政府購(gòu)買公共服務(wù)問(wèn)題探析

李宏敏

摘要：2013年十八屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以后，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)工作迅速展開，發(fā)展至今成效明顯。然而從政府購(gòu)買公共服務(wù)的運(yùn)行過(guò)程分析，在購(gòu)買范圍、市場(chǎng)發(fā)育程度、法律缺失、信息不透明、監(jiān)管不到位等問(wèn)題突出。本文以內(nèi)蒙古為例，基于政府購(gòu)買公共服務(wù)的目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，并以此為依據(jù)分析內(nèi)蒙古地區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐效果，針對(duì)存在問(wèn)題提出具體對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買公共服務(wù);公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);社會(huì)組織

實(shí)踐證明，政府購(gòu)買公共服務(wù)在節(jié)約成本、滿足多樣化需求、服務(wù)質(zhì)量提高等方面取得明顯成效。特別是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，公眾的社會(huì)需求不斷提高，全國(guó)各地區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)的力度不斷加強(qiáng)。由于市場(chǎng)化程度不同，其實(shí)踐在區(qū)域間也存在較大差距。本文以內(nèi)蒙古為例，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，研究如何有效推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)。

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)

政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，是為滿足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的有效需求以及提高財(cái)政資金使用效率而創(chuàng)新的公共服務(wù)的供給方式。實(shí)質(zhì)上是政府、社會(huì)組織以及社會(huì)公眾形成的一種契約關(guān)系，政府提供資金支持結(jié)合社會(huì)組織發(fā)揮對(duì)社會(huì)公眾偏好的信息優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下共同為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的方式，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。

（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)的目標(biāo)

第一，破除政府壟斷低效問(wèn)題?；谛鹿补芾砝碚摚绹?guó)學(xué)者薩瓦斯（Savages）認(rèn)為，政府獨(dú)自生產(chǎn)公共服務(wù)具有壟斷的性質(zhì)，壟斷是低效率的根源。政府購(gòu)買公共服務(wù)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用下，有助于提高政府提供公共服務(wù)的效率。

第二，優(yōu)化政府提供公共服務(wù)方式?；诠伯a(chǎn)品理論，亞當(dāng)·斯密（Adam smith）認(rèn)為，雖然一般公共設(shè)施由政府統(tǒng)一提供，但是通過(guò)選擇其他的方式，甚至?xí)日苯庸┙o更有效率。政府一改以往單獨(dú)提供的方式，創(chuàng)新了提供公共服務(wù)的路徑和機(jī)制。

第三，緩解有效需求不足的矛盾?；谛鹿卜?wù)理論，薩瓦斯認(rèn)為，“參與式國(guó)家治理”即發(fā)揮社區(qū)和社會(huì)組織參與作用的國(guó)家治理模式，有助于提高表達(dá)公眾需求的主動(dòng)性，促進(jìn)政府供給和社會(huì)需求的有效對(duì)接。政府購(gòu)買公共服務(wù)是以需求為導(dǎo)向的供求機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的有效需求。

第四，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目財(cái)政資金的穩(wěn)定性和需求的持久性，有助于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與。同時(shí)衍生各種與服務(wù)相關(guān)的需求以及聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）政府購(gòu)買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)要求

很多學(xué)者從服務(wù)質(zhì)量的角度、社會(huì)組織考核的角度或某項(xiàng)具體服務(wù)討論政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題。比如魏中龍根據(jù)SOM神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的效率評(píng)價(jià)模型，分析“居家養(yǎng)老”績(jī)效水平。劉素仙認(rèn)為，以績(jī)效為導(dǎo)向分析政府購(gòu)買公共服務(wù)水平。然而專門針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)的研究為數(shù)不多，比如賈曉敏和鄧強(qiáng)等人以《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》為參考，從服務(wù)的基礎(chǔ)、保障、提供、評(píng)價(jià)四個(gè)面作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，但是整體更傾向于作為購(gòu)買過(guò)程一個(gè)范式的指導(dǎo)。通過(guò)文獻(xiàn)研讀、整理，本文認(rèn)為可以分別從制度環(huán)境、目錄制定、社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r、受益效果以及滿意度等角度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。既包括宏觀的制度支撐也包括微觀主體的要求以及社會(huì)公眾的效果反饋。（見表1）

第一，法律制度反映購(gòu)買環(huán)境，制度性保護(hù)以及政治支持是政府購(gòu)買公共服務(wù)有序進(jìn)行的基礎(chǔ)和前提。

第二，精準(zhǔn)的購(gòu)買目錄反映購(gòu)買范圍，是對(duì)購(gòu)買邊界的把握，一方面形成約束力，防止因界限不清、范圍不明出現(xiàn)的購(gòu)買亂象;另一方面考察精準(zhǔn)對(duì)接公眾的有效需求情況。

第三，成熟的且規(guī)?；纳鐣?huì)組織反映承接能力，社會(huì)組織作為承接主體，其發(fā)育程度直接關(guān)系到政府購(gòu)買公共服務(wù)有效實(shí)施。

第四，受益對(duì)象和受益范圍，體現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度。

第五，社會(huì)公眾滿意度是政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)價(jià)的落腳點(diǎn)。

二、內(nèi)蒙古政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐探索

我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展，1994年始于深圳市羅湖區(qū)，到現(xiàn)在已有25年的歷史，內(nèi)蒙古地區(qū)，開始于2008年的包頭市，全面實(shí)施試點(diǎn)是在2014年。

（一）建立了相對(duì)穩(wěn)定的制度環(huán)境

為了規(guī)范購(gòu)買行為、保證有序推進(jìn)，內(nèi)蒙古創(chuàng)立了相對(duì)穩(wěn)定的制度環(huán)境。截至現(xiàn)在各盟市與自治區(qū)算在內(nèi)已有30多個(gè)文件，為有序推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)提供了制度性保障。

（二）基本有效地完成政府購(gòu)買公共服務(wù)的目錄

2014年自治區(qū)出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)2014-2015年度政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)性指導(dǎo)目錄》其中一級(jí)目錄6類、二級(jí)目錄54款、三級(jí)目錄270項(xiàng)。為了進(jìn)一步規(guī)范購(gòu)買范圍，于2017年重新編制了部門政府購(gòu)買服務(wù)目錄。其中一級(jí)目錄六大類;二級(jí)目錄有57款;三級(jí)目錄398項(xiàng)。購(gòu)買范圍不斷擴(kuò)大、領(lǐng)域不斷延伸，從2015年試點(diǎn)的，包括社區(qū)老人居家養(yǎng)老服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)文化宣傳和社會(huì)組織宣傳、社工人才培訓(xùn)、青少年社會(huì)工作服務(wù)、社會(huì)組織孵化、自治區(qū)級(jí)社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估和檔案管理七個(gè)方面的服務(wù)范圍擴(kuò)展到現(xiàn)在的十八個(gè)方面的服務(wù)。為全面有序地推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革的指導(dǎo)工作奠定了基礎(chǔ)。

（三）購(gòu)買方式 “因地制宜”

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式為公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等。內(nèi)蒙古在政府購(gòu)買服務(wù)工作中，因地制宜，主要采取了定向委托、公開招投標(biāo)、補(bǔ)貼制等三種方式，具體如下：

（四）推動(dòng)社會(huì)組織迅速發(fā)展

社會(huì)組織作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的承接主體，發(fā)展數(shù)量和水平是構(gòu)成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的主要力量，也是確保政府提供公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。內(nèi)蒙古積極培育、扶持社會(huì)組織，2002年僅有2000多家社會(huì)組織，自2014年全面開始實(shí)施政府購(gòu)買公共服務(wù)試點(diǎn)以后已有11115家，到2018年社會(huì)組織增加到13000 多個(gè)。社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)迅速，如圖1。

社會(huì)組織數(shù)量的增加為政府購(gòu)買公共服務(wù)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以競(jìng)爭(zhēng)性談判、招標(biāo)等購(gòu)買方式提供可選擇的基礎(chǔ)。

三、內(nèi)蒙古政府購(gòu)買公共服務(wù)存在的問(wèn)題

（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)市場(chǎng)化程度不高

市場(chǎng)化發(fā)育程度是有效推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的前提和基礎(chǔ)，而內(nèi)蒙古政府購(gòu)買公共服務(wù)起步晚，不論在技術(shù)還是高水平人才的引進(jìn)都相對(duì)不足，使得社會(huì)組織的水平有限、力量薄弱，同時(shí)因?yàn)檎苤葡拗屏松鐣?huì)組織的自主性這將不利于市場(chǎng)化的形成。據(jù)調(diào)查了解內(nèi)蒙古承接養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織，大多數(shù)受政府的直接委托，由政府單方面決定購(gòu)買的形式、價(jià)格和質(zhì)量，市場(chǎng)化程度不強(qiáng)。

（二）政府購(gòu)買公共服務(wù)的信息公開力度不足

購(gòu)買公共服務(wù)信息公開，對(duì)于政府是符合《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》以及預(yù)算公開的有關(guān)規(guī)定，有助于政府部門的監(jiān)督;對(duì)于社會(huì)公眾是知情權(quán)的維護(hù)和保障。內(nèi)蒙古政府購(gòu)買資金基本源自政府采購(gòu)資金的劃撥，資金的使用情況在相關(guān)部門網(wǎng)站上并沒(méi)有給出明細(xì)，甚至很多使用購(gòu)買資金的數(shù)據(jù)的具體金額也沒(méi)有給出，不僅如此，內(nèi)蒙古政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容、程序、方式、評(píng)估結(jié)果等信息也沒(méi)有對(duì)外具體公布，這成為監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)不能落到實(shí)處的主要障礙。

（三）政府購(gòu)買公共服務(wù)流程不完善

1.缺乏有效的事前評(píng)審工作

內(nèi)蒙古政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目因?yàn)槿狈?xiàng)目實(shí)施的可行性以及必要性的深入的調(diào)查以及長(zhǎng)期的財(cái)政規(guī)劃。使得購(gòu)買資金的供給以及服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施和提供的可持續(xù)性都存在不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

2.缺乏事中的有效監(jiān)督

政府購(gòu)買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見，其中明確提出，先有預(yù)算統(tǒng)籌安排沒(méi)有預(yù)算就對(duì)相關(guān)項(xiàng)目不予審批。但內(nèi)蒙古某部門直接略過(guò)審批程序，和社會(huì)資本簽訂十幾年的協(xié)議。同時(shí)，存在某部門因其缺乏財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算資金不足而誘使其違規(guī)舉債融資，與公司簽訂“委托代建購(gòu)買服務(wù)協(xié)議”，違規(guī)舉債105.5億元。此舉不僅違反了政府購(gòu)買公共服務(wù)“先有預(yù)算后又采購(gòu)”的規(guī)定同時(shí)加大了政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。之所以有這樣的紕漏，必然與因監(jiān)管疏忽脫不了干系。

3.事后評(píng)估不完善

政府購(gòu)買公共服務(wù)事后評(píng)估，主要考察社會(huì)組織資金的使用情況、目標(biāo)完成進(jìn)度、提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量以及受益規(guī)摸的考量。其評(píng)估結(jié)果同時(shí)也是下一年度或者下一承接項(xiàng)目的參考依據(jù)。然而內(nèi)蒙古政府相關(guān)部門并沒(méi)有具體項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)果公示以及社會(huì)滿意度分析，不能為服務(wù)效果做出合理判斷。

四、有效推進(jìn)內(nèi)蒙古政府購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)策建議

（一）明晰政府購(gòu)買公共服務(wù)的邊界

政府購(gòu)買公共服務(wù)的邊界要加以明確，明確列出不符合要求的內(nèi)容，細(xì)化具體事項(xiàng)，及時(shí)清理因范圍不清的購(gòu)買失誤的項(xiàng)目并將其列為錯(cuò)誤示范的“標(biāo)桿”以起到警示作用。避免因購(gòu)買公共服務(wù)范圍不明晰而出現(xiàn)的政府職能“越位”“缺位”而導(dǎo)致的購(gòu)買資金利用不合理造成的低效問(wèn)題。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的決定作用，引進(jìn)優(yōu)秀的社會(huì)組織

政府以滿足社會(huì)公需求共與公共利益的為目標(biāo)的同時(shí)，應(yīng)培育和孵化社會(huì)組織成為有能力的承接主體，充分利用市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，解除掉與社會(huì)組織的“捆綁關(guān)系”。

內(nèi)蒙古處于邊疆地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢，最發(fā)達(dá)的城市也排在全國(guó)的三四線城市，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)導(dǎo)致大量人才外流，高端企業(yè)、技術(shù)性企業(yè)以及實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)都不看好這里。為此，內(nèi)蒙古應(yīng)該在開放經(jīng)濟(jì)的背景下，打破壁壘，吸引其他省份優(yōu)秀的社會(huì)組織與本區(qū)社會(huì)組織合作。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)給予支持，安排優(yōu)秀社會(huì)組織到內(nèi)蒙古帶領(lǐng)該地區(qū)的社會(huì)組織，跟上步伐助力內(nèi)蒙古政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展。

（三）提高信息透明度

根據(jù)財(cái)預(yù)（2017年）87號(hào)文件的要求，要做好政府購(gòu)買公共服務(wù)信息公開工作，公開包括政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容、方式、預(yù)算安排和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等相關(guān)信息。確保在中國(guó)采購(gòu)網(wǎng)站或者內(nèi)蒙古采購(gòu)網(wǎng)站購(gòu)買信息的透明性、公開性和可獲得性。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督

首先是政府的監(jiān)督。在購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督作用，嚴(yán)格審查財(cái)政資金的使情況，規(guī)范財(cái)政資金的使用范圍和途徑。其次是人大監(jiān)督，發(fā)揮人大監(jiān)督規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中的行為作用。再次是社會(huì)的監(jiān)督，要對(duì)社會(huì)群眾進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的宣傳教育，社會(huì)公眾作為社會(huì)受益群體有責(zé)任和義務(wù)為自己所消費(fèi)的公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)、建議以及監(jiān)督。拓寬社會(huì)公眾對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的知情渠道，比如微信公眾號(hào)，近親公眾讓社會(huì)公眾成為實(shí)實(shí)在在的參與者;再次，開展公眾滿意度調(diào)查，了解反饋效果。

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