江蘇省政府培育體育社會組織的實踐及路徑優(yōu)化

萬文博 王政 蔡朋龍 靳寶銘

摘 要：江蘇省政府通過頂層設(shè)計、強(qiáng)化政策驅(qū)動等措施，逐步形成體育社會組織培育發(fā)展以“制度改革、培育扶持、能力建設(shè)以及綜合監(jiān)管”4方面為重點的“創(chuàng)新工程”。江蘇省體育社會組織面臨自身發(fā)展能力不強(qiáng)，導(dǎo)致體育社會組織脫鉤后運行困難;準(zhǔn)入制度的約束，限定體育社會組織競爭活力和資源吸納能力;行政資源的“路徑依附”，導(dǎo)致政社分開“雙重”受阻;監(jiān)管手段的乏力，造成體育社會組織管理“真空”與“失靈”等問題。體育社會組織培育發(fā)展的路徑優(yōu)化策略應(yīng)廓清政社職能邊界，推行體育社會組織職能清單制度并形成配套扶持政策，建立開放性的體育社會組織準(zhǔn)入制度以及“政社互動、合作共治”制度，同時明確監(jiān)管關(guān)系，建立科學(xué)合理的綜合監(jiān)管制度。

關(guān) 鍵 詞：體育社會組織;體育社團(tuán);政府購買體育公共服務(wù);江蘇省

中圖分類號：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1006-7116（2019）05-0056-08

Abstract： By taking measures such as top level design and intensifying policy driving， Jiangsu Provincial Government has gradually formed “innovation projects” for sports social organization cultivation development， mainly in such 4 aspects as “system reform， cultivation support， ability building and comprehensive supervision”. Social sports organizations in Jiangsu province are facing the following problems： their own development ability is not strong， which causes their running difficulties after separation; admittance system restraint limits their competition vitality and resource absorption ability; “path dependence” on administrative resources， “double” suffering in the separation between government administration and social organization management; the weakness of supervision means tends to cause the “vacuum” and ‘failure” in social organization management. Sport social organization cultivation development path optimization strategies should clarify the boundary between governmental functions and social functions， implement the sports social organization function list system， and form matching support policies， establish an open sports social organization admittance system and a system characterized with “government and society interaction and cooperative governance”， and in the mean time， specify supervision relationships， and establish a scientific and rational comprehensive supervision system.

Key words： sports social organization;sports social group;government purchase of sports public service;Jiangsu province

黨的十七大之后，江蘇省按照黨中央、國務(wù)院以及民政部要求，把社會組織改革發(fā)展納入全面深化改革和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化系統(tǒng)工程進(jìn)行安排部署。一方面，從本地實際出發(fā)加強(qiáng)頂層設(shè)計，高度重視社會組織培育管理，出臺一大批法規(guī)政策文件并采取一系列扶持措施，引導(dǎo)社會組織發(fā)揮積極作用;另一方面，通過與民政部合作，把社會組織作為推動民政轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，提出進(jìn)一步推動社會組織改革發(fā)展的若干要求，重點強(qiáng)化社會組織服務(wù)社會功能、加大對社會組織的扶持力度、大力培育重點領(lǐng)域社會組織、簡化基層社會組織登記手續(xù)等。這些要求明確江蘇體育社會組織的發(fā)展方向與目標(biāo)，為體育社會組織發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。全省在各地不斷探索實踐的基礎(chǔ)上，逐步形成社會組織培育的以“制度改革、培育扶持、能力建設(shè)以及綜合監(jiān)管”4方面為重點的“創(chuàng)新工程”[1]。江蘇體育社會組織也正是在省政府各種利好政策環(huán)境與制度扶持下獲得得天獨厚的發(fā)展土壤。截至2015年末，江蘇社會組織的發(fā)展取得一定成效，體育社會組織網(wǎng)絡(luò)健全，共有縣級以上體育社團(tuán)3 237個、各類體育俱樂部11 653個、團(tuán)體會員15 000余個、個人會員170萬余人[2]?；诖耍狙芯苛⒆阌诮K省體育社會組織培育的實踐，總結(jié)政府引導(dǎo)下的體育社會組織培育的具體做法與成效，明晰江蘇體育社會組織發(fā)展的現(xiàn)實困境并提出路徑優(yōu)化策略，為我國體育社會組織培育路徑選擇提供借鑒。

1 江蘇省政府培育體育社會組織的具體做法及成效

1.1 強(qiáng)化政策驅(qū)動，全面部署體育社會組織工作

首先，“體育社會組織培育”被納入江蘇省“十二五”“十三五”發(fā)展規(guī)劃以及體育強(qiáng)省建設(shè)指標(biāo)體系，并出臺一系列配套的扶持政策?！督K體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》重點突出“基層體育社會組織”的建設(shè)，致力于建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的群眾體育組織網(wǎng)絡(luò)，要求各級體育主管部門對體育社會組織的注冊登記、工作指導(dǎo)、辦公用房等給與支持。“十二五”末，江蘇體育社會組織發(fā)展取得一定成效，尤其是體育社團(tuán)的“三化”“五有”成為江蘇省體育社會組織培育發(fā)展的特色品牌?！督K體育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》則重點突出“體育社會組織管理體制的改革、評估與監(jiān)管”，對深化體育體制改革、政府職能轉(zhuǎn)移以及體育社團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)作出具體要求，提出“未來5年，全省縣級以上體育社團(tuán)總數(shù)達(dá)到4 000個、團(tuán)體會員2萬個、個人會員200萬人，各類體育俱樂部達(dá)1.5萬個”的發(fā)展要求[3]。

其次，江蘇省公共體育服務(wù)體系的建立以及體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展對體育社會組織的發(fā)展提出進(jìn)一步要求。體育社會組織作為提供公共體育服務(wù)的主體之一，隨著江蘇省公共體育示范區(qū)的建立越來越受到政府部門的重視，《省政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)公共體育服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)的實施意見》就“增強(qiáng)體育社會組織活力”提出一系列發(fā)展意見，提出“加快制定體育社會組織發(fā)展中長期規(guī)劃”“出臺財政支持、人才隊伍、承接政府職能轉(zhuǎn)移等政策”的具體要求，促進(jìn)體育社會組織健康有序發(fā)展。此外，江蘇體育產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展直接推動作為承接政府職能的體育社會組織發(fā)展。2015年江蘇省人民政府出臺《省政府關(guān)于加快體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的實施意見》中多次涉及到體育社會組織，明確指出“加快培育體育產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會和體育中介組織等各類體育社會組織”，充分發(fā)揮體育社會組織的市場主體作用，鼓勵其參與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

再次，江蘇省13個地級市紛紛響應(yīng)省政府、省體育局、省體育總會以及各級體育總會要求，紛紛出臺關(guān)于“體育社會組織培育”的相關(guān)政策文件。如常州市一方面設(shè)立體育社團(tuán)發(fā)展基金，大力支持體育社會組織培育發(fā)展，對一些發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道給與一定數(shù)額的補(bǔ)助;另一方面，出臺《關(guān)于培育發(fā)展基層體育社會組織的實施意見》，強(qiáng)化體育社會實現(xiàn)全覆蓋。連云港市制定《關(guān)于推進(jìn)基層體育組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》，大力支持基層體育社會組織培育發(fā)展。

1.2 穩(wěn)步推進(jìn)政社分開，探索政府職能轉(zhuǎn)移

江蘇不僅是民政部社會組織改革試點省份，也是國家體育總局開展體育社會組織試點工作省份。“雙重身份”催化下，江蘇體育社會組織的改革發(fā)展受到社會各界的關(guān)注，也取得積極進(jìn)展。省體育局積極探索“政社分離”，進(jìn)一步激發(fā)省體育總會活力，實現(xiàn)與省體育總會人、財、物分離，充分發(fā)揮體育總會樞紐型社會組織作用。同時，引導(dǎo)和推動市、縣體育總會與體育部門分離，促進(jìn)體育社會組織規(guī)范化發(fā)展。2016年江蘇省體育局、體育總會印發(fā)出臺《推進(jìn)省屬體育社團(tuán)分類改革的實施意見》，明確省屬體育社團(tuán)改革的分類與路徑，采取“體制脫鉤、實體化改造、功能優(yōu)化、管辦分離、綜合改革”5種形式進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)省屬體育社團(tuán)活力。截至2016年底，體育社會組織改革取得一定進(jìn)展，江蘇省體育總會及時換屆改選，18名知名企業(yè)家擔(dān)任名譽(yù)主席、副主席或名譽(yù)副主席，進(jìn)一步提升了體育社會組織社會化程度，7個省屬體育協(xié)會面向社會公開招聘會長，邁出體育社會組織改革的關(guān)鍵一步。目前，全省各級正在按照省體育局、體育總會的部署，同步有序推進(jìn)體育社會組織與行政部門脫鉤。

1.3 創(chuàng)新體制機(jī)制，實施體育社會組織“備案登記制”

長期以來，由于雙重管理體制的限制，我國存在大量未登記的難以獲得合法性地位的民間社會組織。2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡稱為《方案》）正式出臺以及黨的十八屆三中關(guān)于“社會組織雙重管理體制的改革”要求，標(biāo)志著我國實行多年的社會組織登記管理制度將逐步放松。江蘇省民政廳及相關(guān)部門積極探索社會組織直接登記制度，于2014年出臺《江蘇省四類社會組織直接登記管理暫行辦法》文件，完善“商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類”等4類社會組織的的登記制度，規(guī)范直接登記的權(quán)限、程序以及條件。直接登記制度的創(chuàng)新從根本上突破了原有的制度障礙，優(yōu)化了社會組織的發(fā)展環(huán)境，有效促進(jìn)了江蘇各類社會組織尤其是基層社會組織的快速發(fā)展。事實上，早在2006年江蘇省南京市就在全國首創(chuàng)“兩級登記、兩級備案”的社區(qū)社會組織備案制度[4]，將基層社會組織納入規(guī)范管理軌道，并出臺《南京市基層民間組織備案管理暫行辦法》，一方面降低基層民間組織的準(zhǔn)入門檻，為民間組織的成立和產(chǎn)生提供廣闊的政策發(fā)展空間;另一方面其取得的成功經(jīng)驗迅速在全省推廣開來，目前江蘇省13個地級市均已實現(xiàn)登記備案雙軌制，并相繼出臺各類社會組織培育發(fā)展和登記管理的意見辦法。2013年6月，江蘇省體育局、民政廳聯(lián)合出臺《關(guān)于培育發(fā)展基層體育社會組織的指導(dǎo)意見》，將城鄉(xiāng)基層體育社會組織納入登記和備案管理范圍，明確指出：“對于尚未達(dá)到注冊登記條件，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道范圍內(nèi)活動的體育社會組織，可按照有關(guān)規(guī)定辦理備案手續(xù)?！盵5]《省政府關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的實施意見》同時也提到“放寬體育社會組織準(zhǔn)入條件，推動由雙重管理向直接登記轉(zhuǎn)變”。由此看出，在國家全面深化改革大背景下，體育社會組織管理體制也逐步發(fā)生變化，登記管理制度的逐步放松，將進(jìn)一步激發(fā)江蘇體育社會組織活力，促進(jìn)江蘇體育事業(yè)快速發(fā)展。

1.4 積極探索改革，加強(qiáng)體育社會組織自身建設(shè)能力

首先，江蘇省政府對社會組織發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計，規(guī)劃各類社會組織的發(fā)展路線。民政廳出臺了《關(guān)于加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)的意見》，從治理機(jī)制、管理制度、規(guī)范組織行為、監(jiān)督機(jī)制以及誠信自律等6個方面引導(dǎo)各類社會組織規(guī)范化發(fā)展，要求健全以章程為中心的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部民主機(jī)制，將財務(wù)管理、人事管理、資產(chǎn)管理等相關(guān)制度納入制度化管理軌道，嚴(yán)格按照章程規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍開展各項活動，并自覺接受政府、會員和社會公眾的監(jiān)督。此外，江蘇加大對各類社會組織負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)，每年依托財政資金舉辦大約3～4次培訓(xùn)班活動，重點突出社會組織發(fā)展的制度環(huán)境、專業(yè)能力、人才隊伍建設(shè)以及社會組織項目運營、資金籌集、品牌活動建設(shè)等方面的能力，積極引導(dǎo)各類社會組織加強(qiáng)能力建設(shè)，提升其參與市場化競爭的能力。

其次，江蘇省體育局、體育總會立足于強(qiáng)化各類體育社會組織建設(shè)能力，積極改革探索體育社會組織培育新路徑。一方面，大膽創(chuàng)新體育社會組織發(fā)展路徑，提升體育社團(tuán)自我造血功能。在全省體育社團(tuán)“三化”“五有”建設(shè)逐步推進(jìn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)體育社會組織的組織建設(shè)、制度建設(shè)、隊伍建設(shè)以及能力建設(shè)。出臺的《江蘇省體育社團(tuán)改革發(fā)展工作方案》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省屬體育社團(tuán)建設(shè)指導(dǎo)意見》等文件，明確體育社團(tuán)改革的指導(dǎo)思想、發(fā)展思路、目標(biāo)任務(wù)以及政策措施。采取先試點后推廣的方法實施改革，首批選擇11個省、市單項協(xié)會進(jìn)行試點改革，制定《江蘇省體育單項協(xié)會建設(shè)試點工作方案》《省屬競技體育項目協(xié)會改革發(fā)展工作方案》等文件，全力推動體育社會組織規(guī)范化建設(shè)。另一方面，注重加強(qiáng)省、市、縣（區(qū)）體育總會對體育社會組織發(fā)展的指導(dǎo)與管理作用，積極推動體育社會組織覆蓋率，逐步壯大組織骨干隊伍和會員發(fā)展數(shù)量。出臺的《省屬體育社團(tuán)管理暫行規(guī)定》《體育社團(tuán)財務(wù)管理規(guī)定》《體育社團(tuán)評先創(chuàng)優(yōu)考核辦法》《進(jìn)一步加強(qiáng)體育社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件，從體育社會組織“自律”的角度對組織規(guī)章制度、發(fā)展目標(biāo)、活動開展、財務(wù)管理等提出規(guī)范性要求，著重強(qiáng)調(diào)體育社會組織的“自治”屬性，指導(dǎo)監(jiān)督體育社會組織逐步形成“自我管理、自我約束、自我發(fā)展”的自律機(jī)制。

再次，江蘇省各部門以“評估”為抓手，有序推進(jìn)社會組織評估制度改革，增強(qiáng)各類社會組織社會服務(wù)功能，引導(dǎo)社會組織規(guī)范化建設(shè)。2009年，江蘇省民政廳制定出臺《江蘇省民間組織評估實施辦法（試行）》并于2010年8月修訂制定《江蘇省社會組織評估管理辦法》，進(jìn)一步明確社會組織評估的對象和內(nèi)容、組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)、評估方法和程序、評估等級等基本細(xì)則。評估制度的完善提升社會組織評估工作的公信力與規(guī)范性，省民政廳制定出臺了10類評估評分標(biāo)準(zhǔn)，同時健全第三方評估機(jī)制并將評估結(jié)果向社會公開，保證各類社會組織評估的公平公正。江蘇省體育局、體育總會積極協(xié)調(diào)地方政府部門，聯(lián)合開展體育社會組織評估檢查或積極研制相關(guān)管理辦法加強(qiáng)監(jiān)督工作，按照“以評促建、重在建設(shè)”的思路開展等級評估工作。一是與省民政廳聯(lián)合出臺《體育類社會團(tuán)體評估辦法（試行）》《體育類社會團(tuán)體評估評分細(xì)則》《體育類社會團(tuán)體評估表彰獎勵辦法》等文件，為評估工作的正常開展提供了制度保障。二是成立“江蘇省體育類社會團(tuán)體評估專家委員會”，并將體育類社會團(tuán)體評估組織管理工作交于省體育總會具體負(fù)責(zé)。三是江蘇省體育總會認(rèn)真協(xié)調(diào)配合會計師事務(wù)所和各相關(guān)協(xié)會，每年實行體育社會組織年檢制度，強(qiáng)化日常監(jiān)管，并對年檢審計工作中出現(xiàn)的問題及時進(jìn)行督查整改。評估與監(jiān)管工作的開展是江蘇省體育社會組織“三化”“五有”建設(shè)的深化，體現(xiàn)創(chuàng)新社會管理、轉(zhuǎn)變體育發(fā)展方式的內(nèi)在要求，極大促進(jìn)江蘇體育社會組織的發(fā)展，切實提升體育社會組織的公信力和影響力。

1.5 積極推動政府購買公共體育服務(wù)

2013年江蘇省常州市率先在全國以創(chuàng)新性的省部合作共建方式成立“公共體育服務(wù)體系示范區(qū)”，其合作目標(biāo)充分體現(xiàn)“以保障廣大人民群眾基本體育權(quán)益為出發(fā)點，以政府為主導(dǎo)，加強(qiáng)公共體育服務(wù)為職責(zé)，加大政府購買服務(wù)力度，有效擴(kuò)大公共體育服務(wù)供給”[6]。同年年底，常州市率先在全省出臺《常州市購買公共體育服務(wù)實施辦法》（試行）》，明確“買什么”“怎么買”“如何實施”“如何評價”等主要問題。截至2016年底，常州市共對外發(fā)布81個項目，100余家企業(yè)和體育組織參與競標(biāo)，現(xiàn)場觀摩和參與的群眾近50萬人，共吸引社會資金超過300萬元[7]，達(dá)到高效規(guī)范化使用財政資金、滿足群眾公共體育服務(wù)需求目的，實現(xiàn)了社會效益和經(jīng)濟(jì)效益雙贏。2014年江蘇省體育局、省財政廳聯(lián)合發(fā)布了《江蘇省本級向社會組織購買公共體育服務(wù)暫行辦法》，進(jìn)一步完善政府購買服務(wù)體系與標(biāo)準(zhǔn)，并對政府購買服務(wù)的購買主體與承接主體、購買主要內(nèi)容、購買方式、支付金額類型等進(jìn)行了明確規(guī)定。

為廣泛調(diào)動社會組織和社會力量參與公共體育服務(wù)的積極性，江蘇省各地級市也紛紛出臺了政府購買公共體育服務(wù)的政策文件。如南京市出臺《關(guān)于購買公共體育服務(wù)的實施意見》;蘇州市公布2016年政府購買公共體育服務(wù)項目目錄，涉及賽事活動、培訓(xùn)保障、健身綜合等5大類，共計47個小項，總金額達(dá)到518.32萬元;無錫市制定《無錫市政府購買公共體育服務(wù)實施辦法》。2017年5月，無錫市政府首次向社會力量購買22個公共體育服務(wù)項目涉及專項經(jīng)費總計343萬元，吸引全市39家單位（包括企事業(yè)單位、體育單項協(xié)會、體育俱樂部等）參與競標(biāo)，最終22家單位取得承辦權(quán)[8]。其中，賽事活動是無錫市政府購買公共體育服務(wù)的“重頭戲”，占到20小項，涉及經(jīng)費252萬元，涵蓋徒步、籃球、足球、乒乓球、龍舟、皮劃艇等大多數(shù)健身活動，能較好滿足市民體育需求。

1.6 建設(shè)社會組織孵化基地

2010年民政部與江蘇省人民政府簽訂《共同推進(jìn)江蘇民政事業(yè)率先發(fā)展合作協(xié)議》，首次提出“設(shè)立社會組織孵化基地”。2011年中共江蘇省委、江蘇省人民政府《關(guān)于實施社會管理創(chuàng)新工程切實加強(qiáng)群眾工作的意見》把“社會組織培育管理行動計劃”列為推進(jìn)社會管理創(chuàng)新工程的重要抓手之一，進(jìn)一步提出“采取建設(shè)孵化基地等措施扶持社會組織有序發(fā)展”。自此，江蘇大力推進(jìn)社會組織孵化培育基地建設(shè)，在全國取得積極反響，還被評為2011年全國社會組織十件大事之一。政策文件的推動加速了江蘇省社會組織孵化基地的建設(shè)步伐，各地級市也積極響應(yīng)政府號召，將推進(jìn)孵化基地建設(shè)作為社會組織發(fā)展的重要舉措。孵化基地的建立，解決諸多社會組織尤其是初創(chuàng)期的草根社會組織在發(fā)展過程中普遍存在發(fā)展規(guī)模較小、啟動資金缺乏、獲取資源難、定位不明確、能力不足、發(fā)展緩慢等突出問題。一部分體育社會組織也正是依托于社會組織孵化器，完成“入殼—孵化—評估—出殼”，逐步發(fā)展壯大。通過近些年的發(fā)展和創(chuàng)新，江蘇省各地在社會組織孵化基地建設(shè)上已經(jīng)取得一定成效。截至2015年底，江蘇省共建有社會組織孵化培育基地341個，其中市級20個、縣級92個、街道級140個、社區(qū)級89個，覆蓋100%的設(shè)區(qū)市和90%的縣（市、區(qū)），共培育各類社會組織7 000多個[9]。

2 江蘇體育社會組織發(fā)展的現(xiàn)實困境

2.1 體育社會組織發(fā)展能力不強(qiáng)，“脫鉤”后運行困難

首先，體育社會組織數(shù)量少、規(guī)模較小?！?015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2015年底，全國共有社會組織66.2萬個，體育類社會組織3.7萬個，占比5.6%[10]。按照第6次全國人口普查的結(jié)果來算，我國每萬人擁有0.26個體育社會組織。同期，江蘇省縣級以上體育社會組織共計3 237個，達(dá)到95%以上縣（市）有16個以上體育社團(tuán)。江蘇省體育社會組織發(fā)展雖然優(yōu)于全國平均水平，但是擁有體育社會組織的人口比例仍很低，在與德國每890人擁有一個體育社會組織為代表的發(fā)達(dá)國家，以及我國北京、廣東等發(fā)達(dá)省市相比存在非常大的差距，體育社會組織數(shù)量少間接抑制群眾的體育鍛煉熱情，也限制了體育社會組織組織的發(fā)展規(guī)模，同時也進(jìn)一步說明正式登記的法定體育類社會組織總量偏少。

其次，專業(yè)化、社會化程度較低。一方面，體育社會組織改革初步見效，但是部分體育社會組織依然存在機(jī)構(gòu)不健全、人才流失嚴(yán)重、缺乏行業(yè)規(guī)范等現(xiàn)象，且大部分體育社會組織沒有完善的專業(yè)人才供給機(jī)制。組織體系的不完整直接影響了體育社會組織功能的整體發(fā)揮，也直接導(dǎo)致提供的公共體育服務(wù)產(chǎn)品專業(yè)化較低。另一方面，體育社會組織的“官民二重性”較為明顯。一直以來，體育社會組織由于缺乏政治上的權(quán)威和經(jīng)濟(jì)上的獨立，導(dǎo)致其對政府產(chǎn)生過多依賴。雖然國家政策一直在強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)移，但是根據(jù)江蘇省試點化改革的效果來看，組織改革的進(jìn)程較慢且不徹底，依然存在政府領(lǐng)導(dǎo)兼職體育主要負(fù)責(zé)人的情況，且政府對體育社會組織的宏觀調(diào)控職能依然很弱，直接或間接干預(yù)組織微觀活動的事情時有發(fā)生，這就導(dǎo)致組織“社會化”進(jìn)程緩慢。

再次，體育社會組織的定位更多聚焦于分擔(dān)政府部門在社會體育管理方面的職能，解決公共體育服務(wù)供給不足的矛盾。因此，其制度建設(shè)、經(jīng)費開支等事務(wù)等在一定程度上都受到政府干預(yù)的影響，也就限制了組織自我發(fā)展，間接加重其“官民二重性”。

2.2 “準(zhǔn)入”制度約束，限定體育社會組織競爭活力和資源吸納能力

體育社會準(zhǔn)入制度困境主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，“雙重管理體制”已經(jīng)難以適應(yīng)新時代體育社會組織發(fā)展需求。1989年，國家出臺《社會團(tuán)體登記管理條例》作為我國社會組織管理的基礎(chǔ)性文件，此后經(jīng)過修訂之后正式確立我國社會組織的雙重管理體制，即社會組織要經(jīng)過登記部門以及業(yè)務(wù)主管部門的共同管理，只有經(jīng)民政部登記的社會團(tuán)體才具有社會團(tuán)體法人資格[11]。雙重管理體制在當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)體制大背景下，對我國社會組織的發(fā)展起到宏觀調(diào)控作用，但是隨著政府職能的轉(zhuǎn)移以及國家治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，原有管理模式已經(jīng)不再適用社會的快速發(fā)展。主要表現(xiàn)在：首先，過高的準(zhǔn)入門檻不利于弱勢體育社會組織的發(fā)展。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》要求，體育社會組織要想順利完成登記注冊程序，不僅需要尋求主管單位依托，而且還受會員數(shù)量、場地、經(jīng)費等條件限制，這就造成我國大量的自發(fā)型體育社會組織被拒之門外，難以獲得合法身份。此后，雖然出臺準(zhǔn)入“備案登記制”，為達(dá)不到法人條件的體育社會組織獲得“合法性”身份提供便利，但是不具備法人資格，也就意味著其活動能力和權(quán)利受限，難以獲取更多的發(fā)展資源。其次，雙重管理體制下業(yè)務(wù)主管部門“控制型管理”取向明顯。雙重管理體制下，業(yè)務(wù)主管單位更多將管理集中于“入口環(huán)節(jié)”，從程序和條件等方面對體育社會組織的成立嚴(yán)格監(jiān)控，客觀上造成體育社會組織條塊分割以及缺乏競爭，從根本上制約體育社會組織發(fā)展，體現(xiàn)的是限制競爭、抑制發(fā)展的政策導(dǎo)向。再次，體育社會組織“行政化”色彩濃厚。雙重管理體制賦予業(yè)務(wù)主管單位直接管理體育社會組織的權(quán)力，使體育社會組織逐步喪失自治性，形成對政府的依賴，難以實現(xiàn)自我組織、自我管理以及自我服務(wù)。

另一方面，“一業(yè)一會”的壟斷格局尚未打破，難以形成組織間的競爭法則?！渡鐣F(tuán)體登記管理條例》明確指出：“同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)報備”[12]。盡管，國家有關(guān)部門已明確表示要打破社會組織“一業(yè)一會”的格局，但是，對于體育社會組織來講相關(guān)規(guī)章制度并沒有發(fā)生變化。目前，除廣東等省允許“一業(yè)多會”，就全國性和地方性行業(yè)協(xié)會的登記規(guī)定來看，同一行政區(qū)內(nèi)同一行業(yè)設(shè)立一家行業(yè)協(xié)會是實踐中較為普遍的做法[13]。一業(yè)一會的發(fā)展模式雖然方便地方政府進(jìn)行管理，但是難以形成體育社會組織的有序競爭，表現(xiàn)為傳統(tǒng)的體育社會組織僅憑歷史地位就可以達(dá)到“壟斷”，不僅缺乏競爭活力，而且有可能弱化政府職能轉(zhuǎn)變的效果，加劇政社不分，不利于提高體育社會組織的整體覆蓋率。因此，只有通過競爭，體育社會組織才能進(jìn)行服務(wù)上的創(chuàng)新，才能更好促進(jìn)體育事業(yè)的整體發(fā)展。

2.3 行政資源的“路徑依附”，政社分開雙重受阻

我國體育社會組織的發(fā)展依據(jù)其發(fā)育特點和管理主體的不同，可分為政府主導(dǎo)的內(nèi)生型、政社合作的共生型以及民間自發(fā)型3種[14]。但是，體育社會組織發(fā)展起步慢，發(fā)展時間較短，且受歷史原因、計劃經(jīng)濟(jì)以及體育體制等因素的影響，體育社會組織整體活力不足，對政府的依賴性較強(qiáng)，表現(xiàn)為功能上被動性參與特征，處于一種低層次的依附式發(fā)展[15]。對于前兩種體育社會組織來講，其官辦色彩或者半官辦色彩濃厚，尤其是內(nèi)生型體育社會組織大都是根據(jù)政府某一階段的需要，經(jīng)授權(quán)或者委托承擔(dān)管理職能，作為政府部門的外延而建立起來的自上而下的“行政化傾向”較為嚴(yán)重的“二政府”[16]，這就造成體制內(nèi)生成的體育組織先天具有政府職能的“依賴”和“繼承”的秉性，在人員、經(jīng)費以及社會資源等方面都要依附于政府主管部門。而民間自發(fā)型體育社會組織雖然不具備官方背景，但是由于大多數(shù)資源都被具有官方色彩的內(nèi)生性體育社會組織所控制，所以，脫離政府之后資源匱乏現(xiàn)象較為嚴(yán)重，發(fā)展呈現(xiàn)出“松散”狀態(tài)[17]?；诖耍w育社會組織缺乏明確的職能范圍和定位，破除依附行政資源的“路徑依賴”還十分困難。以江蘇省推行省、市體育社團(tuán)試點改革來看，推動“政社分開”仍然存在很多不足之處：一是在厘清政府與體育社會組織職權(quán)問題上，權(quán)責(zé)不明確，邊界不清晰，業(yè)務(wù)主管部門傾向于“多攬權(quán)，輕賦權(quán)”，財務(wù)代管現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致改革不徹底;二是目前江蘇仍然存在相當(dāng)數(shù)量的體育社會組織是“官辦、官管、官運作”的方式，政府部門對體育社會組織仍然干預(yù)過多，難以建立政社之間的平等合作關(guān)系;三是一些體育社團(tuán)依法履行的職能欠缺，擔(dān)心與政府分離后資源受限，所以仍然通過各種方式和手段謀得與政府之間的聯(lián)系。因此，新時代體育社會組織的改革與發(fā)展必須要直面破除改革的雙重阻力。

2.4 監(jiān)管手段乏力，易造成體育社會組織管理“真空”與“失靈”

首先，政府監(jiān)管無力。政府部門對體育社會組織的監(jiān)管理念缺乏統(tǒng)一布局和整體規(guī)劃，缺乏相關(guān)文件制度的出臺。社會組織“雙重管理體制”設(shè)置業(yè)務(wù)主管單位和登記機(jī)關(guān)兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》《基金會管理條例》同樣沒有對兩大機(jī)構(gòu)的具體管理職責(zé)、監(jiān)管程序和監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行劃分，直接導(dǎo)致政府監(jiān)管責(zé)任混亂、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管效率低下。其次，社會監(jiān)管驅(qū)動力不足。社會是社會組織發(fā)展的土壤，公民是社會組織發(fā)展的根基，社會組織的發(fā)展對社會和公民的監(jiān)管參與有著強(qiáng)烈訴求，但是現(xiàn)行制度下，社會監(jiān)管力量薄弱，公民參與社會組織監(jiān)管意識不足等問題，已經(jīng)成了各類社會組織發(fā)展的普遍問題。再次，社會組織自身監(jiān)管責(zé)任缺失。依法自治是社會組織基本制度，但是大部分體育社會組織權(quán)利機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)“合理分工、互相監(jiān)督、有效制衡”的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善，且存在民主監(jiān)督機(jī)制不健全、信息不公開、信用缺失等問題。

3 新時代體育社會組織培育路徑優(yōu)化策略

3.1 廓清政社職能邊界，推行體育社會組織職能清單制度

在我國近40年的改革開放歷程中，走過一條由“全能政府”到“有限政府”再到“服務(wù)型政府”的行政體制機(jī)制改革之路。體制機(jī)制改革的大背景下，當(dāng)下中國已明確市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能主要是宏觀控制、市場調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、社會管理，這意味著政府將進(jìn)一步簡政放權(quán)，釋放出一部分權(quán)力，并由市場和社會團(tuán)體承接這些權(quán)力。體育社會組織的定位應(yīng)是獨立的民事法律主體，依法在民政部門登記的民間組織，是獨立于政府的一種社會中介組織。依據(jù)《憲法》和其他法規(guī)，廓清政府體育職能邊界，厘清政府、市場、體育社會組織關(guān)系，認(rèn)清體育政府的職能定位[18]。緊緊抓住黨的十八大以來實施服務(wù)型政府建設(shè)等一系列治國方略，特別是在國務(wù)院46號文、《中國足球改革總體方案》、國辦印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)“脫鉤”總體方案》，有效突破體育體制機(jī)制的瓶頸，落實“職能分離，機(jī)構(gòu)分離”的要求。按照《社會團(tuán)體登記管理條例》和《體育法》等法律法規(guī)，明確相應(yīng)職能，盡快剝離體育社團(tuán)的行政職能，對體育社會組織“解綁”“摘帽”，讓體育社會組織更好發(fā)揮自身職能?；诖?，就我國當(dāng)前的改革實踐而言，需要通過廣泛調(diào)研，盡快建立一套適應(yīng)全國及地方體育社會組織的基本職能體系規(guī)范，應(yīng)明確體育社會組織的基本職能和責(zé)任范圍，建立職能清單，引領(lǐng)體育社會組織發(fā)揮應(yīng)有職能。

3.2 大力培育體育社會組織，形成全方位的配套扶持制度

受限于計劃經(jīng)濟(jì)的思維、政府主導(dǎo)社會的格局以及體育社會組織的發(fā)展歷程影響，當(dāng)前對體育社會組織的改革，特別是在近幾年的過渡時期，體育社會組織的良性發(fā)展需要政府提供系統(tǒng)的配套制度幫扶，進(jìn)而擺脫體育社會組織的積弊，而不是政府與體育社會組織一“脫”了之，任其自生自滅。通過培育體育社會組織“自食其力”的能力，提高自身自理能力與行業(yè)治理能力，將對未來社會治理、體育現(xiàn)代化治理格局大有裨益。

首先，須明確體育社會組織過渡期基本運轉(zhuǎn)的配套制度。人力、物力、財力是體育社會組織賴以生存的基本條件。在人力資源調(diào)配與使用上，須給予體育社會組織獨立的人事自主權(quán)，建立規(guī)范化的人事制度，原有的掛靠單位主管不得插手人事事宜;在人員結(jié)構(gòu)中，應(yīng)優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，提高體育社會組織的專職人員和業(yè)務(wù)員比例，通過一定的資金、醫(yī)療、養(yǎng)老等人才引進(jìn)政策，引入優(yōu)秀人才到體育社會組織當(dāng)中。對于經(jīng)費問題，建立資金扶持制度，明確鼓勵體育社會組織合法拓展經(jīng)費來源，引導(dǎo)體育社會組織通過合理的業(yè)務(wù)活動獲得會費以外的捐贈收入、提供服務(wù)收入等;同時國家財稅部門盡快出臺關(guān)于體育社會組織的繳稅細(xì)則，落實社會組織自身收入免稅、公益性捐款稅前扣除政策，保障體育社會組織依法享受稅收優(yōu)惠待遇。

其次，進(jìn)一步完善政府購買體育服務(wù)制度，扶持體育社會組織成長。通過政府購買體育公共服務(wù)，給予體育社會組織經(jīng)費上的支持，同時在體育社會組織的職能事項和業(yè)務(wù)上給予承擔(dān)委托，這種最直接有力的幫扶有利于發(fā)揮體育社會組織的行業(yè)治理功能。2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2013]96號）以及2015年《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》（國辦發(fā)[2015]37號），從國家層面上為政府購買服務(wù)提出了指導(dǎo)建議和管理辦法[19]，后續(xù)明確的執(zhí)行細(xì)則需要各地方政府依據(jù)本地實際情況制定具體的實施辦法，配套提供長期或短期的政府購買服務(wù)項目，給予體育社會組織有力支持。針對市場自發(fā)形成的純市場型體育社會組織提供的具有競爭力的服務(wù)項目，政府須支付購買服務(wù)的“對價”。而對于體制內(nèi)屬于財政預(yù)算支持的體育社會組織，在“脫鉤”后其財政撥款的資金支持應(yīng)逐漸降低并直至取消，通過政府購買體育公共服務(wù)作為體育社會組織資金來源的重要渠道之一。

3.3 以增量改革促進(jìn)存量改革，建立開放性體育社會組織準(zhǔn)入制度

不斷增加自發(fā)型體育社會組織，屬于體育社會組織深化改革中的“增量”，而“脫鉤”主要是針對傳統(tǒng)體制內(nèi)官辦或半官辦的體育社會組織則屬于“存量”，阻力和困難不可避免。通過擴(kuò)大“增量”，激活現(xiàn)有體育社會組織的競爭活力，增加體育社會組織的資源吸納能力，發(fā)揮“鰓魚效應(yīng)”。為此，應(yīng)秉承市場化的方向和原則，放寬入口是深化體育社會組織改革的基石所在。根據(jù)黨的十八大二中全會審議的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》“探索一業(yè)多會，引入競爭機(jī)制”的要求，根據(jù)體育實際情況進(jìn)行“一業(yè)多會”探索，積極尋求某些體育組織一個國家或地區(qū)一個代表權(quán)方面的體育特色性慣例與一業(yè)多會之間的協(xié)調(diào)和平衡[17]。在全國范圍內(nèi)推行實行“一業(yè)多會”，明確直接登記的實施細(xì)則，避免直接登記過程中的各種“隱性”約束，同時明確給予登記和不予登記的具體條件和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范登記審查的具體行為，壓縮登記機(jī)關(guān)自由裁量的空間，營造科學(xué)、公正、開放的準(zhǔn)入環(huán)境。為適應(yīng)市場化和社會化發(fā)展的新趨勢，須逐步建立異地登記、跨區(qū)域登記、聯(lián)盟登記、國際化準(zhǔn)入等開放性、包容性的新型設(shè)立制度。

3.4 明確監(jiān)管關(guān)系，建立科學(xué)合理的綜合監(jiān)管制度

新時代體育社會組織改革之后將回歸市場、行業(yè)和社會當(dāng)中，成為獨立的社會組織之一，其業(yè)務(wù)范圍更為廣泛，不僅需要自身監(jiān)管，更需要多個部門履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)與制度。

首先，體育社會組織自身監(jiān)管，主要是組織成員和執(zhí)行主體的監(jiān)督。體育社會組織應(yīng)當(dāng)依法制定章程制度，定期舉辦會員代表大會，各會員有權(quán)選舉組織的領(lǐng)導(dǎo)人員，對體育社會組織的工作報告及運營情況進(jìn)行審議并糾正其錯誤決定[20]。同時，可以委托第三方或者由組織內(nèi)部產(chǎn)生專門監(jiān)督章程實施的機(jī)構(gòu)對會員代表大會負(fù)責(zé)，保證章程的順利實施[21]。

其次，明確各個部門的監(jiān)管職責(zé)。一是民政部門依照《社會團(tuán)體登記管理條例》的相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對體育社會組織的審查登記、年檢和日常監(jiān)督審查協(xié)會負(fù)責(zé)人的任職條件及規(guī)范程序;二是體育行政部門加強(qiáng)對體育社會組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與日常監(jiān)督;三是財政部門則向體育社會組織支付政府購買公共服務(wù)的資金費用，稅務(wù)部門應(yīng)依據(jù)相應(yīng)的政策法規(guī)盡快出臺體育社會組織的稅收、減免等政策;四是工商管理部門主要履行價格監(jiān)管職責(zé)，對體育社會組織的服務(wù)價格及項目收費進(jìn)行監(jiān)管。

再次，積極探索體育社會組織的效績評估制度，完善退出機(jī)制。以國外經(jīng)驗來看，專業(yè)組織評估模式早己成為常態(tài)，如美國蘭德公司、布魯金斯學(xué)會等智庫以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等第三方評估機(jī)構(gòu)，這種做法值得借鑒和推廣。為彌補(bǔ)政府監(jiān)督的不足之處，行政機(jī)關(guān)可以委托專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)，定期對體育社會組織進(jìn)行評估，并向社會與政府提供評估結(jié)果，作為行政監(jiān)督與社會監(jiān)督的依據(jù)。通過對體育社會組織財政經(jīng)費使用、活動開展、社會責(zé)任、行業(yè)作用等方面進(jìn)行制度化評估，并將評估結(jié)果向政府與社會公開，強(qiáng)化體育社會組織的監(jiān)督;同時秉承“寬進(jìn)嚴(yán)出”的治理理念，建立健全具體的退出機(jī)制。

最后，引入社會監(jiān)督，建立信息公開制度。將體育社會組織的運行信息公開，不僅能夠增加體育社會組織的工作透明度，還可以得到政府、社會、行業(yè)的認(rèn)可，便于社會監(jiān)督。如陜西體育設(shè)施行業(yè)協(xié)會建立的公告信息平臺，向政府有關(guān)部門、社會反映“毒跑道”等體育設(shè)施建設(shè)方面的問題和建議，得到政府和社會的認(rèn)可，同時也主動接受社會監(jiān)督與評價。

3.5 優(yōu)化關(guān)系結(jié)構(gòu)，積極探索“政社互動、合作共治”制度

現(xiàn)代體育社會治理體系中，絕不能僅僅局限于政府單純的一元化治理，應(yīng)積極建立社會組織公共參與機(jī)制，實現(xiàn)與政府合作共治，把更多非政府性質(zhì)的體育社會組織囊括進(jìn)來。體育組織作為合法的社會治理主體之一，有著共同的參與價值，其公共參與屬性主要表現(xiàn)為：一是體育行業(yè)中的公共問題，如體育行業(yè)服務(wù)、設(shè)施、發(fā)展規(guī)劃等;二是體育行政系統(tǒng)委托的體育公共服務(wù)事項;三是體育政策制定參與，體育社會組織能夠有效整合、篩選其所在管理范圍內(nèi)的消費意見、投訴狀況，反應(yīng)行業(yè)合理訴求，反饋給體育行政部門，體育行政部門綜合考慮后展開宏觀調(diào)控與政策規(guī)制。對于政府制定體育政策來說，體育社會組織在體育行政部門的授權(quán)、政策、財政支持下，在其職權(quán)范圍內(nèi)開展各種聽證會、座談會，整合協(xié)調(diào)市場中企業(yè)間競爭。通過建立體育社會組織共同參與機(jī)制，與政社的職能清單制度相互呼應(yīng)，從而形成日常工作規(guī)范，對于體育社會組織自身發(fā)展、共同參與治理有重要意義。

就體育社會組織現(xiàn)代化治理而言，長期以來我國沒有關(guān)于行業(yè)協(xié)會的法律，主要參照《社會團(tuán)體登記管理條例》《民法》《體育法》《全國性體育社會團(tuán)體管理暫行辦法》等行政法規(guī)。體育社會組織的地位不明確，發(fā)展的政策規(guī)定也不健全，使體育社會組織的很多職能無法得到落實。應(yīng)盡快出臺相應(yīng)法律法規(guī)，以法治助推改革，促進(jìn)改革成果制度化。而當(dāng)前乃至今后，政社“脫鉤”改革等一系列改革的配套制度，政府自上而下的各種治理因素嵌入到體育社會組織發(fā)展當(dāng)中，是急需相關(guān)法律明確制度法制化路徑。應(yīng)對體育社會組織性質(zhì)、職能、權(quán)利義務(wù)等加以明確，對管理體制、登記設(shè)立、退出機(jī)制、產(chǎn)權(quán)、財稅政策治理結(jié)構(gòu)等問題加以規(guī)范，確保體育社會組織從產(chǎn)生到發(fā)展乃至衰退周期過程有法可依、有章可循。這樣一來，體育社會組織的法律地位可以明確，將為體育社會組織打造良性的頂層制度設(shè)計，掃清發(fā)展障礙，推動體育社會組織在新時代體育發(fā)展過程和治理中作出更大貢獻(xiàn)。

江蘇省體育社會組織在良好政策與制度環(huán)境下取得良好發(fā)展勢頭，數(shù)量增長較快，管理體制改革逐步深化，自我造血能力越來越強(qiáng)，作用發(fā)揮愈加明顯。但是也必須清醒認(rèn)識到，體育社會組織作為承接政府職能轉(zhuǎn)移、提供公共體育服務(wù)的重要主體，與當(dāng)前江蘇體育強(qiáng)省建設(shè)，與人民日益增長的體育需求還存在很大差距和不足。因此，無論是對政府還是對體育社會組織自身來說，對體育社會組織在全面深化改革中的功能和定位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面且深入研究分析，積極改善體育社會組織發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而有力推動和促進(jìn)江蘇省體育事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

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