新公共管理影響下香港的公共服務(wù)提供模式研究

摘要：20世紀(jì)70年代末，西方世界出現(xiàn)了著名的“新公共管理”改革運動，西方國家在公共部門管理領(lǐng)域引發(fā)了重要的變革，以市場為基礎(chǔ)的、靈活的，提供回應(yīng)性服務(wù)的企業(yè)化政府管理方式逐步取代了舊的、僵化的、科層制官僚體制的政府管理方式，與此同時，新右派在公共服務(wù)領(lǐng)域也進行了市場化改革，改革以問責(zé)、顧客理念為引導(dǎo)，以政府購買為主要形式，從多方面減輕了政府的財政負擔(dān)，緩建了福利國家的危機。中國香港在20世紀(jì)90年代啟動了社會福利津貼支付改革，建立起撥款資助制度，本文以中國香港為例，研究新公共管理影響下的香港社會公益組織的公共服務(wù)提供模式，并分析了它的缺陷，提出了相應(yīng)解決對策。

關(guān)鍵詞：新公共管理;公共服務(wù);社會公益組織

一、香港地區(qū)社會公益組織的發(fā)展沿革

19世紀(jì)中葉，香港開始開展各種不以營利為目的的、社團性質(zhì)的慈善救濟活動。二戰(zhàn)期間，隨著難民涌入香港，海外慈善機構(gòu)也開始開展在香港的慈善活動。20世紀(jì)60年代，隨著香港經(jīng)濟的騰飛，香港政府擁有充裕的財政能力對香港的公共服務(wù)進行投資，香港殖民地政府在1968-1969年之間給予提供公共服務(wù)的社會公益組織大量津貼，這直接促成了香港的公共服務(wù)和社會保障在20世紀(jì)70年代獲得歷史性的發(fā)展。20世紀(jì)70年代的滯脹危機使西方國家的公共財政無法持續(xù)，致力于公共服務(wù)的社會公益組織作為填補“需求空白”的中堅力量，越來越受到香港政府的重視。過去香港的義務(wù)工作較局限在社會福利范疇，配合社會發(fā)展的需求和期望，現(xiàn)階段義務(wù)工作已由“補救性”轉(zhuǎn)移至“預(yù)防性”和“發(fā)展性”的領(lǐng)域。

香港是小政府大社會的類型，行政長官負責(zé)下的司—局—署的三級管理模式，政府結(jié)構(gòu)相對簡單高效，在香港，社會福利署負責(zé)提供社會服務(wù)，實際上，大部分的社會公益服務(wù)都由社會公益組織提供，政府與社會公益組織的關(guān)系更傾向于伙伴關(guān)系。香港的社會公益組織是提供社會服務(wù)的中堅力量，如今香港具有超過15000名注冊社工，其中社會公益組織的成員大約占據(jù)了8成。整個香港的大部分的社會服務(wù)由本地的300多家社會公益組織提供。社會服務(wù)的內(nèi)容主要包括社會保障和社會福利服務(wù)，其中，“社會福利服務(wù)”涉及的范圍有家庭及兒童福利服務(wù)、醫(yī)務(wù)社會服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、安老服務(wù)、青少年服務(wù)和違法者服務(wù)等。1995年，社會福利津貼制度建立后，社會公益組織受“整筆撥款”制度的管理，它們的資金大部分來源于社會福利署的經(jīng)常性津貼。香港的公共服務(wù)實行“民辦公助”的資助方式，即政府為社會公益組織提供資金，用于其租賃場地，購買設(shè)施，雇傭員工，這更加促進了社會服務(wù)的發(fā)展，香港的公共服務(wù)在政府財政的資助下，更是迅猛發(fā)展，欣欣向榮。

二、深受新公共管理意識形態(tài)影響的香港公共服務(wù)提供模式

僵化的官僚行政體制缺乏科學(xué)的管理方法，這使得政府提供的社會服務(wù)存在著嚴(yán)重的問題，那就是侵犯個人的自由，效率低下，且嚴(yán)重地浪費公共資源。因此，新公共管理認為政府應(yīng)放權(quán)，將部分公共服務(wù)交給市場提供，這就為社會公益組織的出現(xiàn)提供了契機。由于政府部門和社會公益組織沒有直接的利益關(guān)系，政府部門能夠客觀公正的評價社會公益組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，從而調(diào)整對社會公益組織的資源投入，賦予其靈活性，使其可以更好地應(yīng)對靈活多變的市場，滿足公民的需求。

受新公共管理理論的影響，香港政府決心按效果對公共服務(wù)項目進行撥款。從2001年起始，香港社會福利署實施了“撥款津助制度”，政府用整筆撥款的方式給予志愿者組織包括津貼、薪酬、公積金在內(nèi)的補助，該制度的初衷是吸引更多的社會公益組織開展社會活動，為香港的民眾提供更好的社會服務(wù)。截至到目前，有170家志愿服務(wù)組織接受了政府的資助，該制度的推行大大促進了香港公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

新公共管理致力于改變政府與市場，政府與公民以及官僚制與公民之間的關(guān)系，新公共管理理論認為，應(yīng)當(dāng)拋棄傳統(tǒng)公共行政的壟斷性和強制性，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)任導(dǎo)航而非劃槳的角色。

如何提高公共服務(wù)提供的效率呢？第一，需要打破公共部門的壟斷化，由顧客自由選擇，這樣可以提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量;第二，引入內(nèi)部競爭機制，競爭機制是市場機制的運用，通過在公共部門內(nèi)部模擬市場機制，可以提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量;第三，對公共服務(wù)的提供進行績效評估，績效評估可以鼓勵各個單位和部門之間進行競爭，有助于推動公共服務(wù)的效率和提高服務(wù)質(zhì)量。這樣不僅可以提高公共服務(wù)的效率，同時，可以實現(xiàn)新公共服務(wù)向“效率、績效第一”的轉(zhuǎn)變，這樣就可以大大提高公共服務(wù)的質(zhì)量和顧客的滿意度。

香港政府也在身體力行地進行改革實踐，新公共管理旨在改革過度膨脹和臃腫低效的公共部門，香港政府通過政策規(guī)劃（如社會福利白皮書和五年規(guī)劃）和財政支持，對公共服務(wù)進行了有效的管理，從而改變了以往公共服務(wù)領(lǐng)域供給不足，供給效率低下，回應(yīng)比較慢的弊端。新公共管理理念對香港政府的公共服務(wù)的貢獻在于，政府轉(zhuǎn)變觀念，通過政策行動和資源投入支持社會公益組織和公共服務(wù)的發(fā)展，培育了大量嶄新的社會公益組織。

三、香港公共服務(wù)提供模式的缺陷

受新公共管理理念的影響，放松規(guī)定管理，進行權(quán)力下放的觀念得到了很大的推行，這種公共管理手段滲透到了香港社會的各個領(lǐng)域。在香港的公共服務(wù)管理實踐中，問責(zé)、服務(wù)使用者為本、公共開支物有所值的理念獲得了政府、社會公益組織乃至社會工作者的支持。但是在“整筆撥款”制度的實踐過程中，出現(xiàn)了種種問題，比如，實踐中的不同利益集團因為各自立場的不同，對公共服務(wù)的管理體系具有不同觀點的解讀，從而衍生出不同的回應(yīng)策略，在執(zhí)行制度的過程中無可避免地產(chǎn)生了與權(quán)力有關(guān)的摩擦和沖突。

首先，行政和管理分離，政府部門對社會公益組織缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào)。一方面，政府部門利用福利資源和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等政策工具，引導(dǎo)主流的社會公益組織跟從其政策和主張，這也導(dǎo)致政府部門逐漸壟斷政策制定的政治權(quán)力。

其次，政府的行政權(quán)力下放到社會公益組織之后，被公益組織的管理層掌握，因為社工與社會公益組織是合約雇傭的關(guān)系，他們難以對實權(quán)掌握者施加影響，政策和管理措施的推行與社工的專業(yè)和社區(qū)的需要脫節(jié)，這嚴(yán)重影響了社工的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。香港社會公益組織的公共服務(wù)管理的教學(xué)實踐比較欠缺，社會公益組織的行政人員主要從社工晉升而來，由于傳統(tǒng)的社會工作人員的工作經(jīng)驗主要來源于實踐，他們很少接受涉及行政管理方面的專業(yè)訓(xùn)練，他們中的一些人不屑于或者不擅長于行政管理工作。

最后，缺乏問責(zé)制度，績效評估模糊。按照表現(xiàn)分配資源是香港公共服務(wù)監(jiān)察系統(tǒng)的核心理念，能否完成服務(wù)和津貼協(xié)議的規(guī)定關(guān)系到香港社會公益組織能否生存，然而，“數(shù)目字管理”并不是行之有效的問責(zé)制度，這反而使得社工壓力巨大，對政府信任不足。從今天來看，香港的社會福利署和社會公益組織分庭抗禮，社會公益組織五花八門，行政管理嚴(yán)格的社會公益組織可以做到提供優(yōu)良的公共服務(wù)，組織松散的社會公益組織則難以保證公共服務(wù)的素質(zhì)。政府對社會公益組織的監(jiān)管僅能通過補助撥款機制來進行，但是缺乏有效的問責(zé)制度，這導(dǎo)致社會公益組織提供的公共服務(wù)的素質(zhì)和質(zhì)量讓香港政府難以衡量，沒有量化的服務(wù)效果，這一定程度上也導(dǎo)致了資源的浪費。

四、針對香港公共服務(wù)提供模式缺陷的對策建議

1.、平衡政府和社會公益組織之間的權(quán)力，避免公共權(quán)力侵蝕社會空間

公共管理是指政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。香港在公共服務(wù)領(lǐng)域以政府購買服務(wù)為主，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的角色定位應(yīng)當(dāng)更為明確，是劃槳者而非掌舵者。政府的權(quán)力邊界也應(yīng)當(dāng)有較為明確的劃分，在政府購買社會公益組織的服務(wù)時，要注意調(diào)適兩者之間的權(quán)力邊界，避免出現(xiàn)公共權(quán)力的過渡擴張，侵蝕社會公益組織生存和發(fā)展的空間。

2.注重權(quán)力的下放，鼓勵社工在遵循合理的工作流程下，用自己的方式向受助者提供幫助

首先，要給予社工更多的權(quán)力，避免政府政策和管理措施與社工的公共服務(wù)實踐脫節(jié)。社會公益組織的行政領(lǐng)導(dǎo)人員要加強同前線社工的溝通對話，將后者在工作中遇到的問題進行及時反饋。

其次，加強社工上崗前的專業(yè)培訓(xùn)，在工作過程中加強公共服務(wù)管理的教學(xué)實踐，提高社會公益組織工作人員的組織和管理能力。社會公益組織的社會工作者應(yīng)該規(guī)劃、執(zhí)行、協(xié)調(diào)和控制好自己負責(zé)的服務(wù)項目，鍛煉自己的專業(yè)服務(wù)能力和管理能力，掌握實際的操作技能。

3.政府應(yīng)強調(diào)以服務(wù)使用者為本，強調(diào)承諾和問責(zé)，加強評估公共服務(wù)者的績效表現(xiàn)

政府應(yīng)當(dāng)履行起對社會公益組織的財政責(zé)任，不僅要計算和分配“整筆津貼”的撥款，對社會公益組織的資源投入進行控制，也要加強建立公共服務(wù)管理的服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察系統(tǒng)，落實服務(wù)表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，堅持“物有所值，問責(zé)和顧客為本的理念”，對受到資助的社會公益組織的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率進行核查，以保障相關(guān)的資助都投入到公共服務(wù)建設(shè)之中。

作者簡介：

姜硯（1995.5-? ），女，河南信陽，研究生在讀，研究方向：非政府組織。