舊改七十年，申城換新顏

文/楊華凱

“我和我的祖國，一刻也不能分割”，在祖國70年華誕之際，聽著這首旋律，心潮澎湃?；赝?0年，上海這顆東方明珠怎樣從破敗不堪的“滾地龍”里走出來，醫(yī)治好戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，踏著改革開放的步伐，“一年一個樣，三年大變樣”，雄赳赳氣昂昂地走到今天，成為一個煥發(fā)著勃勃生機的現(xiàn)代化國際大都市。

一、走出“滾地龍”，開始新生活

上海具有悠久的歷史。據(jù)史料記載，元朝至元二十八年（1291年），上海設縣，而后筑城。城廂大小街巷數(shù)十條，人口二十余萬。鴉片戰(zhàn)爭后，帝國主義列強入侵，上海被迫開埠，建立租界，逐漸形成了華洋共管的城市格局。當時的上海，一方面豪華優(yōu)美的花園別墅、高級住宅鱗次櫛比，有“萬國建筑博覽”之稱，另一方面市區(qū)里遍布居住環(huán)境極差的棚戶簡屋、舊式里弄。解放初，在上海市區(qū)約84平方公里范圍內(nèi)2360萬平方米住房中，舊式里弄房屋面積1243萬平方米，約占52.7%。比舊式里弄更差的是棚戶區(qū)，這些棚戶簡屋大多用蘆席、稻草、泥土、木板搭建，破敗不堪，老百姓稱之為“滾地龍”。最著名的“滾地龍”有閘北區(qū)的蕃瓜弄、普陀區(qū)的藥水弄。棚戶區(qū)內(nèi)沒有道路，沒有電燈，沒有衛(wèi)生設施，到處污水橫流，蚊蠅孳生，居民生活極其艱苦。

1949年上海一解放，面對千瘡百孔的城市，黨和人民政府提出了一手醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、恢復生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟，一手為人民服務，積極改善勞動人民的居住條件。上海市政府在財力極其困難的情況下，針對棚戶、簡屋集中的地區(qū)，組織力量整修道路，開辟火巷，增建水站，修理危險房屋，使棚戶區(qū)的交通、給水、道路、排水、防火和照明條件有了很大改善。

在改造棚戶區(qū)居住環(huán)境的同時，市政府集中興建了一批工人新村，如最初的“兩萬戶”工人住宅，以及后來普陀區(qū)的曹楊、甘泉新村，楊浦區(qū)的長白、控江、鳳城、鞍山新村，徐匯區(qū)的日暉新村和長寧區(qū)的天山新村等，解決了大量產(chǎn)業(yè)工人的基本居住問題，使上海逐步走出了“滾地龍”的黑暗歷史，開始了新的生活。

二、乘改革東風，揚起舊改風帆

黨的十一屆三中全會吹響了改革開放的號角。乘著改革的東風，上海加快了舊區(qū)改造步伐。

上世紀七十年代末八十年代初，上海開始集中力量改造成片棚戶簡屋區(qū)和舊里房屋，完成了楊浦區(qū)吳家浜、長寧區(qū)長寧路427弄、南市區(qū)蓬萊路303弄等一批舊房改造。八十年代中期，市政府提出集中改造引線弄、久耕里、藥水弄、市民村、西陵家宅等23片舊區(qū)的規(guī)劃，涉及300多個街坊、330多萬平方米危舊房屋。其中最有影響的有原南市區(qū)西凌家宅和徐匯區(qū)市民村改造。西凌家宅位于原南市區(qū)新肇周路、制造局路、斜土東路之間，市民村位于交通大學附近，都是人口密集、棚戶簡屋集中的地區(qū)。在市政府集中統(tǒng)一領導下，兩區(qū)政府成立了改建指揮部，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，整體實施”的原則，組織動拆遷。上世紀九十年代初，改造工程完成，居民敲鑼打鼓搬進新居。據(jù)統(tǒng)計，1978-1990年全市共拆除危舊房577.6萬平方米，其中棚戶簡屋123.1萬平方米。

三、決戰(zhàn)“365”，“三年大變樣”

“365”是二十世紀九十年代初上海城市建設行業(yè)內(nèi)對成片危房、棚戶、簡屋改造項目的簡稱。當時，上海市民居住矛盾十分突出，有人形容住房為城市的“天字第一號”問題。一方面，有數(shù)十萬戶家庭人均居住面積低于4平方米，其中3萬多戶不足人均2.5平方米；另一方面，市區(qū)還有1500多萬平方米二級以下舊式里弄住房，其中有成片的危房、棚戶、簡屋365萬平方米。

1991年3月，市委市政府召開住宅建設工作會議，決定加大危房、棚戶、簡屋改造力度。1992年春天，鄧小平南方講話發(fā)表，掀起了房地產(chǎn)開發(fā)的熱潮。土地使用制度、住房制度改革為上海城市舊區(qū)改造注入了強勁的動力，大批房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)如雨后春筍般紛紛建立。市土地管理部門與上海海華房地產(chǎn)公司簽訂了盧灣區(qū)打浦橋三個棚戶區(qū)地塊的土地使用權出讓合同，開啟了利用房地產(chǎn)開發(fā)實施舊區(qū)改造的先河，隨后各區(qū)紛紛效仿，迅速在上海形成了一個舊區(qū)改造的高潮。市委市政府抓住機遇，在市第六次黨代會上提出了“到本世紀末完成市區(qū)365萬平方米危棚簡屋改造”的目標，打響了決戰(zhàn)“365”的發(fā)令槍。

為了確保“365”改造任務的完成，市政府出臺了一系列支持和鼓勵危棚簡屋改造的重要政策和措施，如適當提高動遷安置補償標準、實行貨幣化安置、對剩余未完成的“365”危棚簡屋地塊改造給予財政補貼等。市政府還連續(xù)三年將“365”危棚簡屋改造列為市政府實事項目。在全社會的共同努力下，一批危棚簡屋改造的“硬骨頭”如“兩灣一宅”、北京東路71號街坊、“唐山里”等項目被順利攻克。

二十世紀九十年代是上海城市建設史上舊區(qū)改造最波瀾壯闊的十年，是中國共產(chǎn)黨領導下上海人民創(chuàng)造城市舊區(qū)改造奇跡的十年。十年中全市共拆除各類舊房2787萬平方米，勝利完成了市第六次黨代會提出的危棚簡屋改造的任務，實現(xiàn)了鄧小平同志在視察上海時提出的“一年一個樣，三年大變樣”的奮斗目標。

四、新一輪舊改，擦亮申城新名片

2010年5月至10月在上海舉辦的世界博覽會為上海提供了一次向世界展示新中國成立50年所取得偉大成就的機會。“城市，讓生活更美好”，成為上海在世博會上的一張嶄新名片。

2000年，在提出申辦世界博覽會時，上海中心城區(qū)尚有舊式里弄以及舊里以下房屋面積1630余萬平方米，其中二級舊里885萬平方米、簡屋221萬平方米，另有為建造世博會場館需要拆除的各類舊廠房、舊建筑數(shù)千萬平方米。

為了如期完成舉辦世博會城市建設的艱巨任務，上海市區(qū)兩級政府和城市建設、舊區(qū)改造戰(zhàn)線的廣大干部、群眾以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，大膽解放思想，創(chuàng)造了一系列城市舊區(qū)改造史上前所未有的做法和經(jīng)驗，如“兩輪征詢”“陽光動遷”“數(shù)磚頭加套型保底”“困難戶住房托底保障”等?！皟奢喺髟儭笔侵概f區(qū)改造前先在改造區(qū)域范圍內(nèi)的居民中進行改造意愿征詢，同意改造的居民達到一定比例后（90%），啟動舊改工作。舊改部門就拆遷安置補償方案公開征詢被拆遷居民意見，居民有異議的可在規(guī)定時間內(nèi)提出書面意見。修改完善后的拆遷方案經(jīng)大多數(shù)居民（90%）同意后，舊區(qū)改造正式實施?！瓣柟鈩舆w”是指拆遷人在發(fā)布拆遷公告時，在基地范圍內(nèi)設立公告欄，將基地動遷安置補償?shù)闹匾马椡晖耆加诒?，接受公眾監(jiān)督?！瓣柟鈩舆w”標志著舊改動遷進入了公開、公正、公平的新階段?！皵?shù)磚頭加套型保底”“困難戶住房托底保障”等舊改政策的創(chuàng)新，既堅持了舊改動遷的財產(chǎn)合理補償，又考慮了舊改基地上被拆遷人居住和生活的實際困難，體現(xiàn)了舊區(qū)改造人性化的特點。這一系列政策措施的實施，充分調(diào)動了被動遷居民的積極性，大大加快了舊區(qū)改造的進度。

新一輪舊改在政策創(chuàng)新的同時，還大膽進行了機制創(chuàng)新。為了解決大規(guī)模舊區(qū)改造動拆遷的資金問題，市政府出臺了利用土地儲備機制進行舊區(qū)改造的有關規(guī)定。“土地儲備”是指政府委托土地儲備機構先行收購舊區(qū)改造地塊，進行前期開發(fā)（動拆遷和基礎設施建設）后予以儲備，再通過土地市場出讓儲備地塊的行為。2002年上海地產(chǎn)集團（市土地儲備中心）成立，首先將土地儲備模式在中心城區(qū)“推二進三”產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中實施，取得成功后，推廣到舊區(qū)改造地塊。2005年，市政府正式發(fā)文，明確“十二五”期間舊區(qū)改造主要按照“政府主導、土地儲備”原則，探索以土地儲備為主要方式的舊區(qū)改造機制，重點是成片二級舊里以下房屋。土地儲備，為上海新一輪舊區(qū)改造注入了新鮮血液，確保了這一時期上海舊區(qū)改造的順利進行，為上海世博會的舉辦奠定了堅實的基礎。據(jù)有關部門統(tǒng)計，2001年至2010年，全市共拆除各類舊房面積8000萬平方米，動遷居民67萬戶，其中，中心城區(qū)改造二級舊里以下房屋1040余萬平方米，受益居民40余萬戶。2010年5月，世博會在上海成功舉辦，“城市，讓生活更美好”給全世界留下了深刻的印象。

五、“留改拆并舉”，邁向“全球卓越城市”

“十三五”，上海城市建設進入一個新的發(fā)展時期。國務院批準的《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》明確“立足2020年，建成具有全球影響力的科創(chuàng)中心基本框架，基本建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心和社會主義現(xiàn)代化國際大都市。到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”，描繪了上海城市發(fā)展的宏偉藍圖。

“路漫漫其修遠兮”，如何實現(xiàn)這張藍圖？上海市政府在《上海市“十三五”住房發(fā)展規(guī)劃》中提出，堅持“留改拆并舉，以保留保護為主”的原則，有序推進舊區(qū)改造和舊住房修繕改造，至“十三五”末，完成中心城區(qū)240萬平方米二級舊里以下房屋改造。這是一項艱巨的任務。中共上海市委書記李強多次赴虹口、黃浦、靜安、楊浦等區(qū)調(diào)研舊區(qū)改造，指出“上海舊區(qū)改造在經(jīng)歷了上世紀九十年代以來近三十年大規(guī)模的拆除重建后，已進入了攻堅階段”，“加快二級舊里以下房屋改造事關上海兩個100年奮斗目標的勝利完成，是一項重要的政治任務”，“完成二級舊里以下房屋改造的關鍵，是解決好舊改資金平衡和融資問題”。

如何破解上海舊改資金平衡和融資難題？市舊改部門在認真總結改革開放以來本市舊改實踐經(jīng)驗的基礎上，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，綜合運用國家支持舊（棚）改政策，提出了鼓勵國有大企業(yè)集團參與舊區(qū)改造，更好地發(fā)揮銀行、金融機構在舊區(qū)改造融資中的主渠道作用，將舊改虧損地塊與周邊地塊捆綁開發(fā)，實現(xiàn)投資收益的綜合平衡等一系列措施。根據(jù)這一思路，2019年3月，建設銀行上海分行等9家銀行與上海地產(chǎn)集團簽訂舊區(qū)改造銀企戰(zhàn)略合作協(xié)議，組建銀團，為地產(chǎn)集團提供3000億舊改貸款。6月，黃浦區(qū)和上海地產(chǎn)集團聯(lián)合改造的全市最大的舊改基地喬家路東塊項目正式啟動，短短幾天，居民簽約率就達到了85%以上，掀起了上海舊改新的高潮。據(jù)上海市舊改部門的統(tǒng)計，截至2018年底，上海已完成二級以下舊里房屋改造150.8萬平方米，占“十三五”舊里改造任務的62.8%。上海正以昂揚的斗志，砥礪奮進在通向卓越城市的大路上。

光陰荏苒，70年“彈指一揮間”。上海70年舊區(qū)改造“舊貌換新顏”的歷史證明了一個真理：只有社會主義能夠救中國，只有共產(chǎn)黨能領導中國人民實現(xiàn)中華民族的偉大復興。