平臺型治理：通往城市共融的路徑選擇

閔學勤 陳丹引

摘要 數(shù)字經(jīng)濟時代，平臺型治理應運而生。在政府和社會的角色分工上，中國十大城市調(diào)研的實證研究表明：“社會治理因子”和“政府治理因子”平等輸出、共同支撐了平臺型治理的架構和運營。雖然目前十大城市的“政府治理指數(shù)”均超過“社會治理指數(shù)”，但長三角城市的“社會治理指數(shù)”已開始領跑全國。一旦政府與社會攜手克服理念更新、技術嵌入、路徑選擇和建構營運等諸多難點，平臺型治理將進入可操作化的成長期，也將直面城市共治共融、人們對美好生活的各類升級版需求，并為當前全球為數(shù)不多的平臺治理實踐提供中國樣板。

關鍵詞 平臺型治理; 社會治理; 政府治理; 城市共融

移動互聯(lián)網(wǎng)崛起的近十年來，以跨界互通、合作共享和用戶思維為主導的平臺型經(jīng)濟迅速成為新經(jīng)濟的主流，并帶來城市商業(yè)形態(tài)和居民消費模式的顛覆性變革。這一趨勢與以往人類循環(huán)往復的發(fā)展規(guī)律——技術變遷帶來經(jīng)濟變遷，并進而影響社會變遷——一樣，正以不可阻擋之勢向社會領域侵襲，城市成為首當其沖的試驗場。

事實上，十九大報告提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”，既是順應中國高速經(jīng)濟發(fā)展之后可能出現(xiàn)的社會發(fā)展大潮，也是平臺型經(jīng)濟在社會領域滲透復制的一種精妙的頂層設計。特別是在當前中國城市化率已近60%的場景下，原本就以資源集聚見長的城市，有機會率先借助新型平臺思維，運用互聯(lián)物聯(lián)技術，像平臺經(jīng)濟帶來消費變局一樣，通過城市各級各類政務平臺、協(xié)商平臺、投訴回應平臺及區(qū)域一體化平臺等的搭建和運營，迎來城市治理的新格局。但是這類非經(jīng)濟訴求的城市治理平臺既有在線特征（需要學習如何黏住百姓，讓其從中受益獲利），也有線下特征（嵌入了包括政府、社會等多元主體）;而對于如何可持續(xù)發(fā)展、讓城市走向共融共享的現(xiàn)代治理之路等，并沒有太多可供借鑒的經(jīng)驗。也就是說，從引領商業(yè)和消費變遷的平臺型經(jīng)濟中汲取營養(yǎng)，走向謀求城市創(chuàng)新發(fā)展的平臺型治理，還有許多未知領域值得探索。

一、 平臺型治理的緣起及演化

不可否認，當下各類數(shù)字平臺日漸侵入全球城市生活中心，幾乎形塑著人們的各類日常實踐，平臺型社會（platform society）已悄然來臨（Nash et al.， 2017; Van Dijck et al.， 2018）。通過對平臺實踐的梳理可以發(fā)現(xiàn)，私人部門之外，愈來愈多的公共部門或正在探索搭建治理平臺，或通過與現(xiàn)有平臺合作來生產(chǎn)、提供公共產(chǎn)品和服務，以期在改進自身服務質(zhì)量的同時增進透明性、開放性、創(chuàng)新性和回應性。簡而言之，平臺日趨滲入公共治理領域（Ansell et al.， 2017），不斷有公共部門的論壇、信息交流中心或網(wǎng)站等開始平臺化。

平臺型治理已經(jīng)遠遠超出理論范圍，先行進入了世界各層級政府/公共機構進行試驗：首先，在更為復雜、不確定、有爭議性且充滿價值利益沖突的全球治理領域，一種以平臺協(xié)作模式來打破線性決策模式的嘗試正在進行（Koetz et al.， 2012），該模式被視為可推動聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標實現(xiàn)的積極政策工具（Ansell et al.， 2017）。同樣，在國家層面，各國政府致力于探索構建平臺，以提供工具、資源，重塑與公民的互動并實現(xiàn)增效節(jié)支。較有代表性的如英國正致力于追求的“政府即平臺”（Government as a Platform）愿景（相關介紹參見Margetts et al.， 2017; Brown et al.， 2017; Mukhopadhyay et al.， 2019）。在城市層面，平臺在幫助地方政府匯集利益相關者參與創(chuàng)新以解決城市問題、提升城市居民生活質(zhì)量、實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展方面正在發(fā)揮重要作用。例如，愛爾蘭都柏林于2011年創(chuàng)建政府數(shù)據(jù)開放平臺，該平臺促進了盡可能多的企業(yè)和個人的參與，并且作為都柏林管理機構的結(jié)構化參與機制，實現(xiàn)了以數(shù)據(jù)為驅(qū)動力的創(chuàng)新，并推動都柏林在開發(fā)和測試新的城市解決方案方面成為全球領導者（相關介紹參見Stephenson et al.， 2012; 陳美，2018）。與此同時，在中國本土，各類政府服務平臺、網(wǎng)絡問政平臺、數(shù)據(jù)開放平臺、區(qū)域創(chuàng)新平臺等治理平臺漸次生成，被運用于基層治理、創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展、公共服務等領域。例如，南京市棲霞區(qū)的“掌上云社區(qū)治理模式”，可視為基層探索平臺型治理的典型。

誠然，當前平臺型治理仍是一個正在探索、演化中的治理模式，還未有實踐完形，亟須在理論支撐下進行更多的探索試驗。治理理論自20世紀末興起以來，已演化出諸多范式。在全球公共部門的平臺實踐方興未艾之際，已有學者宣稱，繼參與式治理之后，一種平臺范式（platform paradigm）正在興起（Janowski et al.， 2018）。但梳理國內(nèi)外文獻可以發(fā)現(xiàn)，在認同平臺型治理價值的共識之下，關于何為平臺型治理尚無一致定義。各觀點的主要分歧在于對平臺概念的辨析。目前而言，大多數(shù)文獻是在數(shù)字平臺的基礎上闡釋平臺型治理（例如：OReilly， 2010; Janssen et al.， 2013; Klievink et al.， 2016; Mukhopadhyay et al.， 2019）。較有代表性的如：Web 2.0概念的提出者Tim OReill（2010）為“政府即平臺”（Government as a Platform）構想提出七項原則，即開放（openness）、簡單（simplicity）、參與（participation）、“向黑客學習”（learning from hacker）、數(shù)據(jù)挖掘（data mining）、實驗（experimentation）和“案例引領”（leading by example）。作為數(shù)字政府的長期研究者，Elsevier《政府信息季刊》聯(lián)席主編Janowski及其合作者（2018）提出，平臺型治理是政府通過平臺將數(shù)據(jù)、服務、技術和人員聚集在一起，賦予公民自身創(chuàng)造公共價值的權利，以響應不斷變化的社會需求的治理范式。在此，平臺被視為一種數(shù)字基礎設施，一套通過技術、用戶和政策制定者的相互作用而出現(xiàn)和發(fā)展的社會技術系統(tǒng)（Janssen et al.， 2009），其在連通政府、技術開發(fā)者、服務提供者、公民等社會主體上發(fā)揮著關鍵作用。該治理范式的核心是在數(shù)字技術賦能下通過平臺對公民及其他非政府行動者進行賦權（empowerment），強調(diào)政府調(diào)動內(nèi)外資源、工具的能力以及賦予公眾自身創(chuàng)造公共價值的結(jié)構性作用（Janowski et al.， 2018）。也正是在這個意義上，平臺型治理區(qū)別于其他共享公私合作伙伴理念的協(xié)同治理、網(wǎng)絡治理和參與式治理等模式。

但是在另一端，一些學者提出，對于公共平臺概念應作去數(shù)字化理解（Ansell et al.， 2017），或者說應超越計算（computational，即計算機程序可以運行的系統(tǒng)）意涵（Gillespie， 2010）。遵循這一路徑的學者，通常借助經(jīng)濟學、工程設計學視角下的平臺理論對平臺進行概念化。在經(jīng)濟學上，平臺通常被理論化為雙邊（或多邊）市場（Rochet et al.， 2003）。平臺是促進生產(chǎn)者和消費者進行價值互動的結(jié)構（帕克 等，2017），其核心是信息和互動，且任一端參與者增加，價值也隨之增加，即存在網(wǎng)絡效應（network effects）。事實上，雙邊市場古已有之，如早期集市，晚近一點的報刊、信用卡。只是在數(shù)字技術的進步和應用創(chuàng)新下，搭建平臺更簡單，平臺規(guī)模更大，交易成本更低，社群反饋回路（community feedback loops）得以增加，供需匹配性更佳（帕克 等，2017），且隨著除供需雙方之外的第三方加入（如廣告商），網(wǎng)絡效應更顯著。也因此，平臺模式能徹底打敗以往的管道模式（pipeline mode）（Van Alstyne et al.， 2016）。此外，工程設計學將平臺理論化為模塊化技術架構（modular technological architectures）（Baldwin et al.，2009）。在這種視角下，平臺是一個促進活動的框架，具有穩(wěn)定性、靈活性、可重新擴展和配置等特點，有利于創(chuàng)新，隨著時間推移，各鏈接模塊之間互動加強，可適應性也隨之加強。延伸至公共治理領域，有學者從協(xié)作的角度提出，平臺是一個具有獨立能力、體系和資源的組織或計劃，可用于促進多重的或持續(xù)推進的協(xié)作項目或網(wǎng)絡的創(chuàng)建、適應和成功（Ansell et al.， 2017）。而平臺型治理則可解讀為公共部門在治權開放共享的基礎上利用多邊/雙邊平臺的空間、資源與規(guī)則，聯(lián)結(jié)相關利益群體以促進其互動合作、相互滿足并創(chuàng)造公共價值的治理模式。平臺型治理為公共事務共治提供了操作框架，為公共服務的多元化供給與開放式創(chuàng)新提供了空間、渠道、工具和機制（劉家明，2018）。

事實上，以上兩種闡釋路徑本質(zhì)上并無沖突且擁有共通點：兩者共用一套平臺的基本內(nèi)涵——平臺是一個“凸起的、水平的界面”，旨在促進活動的生發(fā);兩者共享開放性、平等和對活動的漸進性支持之理念（Gillespie， 2010）;兩者均指向公眾—政府間的開放式互動合作模式。以此為基礎，筆者認為，數(shù)字平臺型治理范式可視為平臺型治理的2.0版本。

既有文獻普遍認為：平臺型治理可以改善政府服務，促進精益政府、開放政府的生成等，在海量的碎片化信息面前重獲整合和控制權，在多元復雜社會中更具回應性，在較低風險和較高創(chuàng)新程度的情況下協(xié)調(diào)各主體在擴展網(wǎng)絡或生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的互動（Janssen et al.， 2013; De Blasio et al.， 2019）;與此同時，平臺治理范式讓公眾獲得賦權，可以促進有意義的公民互動和參與，激發(fā)民主（Wachhaus， 2017; Janowski et al.， 2018）。基于以上兩者，平臺型治理有助于城市創(chuàng)新，可推動城市復興，讓城市走向融合并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展（Anttiroiko， 2016）。

總體而言，在全球范圍內(nèi)，平臺型治理研究仍處于起步階段，對于其具體操作路徑、各行動主體的角色定位、公共平臺的運行管理以及未來可能面臨的挑戰(zhàn)，各方均知之甚少。公共平臺搭建和運營的復雜性遠高于商業(yè)平臺，宏觀如公共部門平臺戰(zhàn)略核心訴求的確立、組織機構再造，微觀如平臺怎樣建構、如何實現(xiàn)協(xié)同而非競爭的平臺網(wǎng)絡效應等，諸多問題均懸而未決。基于此，本研究利用筆者課題組于2018年進行的關于中國十大城市社會治理調(diào)研的數(shù)據(jù)庫，試圖聚焦平臺型治理中的關鍵主體、關鍵變量及其互動結(jié)構，以進行深入探討。

二、 平臺型治理的城市落腳及角色扮演

受國家社科基金資助，筆者課題組于2018年8月至9月在北京、上海、深圳、南京、杭州、鄭州、沈陽、西寧、無錫、揚州等十大城市進行城市社會治理的綜合實地調(diào)查。按照一、二、三線城市的抽樣配比，通過PPS抽樣方法，課題組共計發(fā)放5450份問卷，最終回收有效問卷5051份，有效回收率為92.7%。其中北京、上海、深圳、南京、杭州、鄭州、沈陽、西寧、無錫和揚州的有效問卷數(shù)分別為801份、801份、802份、423份、407份、406份、400份、400份、301份和310份。之所以選擇上述十大城市，主要有以下兩大原因：第一，在調(diào)研資源有限的現(xiàn)狀下，盡可能地覆蓋城市規(guī)模、經(jīng)濟、社會和人文發(fā)展等各異的東西南北區(qū)域;第二，關照這些城市/區(qū)域差異化的發(fā)展路徑及治理模式。樣本中，性別、年齡、職業(yè)、文化程度等個體人口屬性基本符合總體分布。

在城市的平臺型治理中，行動主體既包括基層政府、地方政府、中央政府等國家機構，也包括作為個體的公眾、社區(qū)、組織化的各類非營利機構、大小私營部門等社會力量。這些治理力量在平臺框架內(nèi)行動，同時，各主體間的互動也形塑著平臺走向，決定平臺最終能否承擔重托，成為創(chuàng)新機制。因此，要達成良性循環(huán)的平臺型治理，政府、社會兩方的角色定位非常關鍵。

就政府角色而言，平臺型治理強調(diào)城市政府從“家長”轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)者角色。具體而言，政府是“召集者和推動者，而不是公民行動的先行者”（OReilly， 2010），需建立平臺，整合并提供資源，制定規(guī)則，促進和調(diào)節(jié)集體行動，負起監(jiān)管責任，確保公共價值實現(xiàn)（Millard， 2015）;不過，政府也要允許公民、非營利組織和私營部門參與大部分公共服務，尊重利益相關者的自主權和自我控制權，認識到協(xié)作需相互信任和保持善意，甚至承認參與者可承擔多個協(xié)調(diào)角色（Janssen et al.， 2013），從而賦權社會、釋放城市創(chuàng)新力量。

在社會層面，平臺型治理以社會的存在和強大為前提條件。首先，平臺型治理以公民為導向，公眾的積極參與和反饋是平臺必不可少的要素，也是平臺治理得以彰顯價值的重要一環(huán);其次，平臺也需吸納掌握各類資源的社會組織加入，以幫助提供更多樣化、更專業(yè)化的公共產(chǎn)品和服務，應對日益增長且多樣復雜的公民需求。

基于以上闡釋，結(jié)合中國作為大國其社會治理的歷史文化基礎、社會結(jié)構變遷、社會組織成長和社會階層演進，本文設計了平臺型治理下政府—社會角色框架。在這個框架下，政府有以下幾種角色：首先是召集者角色，整合搭建開放式協(xié)作平臺，讓各類參與者可以用它來共創(chuàng)價值;其次是促進者角色，促進各類主體成長為公共價值的貢獻者，特別是在權力的結(jié)構性分化才起步、社會自治力量遠未成熟的中國社會，營造社會組織的成長空間、培育其能力尤其重要;其他角色還包括推動者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)管者和仲裁者等，政府利用平臺提供工具和資源，協(xié)調(diào)和激勵合作，識別和匹配公眾需求。與之相對應，政府需要有主導、整合、應對和監(jiān)督能力，同時“大政府”也要進行權力讓渡。具體而言，在十大城市社會治理的調(diào)研中，關于政府治理角色和能力的判斷，筆者設計了6個變量，分別是“城市或周邊區(qū)域有發(fā)展定位及規(guī)劃”（Q1）、“政府有整合資源、搭建平臺的能力”（Q2）、“政府鼓勵并孵化社會組織成長”（Q3）、“經(jīng)常有各類、各級社會創(chuàng)新在推動”（Q4）、“政府有應對各種公眾訴求的能力”（Q5）、“政府有監(jiān)督各類政策和各級主體運行的能力”（Q6）。在社會端，公民個體需要積極活躍地參與到社會治理中，分享他們的技能和專業(yè)知識（Hilgers et al.， 2010），以改善公民服務和實現(xiàn)包容、民主、透明等社會價值;成功的平臺運營也離不開或掌握資金或擁有技術或充滿創(chuàng)意的各類社會組織加入合作。簡而言之，只有攜帶各類資源和能力的社會力量規(guī)模化加入，平臺才能壯大，才能發(fā)揮杠桿的作用，擴展組織原本有限的資源與能力，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)群體間的資源與能力的聯(lián)結(jié)共享（劉家明，2018），為跨界合作夯實基礎。因此，在社會層面，筆者從參與模式、組織建構、階層融合、參與文化等維度出發(fā)對6個變量進行了操作化，它們分別是“有便捷的建言或參與社會活動的平臺”（Q7）、“周邊時常能接受到社會組織的服務”（Q8）、“有機會參與公共事務的協(xié)商”（Q9）、“時?？稍诰€了解或參與社會事務”（Q10）、“社會各階層融洽相處，各得其所”（Q11）、“居民有參與社區(qū)自治的意愿和能力”（Q12）。

為了更深刻、更系統(tǒng)地探究平臺型治理的政府—社會角色結(jié)構，筆者利用2018年十大城市社會治理調(diào)研數(shù)據(jù)庫，將上述12個變量（Q1—Q12）一并納入進行了驗證性因子分析。因子分析結(jié)果顯示，KMO統(tǒng)計值（0.952）超過0.9，Bartletts球性假設檢驗（Sig.<0.001）通過，并生成了兩個特征根大于1的主成分因子（詳見表1）。分別對兩個因子有著最大貢獻的變量，其構成非常清晰地生成了“社會治理”（F1）和“政府治理”（F2）兩個缺一不可的平臺型治理因子，兩因子各自分別貢獻了39.81%和36.16%的方差，合計對城市治理貢獻了超過3/4（75.97%）的方差。相比“政府治理”因子，“社會治理”因子略顯重要，影響其生成的關鍵變量按因子載荷值大小排序依次是：“協(xié)商參與”（Q9，0.846）、“階層融合”（Q11，0.840）、“在線參與”（Q10，0.826）、“自治文化”（Q12，0776）、“組織服務” （Q8，0.765）、“參與機制”（Q7，0684）。5000多位被訪者認為，社會層面從參與平臺的搭建、參與路徑的選擇、參與技術的升級、參與文化的建構到參與階層的共融等方面亟待全方位的形塑和評估。在“政府治理”因子的構成中，因子載荷大小表明，政府的整合能力（Q2）是最凸顯的要素。這一因子載荷分布說明，平臺型治理強調(diào)政府在城市“去中心”結(jié)構中履行非等級基礎上的主導和協(xié)調(diào)職能。確實，在多元復雜社會中，改善公共政策制定和公共服務提供需要社會和政府多方共擔責任;但在這樣的過程中，往往會因分散、復雜而難以協(xié)調(diào)，結(jié)果失去可問責性、可控制性;而平臺恰好能提供互動合作所需的載體、空間和規(guī)則，讓政府可在其間進行調(diào)和。

中國四十余年狂飆突進的城市化，因時間之短、效率之高使其僅僅在器物層面上完成了過半的城市化，而在人的層面、社會的層面離真正的城市精神還相去甚遠。來自不同地域、不同階層的人聚集在城市，如何相處，如何通過社會發(fā)聲，如何被賦權和盡義務（閔學勤，2015），讓城市走向共融，均需導入有效的治理機制，以實現(xiàn)美好城市愿景。事實上，不管動因如何，近年來，國內(nèi)城市政府的社會治理創(chuàng)新比以往任何時候都來得活躍。在這一過程中，平臺模式也或多或少被植入當下城市政府的治理中，甚至成為城市政府應對各類城市問題的關鍵抓手，諸如公共服務平臺、“一網(wǎng)通辦”、“城市大腦”的涌現(xiàn)。中央頂層設計層面也對治理平臺的搭建提出了要求，如《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》明確提出，要依托現(xiàn)有平臺資源，在地市級以上（含地市級）政府集中構建統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務數(shù)據(jù)服務平臺和信息惠民服務平臺?；诖藘r值動因和現(xiàn)實基礎，本研究將進一步比較十大城市的平臺型治理指數(shù)。當然，需要指出的是，城市治理并非單一模式，同時期可以多種模式并存，比如平臺模式可與協(xié)商機制相結(jié)合。

在上文因子分析結(jié)果的基礎上，筆者運用綜合指數(shù)法，生成了“社會治理指數(shù)”和“政府治理指數(shù)”，并分別計算各城市在兩大指數(shù)上的得分。從表2可見，所有10個城市的“政府治理指數(shù)”得分均高于“社會治理指數(shù)”得分，反映出長時期“大政府”路徑依賴下社會力量參與治理之不充分;其次，對十大城市的兩大平臺型治理指數(shù)進行均值比較后可發(fā)現(xiàn)，包括上海、杭州、南京、無錫、揚州在內(nèi)的長三角城市和深圳的“社會治理指數(shù)”均大于7分（10分為滿分），得分依次為732，770，728，734，717和717。上述6個城市及北京的“政府治理指數(shù)”也均超過7分，得分分別為778，815，765，774，738，778和721，其中杭州在兩大平臺型指數(shù)上的綜合得分均居首位，分別達到770和815。相比而言，經(jīng)濟相對不發(fā)達的鄭州、沈陽和西寧的平臺型指數(shù)得分較為落后，徘徊在624到694之間?？梢?，兩大指數(shù)得分大致呈現(xiàn)從南到北遞減的趨勢。

總體而言，長三角內(nèi)五城市的平臺型治理實踐之區(qū)別小于區(qū)域之外的差異，在公共治理領域呈相對發(fā)展趨同之勢;平臺經(jīng)濟領跑全國的杭州在社會治理領域的平臺運用也比其他城市領先一步;此外，作為國際化大都會、長三角龍頭城市的上海，在平臺型治理上的表現(xiàn)相較其余兩個超一線城市（北京和深圳）更加均衡。比之上述長三角城市，北京（“社會治理指數(shù)”和“政府治理指數(shù)”分別是641和721）和深圳（“社會治理指數(shù)”和“政府治理指數(shù)”分別是717和778）均呈現(xiàn)“政府治理”更“強”于“社會治理”之勢。分析“社會治理因子”6個變量的具體得分，在“有機會參與公共事務的協(xié)商”和“社會各階層融洽相處，各得其所”上，北京均低于6分，深圳均未超過7分。誠然，超大型城市的政府集聚了更多的資源，力量更強大，同時快節(jié)奏、高強度、多流動的城市生活也多少限制了公眾的社會參與;但為了建設更包容、平等、開放、可持續(xù)的城市，政府仍需構建并暢通參與路徑、發(fā)掘和培育參與主體。最后，在余下的3個城市中，西寧的“社會治理指數(shù)”和“政府治理指數(shù)”分別為658和694，沈陽為627和649，兩類指數(shù)的得分差異在04以內(nèi)，雖然平臺型治理不足，但政府治理和社會治理發(fā)展相對均衡;作為中部中心城市的鄭州，“社會治理指數(shù)”得分是624，“政府治理指數(shù)”得分是675，兩大指數(shù)得分相差05以上，說明在加強平臺型政府建構的同時，該城市更應注重孵化平臺型治理中的社會參與力量。

總體而言，在過往的“大政府”路徑依賴和體制慣性下，各城市的平臺型治理均顯現(xiàn)出社會治理滯后于政府治理的現(xiàn)狀。兩者的相通之處在于網(wǎng)絡效應的存在，與網(wǎng)絡效應密切相關的是流動性陷阱或中央市場防御（Clemons et al.， 1996），即新系統(tǒng)未能提供足夠大的臨界質(zhì)量來誘導足夠的成員，因而其他系統(tǒng)將不會加入該系統(tǒng)，反之亦然。也就是說，平臺若不能持續(xù)吸納用戶、黏住用戶，平臺的參與性與互動性將大大降低。因此，良性循環(huán)運轉(zhuǎn)的平臺型治理模式需要大量社會力量的共同參與。當然，如何吸引、留住公眾及各社會組織進入政府平臺，有賴于平臺的運營和規(guī)劃，也有賴于終極公共價值的生產(chǎn)，這些均需要進一步探討。

三、 通往城市共融的平臺型治理

在政府、市場和社會這組神奇的三角關系中，如果說市場主要用以應對人們各類經(jīng)濟生活之剛需，那么其他有關人們對公共生活、美好生活的升級版需求則主要由政府和社會的協(xié)同合力來完成。因此，通往城市共治共融的平臺型治理關鍵在于政府與社會的角色扮演及互動、互構方式。

十大城市的實證研究表明，在5000多位被訪者心目中，一個城市的良好運營是由政府與社會幾乎平等的輸出和共同貢獻來達成的（方差貢獻僅相差3.65%）。在所有12個關鍵變量中，首當其沖的是“政府有整合資源、搭建平臺的能力”（Q2，詳見表1），主成分系數(shù)達到最高值0.858。也就是說，民眾對政府的首要期待即為政府有足夠的平臺建構能力和運營能力;其次是政府要賦權社會組織、謀劃平臺發(fā)展、孵化創(chuàng)新力量、應對公眾訴求和監(jiān)督政策施行等，通過激活平臺各個節(jié)點、各項流程及各種模塊來摒棄“一大眾小”的傳統(tǒng)格局。同時，十大城市被訪者對城市共融平臺的另一支撐端——社會的參與治理——的普適理解力并不遜于西方，從個體的參與、階層的融洽到在線平臺、自治平臺的建構與嵌入，公眾期待社會治理平臺與政府治理平臺能夠無縫對接、互補互構、共治共融，最終形成平臺型治理“一大眾大”的現(xiàn)代格局。

除了政府與社會的角色扮演及協(xié)同互嵌外，參照當前為數(shù)不多的全球經(jīng)驗和本土實踐，通往城市共融的平臺型治理還需回應數(shù)字化和非數(shù)字化的問題、扁平化與立體化的問題、價值至上還是結(jié)構至上的問題。首先，從時間上說，平臺型治理是數(shù)字時代平臺型經(jīng)濟的延伸產(chǎn)物，它不僅有天然的數(shù)字基因，而且還常常需要全方位、多品類的大數(shù)據(jù)支撐才能保持良性運行，但這并不意味著平臺治理被數(shù)字綁架而忽略了其模塊化架構的合理性、能動性。平臺架構的自動配置、創(chuàng)新擴展和互連互通等要素往往超越于數(shù)字之上，成為平臺型治理的知識產(chǎn)權。其次，治理與管理最大的差異就是多元參與、階層扁平，信息在短時間內(nèi)可共享，資源在長時間里可共用，等等。但平臺型治理在理念上遵循扁平化要義，在結(jié)構上仍要形成開放式立體化格局，也就是在軟件應用上盡可能扁平化、廣覆蓋，硬件架構上要實現(xiàn)跨時空、超線性和多模塊戰(zhàn)略。再者，平臺型治理在平臺建構初期及運營中期容易跌入結(jié)構化陷阱，忽略平臺治理的價值追求和價值共享。相較于協(xié)商治理、參與治理、技術治理等模式而言，平臺型治理必須搭建一個軟硬件皆備、時間與空間穿梭、有形與無形相容的平臺。這里的“平臺”不是單純的技術平臺，而是平臺應率先嵌入前沿且逐漸被多數(shù)人認同的價值觀，才能引領平臺型治理展開想象，不斷形塑、不斷鏈接和不斷創(chuàng)新。

筆者在十大城市的調(diào)研中注重探索公眾對平臺型治理理念、認知、框架及互構的理解，并未真正涉及其操作化的部分。事實上，在當前中國尚為數(shù)不多的基層創(chuàng)新實踐中，南京市棲霞區(qū)政府已經(jīng)試水“掌上云社區(qū)”這一平臺型治理模式近三年。目前，棲霞區(qū)9個街道118個社區(qū)已創(chuàng)建由社區(qū)委為群主的微信群近800個，吸納近18萬名長住居民（去掉一老一小兩端，已占實際人口一半以上）。每個“掌上云社區(qū)”不僅有居民和社工參與，還有物業(yè)、駐區(qū)單位代表及棲霞區(qū)政府的政務機器人“小棲”。這一平臺運行三年多來，每月產(chǎn)生有效民生民情信息30多萬條，由筆者課題組分析生成月度大數(shù)據(jù)報告，提出當月十大焦點問題，匯集到政府各部門以進一步回饋、應對和解決。由“掌上云社區(qū)”平臺延伸出來的“掌上云家園”、“棲霞社區(qū)學院”、“掌上黨建”、“掌上政務”和“掌上物業(yè)”等不斷生發(fā)，不斷在政社之間、政企之間和百姓之間進行自動鏈接和創(chuàng)新迭代。雖然這一原創(chuàng)的平臺型治理模式于2019年6月拿到了“首屆中國城市治理創(chuàng)新獎”，但平臺型治理并不是一個完形結(jié)構。當價值追求和內(nèi)核結(jié)構獲得持續(xù)認同，其任何一個維度就處于永久開放狀態(tài)，所有信息和資源在一定規(guī)則框架內(nèi)可以自由流動和自由裂變。

信息社會、智能社會正急促催生各領域的平臺型治理。在社會治理理論及其實踐來到中國還不到十年的關口，政府與社會攜手推進城市領域的平臺型治理需要克服諸多難點，包括理念的更新、技術的嵌入、路徑的選擇、平臺的建構和運營等等。但是，“共建共治共享”的頂層設計已贏得全社會的認同，中國城市領先一步試水平臺型治理，不僅將有機會走向城市共融，也將有機會為全球治理提供中國樣板。

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