“國家治理體系”視域下的高職院校治理

[摘要]高職院校治理通過制度安排來實現(xiàn)自身的發(fā)展目標，踐行教育理念?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》的改革總體目標中提出了“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的理念。作為國家治理體系重要組成部分的高職院校治理，也必將向著現(xiàn)代化的方向邁進。通過梳理十八屆三中全會以來國務院和教育部印發(fā)的有關高職院校治理的文件以及國內學者關于高職院校治理研究的最新進展，建議我國高職院校的治理應以落實院校自主權為前提，以協(xié)調高職院校內外各方面利益為基礎，以權力的分解與平衡為核心，以維護群體及個人的權利為保障。

[關鍵詞]高職院校 治理 現(xiàn)代化

[課題項目]本文系遼寧省教育科學“十二五”規(guī)劃2015年度立項課題“遼寧省高職院校向創(chuàng)業(yè)型大學轉型的對策研究”的階段性研究成果。（課題編號：JG15EB075）

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）08-0012-04

2013年11月，黨的十八屆三中全會在北京召開，全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。在《決定》的改革總體目標里提出“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，這是黨內文獻首次出現(xiàn)“國家治理”這一理念。我國正在朝著“治理”的方向努力，距離“治理現(xiàn)代化”還有一段距離?！皣抑卫眢w系和治理能力的現(xiàn)代化”更多提出努力的方向，要求朝著已實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的發(fā)達國家推進，具體包括治理理念的確定、治理結構的調整、市場經(jīng)濟的完善、依法治國的實施，以及確保公民享有充分的受保障的民主與自由權利等。高職院校治理是國家治理體系的重要組成部分。在“國家治理體系”框架內如何實現(xiàn)高職院校治理、如何走向現(xiàn)代化，將成為一項重要課題。

一、高職院校治理

治理的英文單詞是“govern”，翻譯成“國家層面的管理、統(tǒng)治”或“規(guī)則、原則等的控制、支配、決定”。漢語治理的內涵包括四個方面：一是管理、統(tǒng)治或得到管理、統(tǒng)治；二是理政的成績；三是治理政務的道理；四是處理、整修。在政治學領域，通常指國家治理，即政府如何運用國家權力（治權）來管理國家和人民。在商業(yè)領域，主要指公司治理即公司等組織中的管理方式和制度等。

治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）認為，治理是一系列活動領域中未得到正式授權卻能發(fā)揮有效作用的管理機制。聯(lián)合國全球治理委員會認為，“治理”是公共或私人領域內機構或個人管理共同事物的方法總和，用以調和相互之間的不同利益或沖突，保持聯(lián)合行動的可持續(xù)性。這里包括兩層含義：一是所有人都必須服從正式的制度或規(guī)則，二是人們同意或博弈得出的符合其利益訴求的非正式制度或規(guī)則。英國學者格里·斯托克（Getty Stoker）對各種治理的概念進行了梳理，認為“治理”的概念主要圍繞五個方面：一是治理定義來自政府、社會公共機構或行為者的一系列復雜體系；二是認為治理在尋求解決社會和經(jīng)濟問題過程中的邊界和責任較為模糊；三是肯定了社會公共機構在涉及集體行為時存在權力依賴；四是參與治理的各方將形成一個自主的網(wǎng)絡體系；五是在公共管理中，政府的權力、權威或命令不是唯一途徑，政府有責任使用其他管理技術和方法來控制和引導公共事務。

任何一個組織都會涉及治理問題，高職院校也不例外。與企業(yè)不同，高職院校通常是一個非營利機構。我國高職院校以公辦大學為主，政府部門是大學的所有者，高職院校的價值很難通過貨幣形式進行直接的測量。但在高職院校內部，同樣需要通過制度安排來實現(xiàn)發(fā)展目標，踐行發(fā)展理念。雖然每所高職院校的理念和目標表述不盡相同，但總體來說，高職院校的理念都包括創(chuàng)造知識、傳授知識和服務社會等內容，需要通過一整套制度安排來實現(xiàn)。這些制度安排形成的治理結構，就是高職院校治理。

二、我國高職院校治理的最新動態(tài)

自《決定》實施以來，在政府層面，通過出臺一系列政策和文件，為構建高職院校治理體系和提升高職院校治理能力提供支持和保障；在學術層面，專家和學者圍繞高職院校治理開展了廣泛且深入的研究，為高職院校治理的實踐提供了理論支撐和建議。

（一）頂層設計：引領和規(guī)范我國大學治理的發(fā)展

1.簡政放權，營造良好環(huán)境。為進一步深化教育行政審批制度改革，減少各級教育行政部門對大學的行政干預，教育部根據(jù)國務院關于取消和下放行政審批的決定和通知，印發(fā)了《關于加強取消和下放行政審批后續(xù)工作的通知》，要求及時清理修改有關規(guī)章和規(guī)范性文件、加強事中事后監(jiān)管、做好輿論宣傳和意見收集工作和做好非行政許可審批事項的清理規(guī)范工作。同時，為深入推進管辦評分離，深化教育行政執(zhí)法體制改革，解決長期以來各級教育行政部門在運用執(zhí)法手段管理教育過程中意識不強、職責不清、能力不足、程序不健全、經(jīng)驗欠缺等問題，教育部啟動了教育行政執(zhí)法體制改革試點工作，加快形成職權清晰、分工明確的執(zhí)法工作機制，建立權責統(tǒng)一、權威高效的教育行政執(zhí)法體制。

2.建章立制，加強制度建設。根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國職業(yè)教育法》的要求，章程是高職院校設立的基本條件之一。教育部通過印發(fā)《關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》，并根據(jù)《高等學校章程制定暫行辦法》（2012年）明確教育部章程核準的程序與要求，制定了《教育部高等學校章程核準工作規(guī)程》，截至2015年11月，對中國人民大學等75所高校的章程進行了核準。各省教育行政部門也積極推進省屬本科高校和高職院校的章程建設，推動了全國高職院校內部治理結構改革。為推進中國特色現(xiàn)代大學制度建設，健全高等學校內部治理結構，促進和規(guī)范高等學校理事會建設，增強高等學校與社會的聯(lián)系與合作，教育部頒布實施了《普通高等學校理事會規(guī)程（試行）》，對普通高校理事會的含義、組成、職責、功能、機構設置及其運行進行了明確的規(guī)定。此外，中共中央辦公廳于印發(fā)了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，明確了黨委統(tǒng)一領導學校工作、校長主持學校行政工作，健全了黨委與行政議事決策制度并完善了協(xié)調運行機制，為處理好高職院校內部治理各主體之間的關系提供了明確的依據(jù)。

3.實施計劃，提升治理能力。為發(fā)揮管理工作在職業(yè)教育改革發(fā)展中的作用，實現(xiàn)職業(yè)院校管理的規(guī)范化、精細化和科學化，根據(jù)依法治教和治理能力現(xiàn)代化的新要求，教育部印發(fā)《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》，重點開展專項治理突出問題、建設管理制度標準、增強管理隊伍能力、提升管理信息化水平、創(chuàng)新學校文化育人、完善質量保證體系等行動，以鞏固職業(yè)院校以人為本的管理理念，完善現(xiàn)代學校制度，規(guī)范辦學行為，增強辦學活力，提高辦學質量，基本建立起依法治校、自主辦學、民主管理的運行機制和完善多元參與的職業(yè)院校質量評價與保障體系，提高職業(yè)院校的吸引力、競爭力和美譽度。此外，為增強高等職業(yè)教育整體實力，提高人才培養(yǎng)質量，提升服務“中國制造2025”的能力，教育部印發(fā)《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015—2018年）》，明確了高職教育創(chuàng)新發(fā)展的六個“轉變”，特別是在發(fā)展動力方面要實現(xiàn)由政府主導向院校自主的轉變，堅持教學改革與提升院校治理能力相結合，推動?？聘叩嚷殬I(yè)院校依法制定章程，完善治理結構，提升治理能力。

（二）學術研究：圍繞高職院校治理的模式、結構和能力獻言獻策

筆者通過“中國知網(wǎng)”的“高級檢索”，分別以“高職院校治理”主題，發(fā)表時間限定為“2013-12-01”至“2015-11-30”，共檢索“高職院校治理”相關文獻19篇。其中，2014年4篇、2015年15篇，主要圍繞高職院校的治理模式、治理結構、治理能力和治理問題等方面展開，為我國高職院校治理的發(fā)展提出對策建議。

1.構建高職院校的治理模式。有學者指出，隨著社會經(jīng)濟轉型與產(chǎn)業(yè)升級，傳統(tǒng)的“府管校辦”的高職院校治理模式在高職院校的經(jīng)費投入機制、高職院校治理機制、高職院校與相關治理主體權限以及高職院校的制度供給等方面存在諸多問題，提出高職院校應在主體多元化治理理論的指導下，突破傳統(tǒng)政府單一治理主體的模式，通過構建高職院校、政府與社會等多元主體參與，構建 “有限主導—合作共治”的治理模式，推動高職院校治理的現(xiàn)代化。①也有學者從院校權力運行模式的軌跡變遷出發(fā)，認為社會治理現(xiàn)代化和內在發(fā)展催生了高職院校由管理向治理的轉變，其主要特征是多元共治和合作共治，并提出通過落實辦學自主權、完善章程、固化治理結構以及向院系二級管理分配權力資源來實現(xiàn)高職院校治理現(xiàn)代化。②

2.完善高職院校治理結構。有學者通過對美國、澳大利亞、日本等職業(yè)教育治理制度的研究，并實地考察德國應用技術大學和職業(yè)學院的治理模式，認為我國高等職業(yè)院校治理結構的核心是平衡和調動利益相關主體的力量，通過加快構建發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的保障和運行體系完善治理結構。③有學者從我國高職院校內部治理結構的現(xiàn)狀出發(fā)，指出建立健全自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的治理結構是提高高職院校辦學質量的重要保障，但當前高職院校的內部治理結構存在行政權力過泛、辦學獨立性弱、行業(yè)企業(yè)參與缺失等諸多問題。建議通過轉變政府職能，成立董事會，搭建企業(yè)參與平臺和完善內部管理制度，并提出了“縱向四層次，橫向四模塊”基本框架來改革高職院校內部治理結構，以改善高職院校治理環(huán)境、平衡內外利益關系、加強民主管理和推進多元參與。

3.提升高職院校治理能力。有學者指出，高職院校治理能力是深化職業(yè)教育領域綜合改革、創(chuàng)建一流高職院校、加快推進職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。建議高職院校治理能力的提升應以建立治理體系為前提，以優(yōu)化內部治理結構為重點，以健全理順內部運行機制和執(zhí)行體系為基礎，以探索重要領域改革為關鍵，推進現(xiàn)代大學建設、完善治理結構、健全運行機制、突破制約發(fā)展瓶頸，在高職院校內部形成自我管理、自我發(fā)展、自我規(guī)范、自我約束的發(fā)展機制。也有學者提出，借鑒項目管理技術提升高職院校的治理能力，特別是在基本建設工程、科研工作、專業(yè)（群）建設、重點項目實施等方面，通過更新管理觀念、改革管理體制與運行機制、重視WBS關鍵作用，以解決傳統(tǒng)管理中的無序和不規(guī)范、完善學校目標管理和績效管理機制、加強跨部門的協(xié)調、實現(xiàn)人員最佳組合，推進高職院校治理現(xiàn)代化。④

三、關于我國高職院校治理的幾點思考

通過對十八屆三中全會以來關于高職院校治理的政策文本以及學術研究的梳理，筆者認為，應以落實大學自主權為我國高職院校治理的前提，反映并協(xié)調高職院校內外各方面的利益，夯實治理基礎，將治理權力的分解與平衡作為高職院校治理的核心，維護相關群體及個人的權利作為實現(xiàn)高職院校治理的保障。

（一）高職院校治理的前提：落實明確的院校自主權

我國政府是國家治理體系的主導，國家治理也仍以政府為核心，因此，高職院校特別是政府舉辦的高職院校的治理，一方面應理解、把握、貫徹和執(zhí)行國家治理的指導思想、戰(zhàn)略目標、方針政策和法律法規(guī)等，在國家治理體系框架內做好教學、科研、社會服務以及文化傳承等方面的工作；另一方面，應通過完善現(xiàn)代大學制度和落實高職院校自主權去實施治理。根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》的規(guī)定，高職院校自批準設立之日起取得法人資格，在民事活動中依法享有民事權利并承擔民事責任。同時，法律還賦予了大學在招生方案及比例，學科、專業(yè)的設置與調整，教學、科研以及文化交流，內部組織機構的設置和人員配備，教師和其他專業(yè)技術人員的職務評聘、調整津貼及工資分配，自主管理舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助和受捐贈財產(chǎn)等方面有限度的自主權。這些自主權的落實，將是高職院校治理的基本前提。

（二）高職院校治理的基礎：反映并協(xié)調各方面利益

管理強調單一主體自上而下的垂直單向管理；治理的內涵更為豐富，強調多元主體參與互動式的管理。多元主體參與治理的動因除了實現(xiàn)共同的目標外，主要出于實現(xiàn)和維護自身的利益。高職院校作為一個相對獨立的系統(tǒng)，內部包含若干子系統(tǒng)，如科研教學部門、行政管理部門、黨團部門、后勤服務部門、出版社以及校辦企業(yè)等。同時，高職院校內部還包括學生、教師、行政人員、黨團人員、后勤人員等群體。這些部門和群體之間，在身份、年齡、專業(yè)、學歷、職稱、地位等方面存在顯著差異，使得他們的利益訴求和相互之間的利益關系呈現(xiàn)多元立體性結構。此外，高職院校作為一個開放的系統(tǒng)，與各級黨委和政府、行業(yè)企業(yè)、科研機構、校友和社會組織等保持著千絲萬縷的聯(lián)系，他們對大學都有一定的利益要求，使得高職院校的利益主體更為多元，關系更為復雜。因此，高職院校治理應從利益出發(fā)，一方面，尊重高職院校內外各方面的利益，在治理中反映并維護他們的利益；另一方面，通過多方博弈，協(xié)調各方面的利益，將他們各自的利益引向高職院校整體的利益，整合力量實現(xiàn)高職院校的目標和理念。⑤

（三）高職院校治理的核心：權力的分解與平衡

高職院校治理是多元主體的互動式管理，權力不再集中到政府或高職院校的校長手中，各主體在利益關系的基礎上形成了高職院校外部和內部的權力關系。在高職院校治理的外部權力關系方面，主要是高職院校與政府的關系。高職院校屬于具有獨立法人資格的社會組織，依法行使辦學自主權。高職院校的辦學自主權與行政權協(xié)同產(chǎn)生，屬于國家法律體系內由高職院校自主行使的一種行政權形式，因此，在行使過程中，應與政府的行政權和約束權以及高職院校內外的監(jiān)督權相協(xié)調。在高職院校治理的內部權力關系方面，高職院校與企業(yè)不同，沒有股東，在決策時應該以何方利益為主是一個關鍵問題。我國高職院校內部各主體利益之間的權力博弈，主要形成兩種權力關系，一是黨權與行政權之間的關系，在高職院校治理中應清晰劃定兩者的邊界，在保證高職院校辦學方向以及對行政權力有效監(jiān)督的前提下，為行政權的行使提供充足的空間和自由度，防止黨權干預行政權，降低行政管理的效率。同時，也要防止黨權的不作為導致高職院校偏離方向和缺乏有效的監(jiān)督。二是學術權與行政權的關系，在高職院校治理中必須通過明確兩種權力的邊界實現(xiàn)兩者的平衡，既要防止行政權力的越位干預學術事務，又要防止學術權力的抵制造成行政權力的缺位，影響行政權力的運行。⑥

（四）高職院校治理的保障：制度化保證多元主體的權利

高職院校治理最有力的保障是通過制度化的設計充分調動高職院校各相關方面參與高職院校治理的積極性。第一，應明確參與高職院校治理的各相關主體的資格，即哪些主體可以成為高職院校治理的主體。第二，應明確各主體在高職院校治理中可以行使哪些權力，即各權力的邊界。第三，制定科學完整的決策程序，確保各主體在高職院校決策過程中的話語權和反映利益訴求的渠道暢通，使不同主體在治理中充分發(fā)揮各自的作用。第四，應明確各參與主體的責任，確保各主體在決策過程中秉持嚴謹?shù)膽B(tài)度提出中肯的建議。第五，應在“組織”和“個人”兩個維度確保相關主體的權利，在尊重個人權利的基礎上，整合成群體或部門的權利，防止“代表”僅“代表自己”的權利或者以“組織權利”的名義而忽視個人的權利。⑦

[注釋]

①孫云志.“有限主導—合作共治”：高職院校治理模式的新路徑[J].教育發(fā)展研究，2014（Z1）：71.

②歐陽恩劍，劉波.從管理到治理：我國高職院校權力運行模式的軌跡變遷[J].職教通訊，2015（22）：7.

③孫曉慶.基于國際比較視野的高職院校治理結構研究[J].職教論壇，2015（23）：50.

④于云波.基于項目管理的高職院校治理策略[J].教育與職業(yè)，2015（5）：35.

⑤李立國.大學治理的內涵與體系建設[J].大學教育科學，2015（1）：23.

⑥章兢.大學治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的內涵與切入點[J].中國高等教育，2014（20）：13.

⑦張紅梅.我國大學治理結構中的內部主體矛盾關系[J].現(xiàn)代教育管理，2015（3）：79.