化對地方政府的責(zé)任約束機(jī)制

《可再生能源法》第七條規(guī)定，國家能源主管部門根據(jù)全國的能源需求情況以及可再生能源資源的實際狀況來制定全國性的可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)，并以此為根據(jù)，確定省級行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用的中長期總量目標(biāo)，并公布實施。實行總量目標(biāo)制度是各國發(fā)展可再生能源的普遍做法，它為中央和省級政府設(shè)定了總括性的行為約束義務(wù)，從這個意義上看，我們可以圍繞地方政府總量目標(biāo)制度來強(qiáng)化對地方政府的責(zé)任約束機(jī)制。首先，從法律上明確省級行政區(qū)域可再生能源利用總量目標(biāo)對地方政府的法律拘束力。當(dāng)然，基于可再生能源資源分布的地區(qū)差異等因素，需要科學(xué)合理擬定省級行政區(qū)域需要實現(xiàn)的可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)。其次，強(qiáng)化地方政府的問責(zé)制度。這方面需要引入地方政府的目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將省級政府對可再生能源發(fā)展目標(biāo)的完成情況納入政府、政府相關(guān)部門及負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容。最后，完善地方政府的外部監(jiān)督機(jī)制。除了行政監(jiān)督之外，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化對地方政府的司法監(jiān)督，探索設(shè)立對地方政府的行政公益訴訟制度，授權(quán)社會組織可依法對未能如期完成可再生能源發(fā)展總量目標(biāo)及其相關(guān)目標(biāo)的地方政府提起公益訴訟。

（二）構(gòu)建中國的綠色證書制度

我國可再生能源的地區(qū)分配不均，再加上電力市場的消納能力不足，因此會導(dǎo)致“棄風(fēng)棄光”的發(fā)生。我國目前采用了全額保障性收購制度來實現(xiàn)目標(biāo)總量控制，但還應(yīng)該采取相關(guān)措施來保障該制度的實現(xiàn)。在這個方面，我國可以構(gòu)建綠色證書制度，通過市場的調(diào)節(jié)作用來促進(jìn)電力市場配額的分配。在可再生能源證書交易制度下，配額義務(wù)主體可根據(jù)可再生能源生產(chǎn)成本和綠色證書價格，靈活選擇購買綠色證書的數(shù)量，從而實現(xiàn)成本最小化，綠色證書交易降低政府可再生能源補(bǔ)貼的確定、調(diào)整、籌集和分配的管理成本[3]。因此，可再生能源綠色證書交易法律制度的引入有利于推動我國可再生能源配額制的實施，從而促進(jìn)全額保障性收購制度的落實。

（三）制定國家并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

全額保障性收購制度若想真正落到實處必須滿足一個必要條件，那就是要制定國家并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。我國并網(wǎng)技術(shù)的出臺需要注意兩個方面，一是應(yīng)該由政府主管部門召集電網(wǎng)行業(yè)、發(fā)電行業(yè)和設(shè)備制造行業(yè)等相關(guān)行業(yè)一起制定出臺并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這樣制定出來的標(biāo)準(zhǔn)才是科學(xué)合理的;二是要把國內(nèi)實踐和國際經(jīng)驗相結(jié)合的基本原則貫穿于并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的全過程，不僅要考慮到我國可再生能源發(fā)展的實際情況，而且要借鑒外國的并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這樣制定出來的并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才能正確的指導(dǎo)我國的實踐 [4]。只有盡快出臺國家并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全額保障性收購制度才能真正得到落實。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 魏瓊.我國地方政府“棄風(fēng)限電”的法律規(guī)制研究[J].新疆社會科學(xué)，2017（03）：119-124.

[2] 余維珍.我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)“棄風(fēng)”現(xiàn)象的法律分析[J].中國市場，2017（09）：53-56.

[3] 梁毅.我國可再生能源綠色證書交易法律制度的構(gòu)建[D].中國石油大學(xué)（華東），2015.

[4] 曾加，董飛.對完善中國《可再生能源法》的幾點思考[J].西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011，41（02）：147-151.

作者簡介：唐珊瑚（1996年—），女，湖南邵陽人，西南政法大學(xué)在讀研究生，郵編401120，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。