政策過程視角下的公共政策執(zhí)行偏差分析

楊斌

摘要：在政策過程中，政策執(zhí)行連接了政策規(guī)劃和政策評估，是將政策由設(shè)想到落地的關(guān)鍵過程，是實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的最終階段。然而，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中在政策執(zhí)行的過程中出現(xiàn)了一些偏差，不僅影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)產(chǎn)生了不亮的社會(huì)影響和資源浪費(fèi)。本文分析了我國現(xiàn)階段公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差行為，分析原因并探討防治這些偏離行為的有效途徑。

關(guān)鍵詞：公共政策;政策執(zhí)行偏差;路徑選擇

公共政策執(zhí)行是公共政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，調(diào)動(dòng)政策資源，進(jìn)行科學(xué)配置，采取行動(dòng)，將政策觀念形態(tài)由設(shè)想到落地，達(dá)到實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過程。政策方案的落地生根，有賴于科學(xué)高效的政策執(zhí)行。

一、政策過程與執(zhí)行偏差分析

（一）公共政策過程分析

公共政策分析模式就是從公共政策的由推行到終結(jié)的各階段的環(huán)節(jié)出發(fā)，將公共政策視為多環(huán)節(jié)緊密銜接的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，通過對各環(huán)節(jié)的分析與提煉，探索其內(nèi)在規(guī)律。一般來說，從政策過程角度出發(fā)，包括制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、終結(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有其特定的意義和功能并產(chǎn)生一定的活動(dòng)效果。

政策的制定與執(zhí)行是緊密銜接的，離開科學(xué)高效的執(zhí)行，終歸是空中樓閣，鏡花水月，無法發(fā)揮其強(qiáng)大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。正是因?yàn)橛绊懻邎?zhí)行的原因復(fù)雜多變，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行結(jié)果與目標(biāo)背離的情況，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。

（二）公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)與危害

政策執(zhí)行偏差，一般是指在政策實(shí)施過程中，政策效果偏離實(shí)際目標(biāo)，出現(xiàn)執(zhí)行與目標(biāo)之間出現(xiàn)差距，甚至偏離原目標(biāo)，并產(chǎn)生不良社會(huì)結(jié)果的政策現(xiàn)象。

在傳統(tǒng)的公共行政實(shí)踐中，學(xué)者們一般都將研究的重點(diǎn)放在如何構(gòu)建更加科學(xué)高效的公共政策上，假設(shè)政策在執(zhí)行過程中一定會(huì)符合既定目標(biāo)。然而，受各方面因素的影響，政策執(zhí)行的結(jié)果往往不盡如人意，效果不佳。具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.公共政策隨意、機(jī)械執(zhí)行政策頻繁調(diào)整，穩(wěn)定性得不到保證。政策執(zhí)行缺乏大局觀念破壞了政策的穩(wěn)定性。2.公共政策的執(zhí)行者可能會(huì)根據(jù)個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)偏好與利益需求對政策內(nèi)容進(jìn)行取舍，影響公共政策的完整性。3.公共政策替代執(zhí)行，對原有政策進(jìn)行關(guān)鍵部分的替換，實(shí)際執(zhí)行中的政策與原有政策嚴(yán)重不一致。

公共政策執(zhí)行偏差不僅降低了公權(quán)力的權(quán)威性，同時(shí)導(dǎo)致了政府公信力與形象受損，甚至危及政府統(tǒng)治的合法性，造成政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的無序和混亂，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

二、公共政策執(zhí)行偏差的成因

（一）政策本身的因素

在公共管理領(lǐng)域，政策效果不如預(yù)期大多是政策設(shè)計(jì)本身的缺陷有關(guān)。因此，分析對政策本身各項(xiàng)要素進(jìn)行全面分析，有助于提升政策制定的科學(xué)性，促進(jìn)政策有效執(zhí)行。

1.政策的正確性

政策的正確性，首先要求其內(nèi)容和引領(lǐng)方向不能偏離國家總體治理目標(biāo)，同時(shí)要求在政策的各階段均應(yīng)有科學(xué)理論的支持、階段間邏輯銜接嚴(yán)密，實(shí)施步驟科學(xué)有序。

2.政策的具體明確性

政策目標(biāo)的具體明確性是政策執(zhí)行有效的關(guān)鍵所在，是執(zhí)行者行動(dòng)的參考與依據(jù)，同時(shí)政策的具體明確性也可作為執(zhí)行效果與標(biāo)準(zhǔn)的評估和控制。政策的科學(xué)性體現(xiàn)在有明確的目標(biāo)指向，明確指出改進(jìn)的目標(biāo)，同時(shí)在執(zhí)行的方法、形式上做出具體明確的要求。

3.政策資源的充足性

在明確的目標(biāo)的前提下，相應(yīng)的執(zhí)行部門與人員的支撐也必不可少。行之有效的政策有賴于社會(huì)各部分、各行為主體的積極配合和支撐，在執(zhí)行過程中將調(diào)動(dòng)大量的社會(huì)資源，如果資源配置不佳，那么，政策執(zhí)行的結(jié)果也不能達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)管理缺陷以及執(zhí)行人員素質(zhì)和態(tài)度

1.執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理缺陷

管理的缺陷主要表現(xiàn)為：（1）組織結(jié)構(gòu)不合理。組織結(jié)構(gòu)說明了政策執(zhí)行過程中各機(jī)構(gòu)的設(shè)置和關(guān)系，設(shè)置職能分配與功能屬性;（2）執(zhí)行機(jī)構(gòu)中溝通和協(xié)調(diào)困難。不良的溝通將阻礙政策落地實(shí)行，思想不統(tǒng)一或是執(zhí)行方式、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)不一;（3）政策關(guān)系處理不當(dāng)。政策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐，涉及主體眾多，一旦某些關(guān)系處理不當(dāng)，會(huì)影響政策整體實(shí)施的效果。

2.政策執(zhí)行者的政策水平和管理水平

如果執(zhí)行者尤其是領(lǐng)導(dǎo)者沒有對政策實(shí)質(zhì)的把握能力，一方面將難以爭取政策相關(guān)的資源，另一方面將無法做好前期的宣傳指導(dǎo)與執(zhí)行方案的設(shè)計(jì)，這將導(dǎo)致后期執(zhí)行過程中不能溝通和協(xié)調(diào)各種關(guān)系，從而難以有效地執(zhí)行政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

（三）目標(biāo)團(tuán)體對政策執(zhí)行的影響

目標(biāo)團(tuán)體是指政策直接作用、影響的對象。政策是否能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，是一個(gè)雙向互動(dòng)的過程，政策效果很大程度上取決于目標(biāo)團(tuán)體的態(tài)度。如果政策目標(biāo)對于執(zhí)行主體與政策高度認(rèn)同，能夠積極配合政策的執(zhí)行，那么政策執(zhí)行過程中的阻力就小，反之，阻力就大，政策將難以得到貫徹和落實(shí)。目標(biāo)團(tuán)體的配合度是影響政策效果的關(guān)鍵因素之一。

（四）政策環(huán)境的制約

政策的制定存在一定的延后性，因此在推行時(shí)往往社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了新的變化，盡管在政策制定時(shí)對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、公眾的發(fā)展和反應(yīng)已做了預(yù)測和應(yīng)對方案，但由于政策執(zhí)行的復(fù)雜性，其精度其實(shí)是有限的。

三、公共政策執(zhí)行偏差的路徑選擇

在政策過程視角下研究公共政策執(zhí)行偏差的治理對策，要從政策制定到執(zhí)行整個(gè)過程來考察。只有將這些相關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)做好，才能最大限度地減少公共政策執(zhí)行過程中的偏差，最終實(shí)現(xiàn)公共政策有效實(shí)施。

（一）科學(xué)合理地制定公共政策

政策內(nèi)容的科學(xué)性是政策有效執(zhí)行的前提。1、政策制定過程的科學(xué)性，首先，注重調(diào)查研究。只有以實(shí)事求是、注重調(diào)查的態(tài)度制定政策，其次，運(yùn)用群眾的智慧、集思廣益，廣泛征求意見，對政策內(nèi)容不斷加以完善;最后，要注重政策執(zhí)行實(shí)驗(yàn)。通過實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題，為科學(xué)合理地制定政策提供例證和參考。2、政策內(nèi)容的科學(xué)性，政策內(nèi)容的制定必須堅(jiān)持大局觀，從宏觀的角度把握政策整體計(jì)調(diào)，確保政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性、同時(shí)具備合理的彈性。

（二）全面提高政策執(zhí)行者素質(zhì)，提供對政策的認(rèn)知水平

政策的執(zhí)行主體是人，作為政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素從政策執(zhí)行主體自身來看，首先要提高認(rèn)知，充分學(xué)習(xí)理解政策。當(dāng)政策制定和頒布后，政策執(zhí)行者只有通過對政策深入學(xué)習(xí)，才能真正理解其執(zhí)行目標(biāo)、價(jià)值導(dǎo)向、資源配置，為政策執(zhí)行成功打下基礎(chǔ)。

（三）協(xié)調(diào)各方利益，加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)

公共政策執(zhí)行應(yīng)實(shí)現(xiàn)公共利益與組織的共同利益和個(gè)人利益的和諧與均衡。構(gòu)建合理的利益結(jié)構(gòu)，盡可能地滿足公民合理的利益需求，提高公民參與政策過程的積極性。在科學(xué)制定政策的過程中，協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系具有至關(guān)重要的意義。

（四）優(yōu)化政策執(zhí)行的環(huán)境

政策的執(zhí)行受到所處社會(huì)環(huán)境的影響和制約，為此就必須優(yōu)化政策的執(zhí)行環(huán)境。首先，優(yōu)化政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。安定、和諧的政治社會(huì)環(huán)境，既能保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展，有助于政府各項(xiàng)政策的順利推行。同時(shí)利用公共輿論的導(dǎo)向性，進(jìn)行政策宣傳，為政策的有效執(zhí)行奠定良好的群眾基礎(chǔ)。其次，深耕公眾心理。從政策相關(guān)主體來看，無論是政策執(zhí)行者，還是民眾對政策的認(rèn)同度與接受度，均對政策執(zhí)行效果有著十分密切的關(guān)系。通過宣傳政策，明確政策的目標(biāo)和意義，加強(qiáng)政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體的認(rèn)同感與配合度，激發(fā)主觀能動(dòng)性，加強(qiáng)思想政治工作，增強(qiáng)執(zhí)行者和民眾的心理承受力。

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