簡析北京市體育競賽管理政策存在的問題及成因

王 剛

（北京市體育競賽管理中心，北京 100050）

體育賽事作為社會文化生活中的一個重要組成部分，隨著社會生產力發(fā)展和成熟。在漫長的發(fā)展過程中，受社會、政治和經濟發(fā)展的影響，體育賽事的內容、形式、功能和運作方式也在不斷變化，多元功能日益顯現，在帶來經濟效益和社會效益的同時，也給人民群眾和社會安定帶來巨大的影響。體育賽事組織管理的成功與否，直接關系體育賽事經濟收益的高低，關系體育賽事的安全與否、成功與否，甚至關系社會的穩(wěn)定、健康和繁榮。建立與我國特色社會主義新時期相適應、符合體育競賽發(fā)展規(guī)律、適應人民群眾日益增長的美好生活需要的體育賽事管理體制，制定符合體育賽事發(fā)展規(guī)律的賽事管理政策，是保障體育賽事多元功能充分發(fā)揮的前提，是促進社會和諧的重要條件。

1 近20年體育賽事管理政策梳理

1996年，北京市頒布第16號人民政府令《北京市體育競賽管理辦法》，這是全國范圍內第1部體育賽事管理地方規(guī)章，規(guī)定了賽前審批—賽中監(jiān)管—賽后總結的賽事管理模式，并對舉辦賽事應具備的條件進行了詳細規(guī)定，同時對賽風賽紀及裁判員的管理也有具體規(guī)定。之后全國各省市如上海、天津、浙江、廣東等相繼效法出臺了自己的地方體育賽事管理辦法。2000年，國家體育總局頒布了國家體育總局令第3號，出臺了中國第1部國家層面的體育賽事管理辦法——《全國體育競賽管理辦法》。

自2014年10月，國務院頒發(fā)《國務院關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號）；12月，國家體育總局印發(fā)了《國家體育總局關于推進體育賽事審批制度改革的若干意見》（體政字〔2014〕124號）《在華舉辦國際體育賽事審批事項改革方案》（體外字〔2014〕519號），開始對原有體育競賽管理體制機制進行全面改革。2015年12月，國家體育總局頒發(fā)了《體育賽事管理辦法》（體競字〔2015〕190號），至此，我國在新時期下的體育賽事管理體制初步確立，規(guī)定了需要申辦的體育賽事類別，明確商業(yè)性和群眾性賽事取消審批、地方綜合性運動會和單項體育賽事的管理及商業(yè)性、群眾性體育賽事的監(jiān)管由地方政府體育主管部門或地方單項協會自行制定。原來各地方的“體育競賽管理辦法”實際上名存實亡，已無法執(zhí)行。

在國家體育總局新的《體育賽事管理辦法》公布2年來，地方法規(guī)跟進速度很慢，原因在于取消群眾性、商業(yè)性賽事的審批后，地方的賽事管理上出現了“管理真空”，即對群眾性和商業(yè)性這一龐大賽事群體來說，體育賽事的主管部門不再審批，看似方便了舉辦者，而實際上與賽事相關的其他管理部門依然按照本部門、本行業(yè)的法規(guī)、規(guī)章進行管理，且需要體育主管部門同意。這其中尤以北京市最具代表性，1 000人以上的群眾性、商業(yè)性賽事因為《北京市大型群眾性活動管理條例》的現行地方法規(guī)而無法自由舉辦，限制了社會辦體育的積極性，也存在一定的安全隱患，急需體育賽事管理政策的引導、服務和保護。

2 北京市體育競賽現狀

從北京這2年的實際管理經驗來看，目前的賽事管理政策很好地推進了體育競賽市場的蓬勃發(fā)展，新的賽事IP層出不窮，社會力量辦賽的積極性大幅提高，但也相應帶來一些新的問題。例如，賽事分類不明確，不能完全覆蓋新的競賽形式；地方情況復雜，《北京市體育競賽管理辦法》不能根據上行法及時修訂完善，具體操作細節(jié)無法可依；地方法規(guī)不統一，商業(yè)性、群眾性賽事體育部門取消了審批，但賽事組織過程中涉及的其他部門，如公安局、交管局等依然按照相關地方法規(guī)、規(guī)章進行審批等。

我國目前對體育賽事的管理采取分級分類的管理方式，國家體育總局負責國家級及以上的賽事管理，地方政府負責省市級賽事的管理。商業(yè)性、群眾性賽事取消審批后，對國際比賽及列入總局《賽事名錄》內的全國性賽事的管理影響不大，這些賽事依然由政府主導，走申辦審批制度。但到省市一級就出現了種種問題，因為取消審批的商業(yè)性、群眾性賽事大部分在地方舉辦，即使是國家級的商業(yè)性、群眾性賽事，不向全國各單項協會申報，也要接受舉辦地政府各相關部門的管理。這就產生了新的矛盾，以北京為例，這樣一部分賽事處于無人管理的“真空地帶”：符合商業(yè)性、群眾性賽事的性質和規(guī)模，又符合公安部門對大型群眾性活動管理的定義。所以，體育部門不能前置審批，只能事中、事后進行監(jiān)管，由公安部門進行前置審批。北京市公安局及各區(qū)公安局根據北京市人民代表大會于2010年修訂的《北京市大型群眾性活動安全管理條例》規(guī)定，依法進行審批，賽事需要主辦方提供行業(yè)主管部門的意見，但體育部門按照新的規(guī)定不能出具帶有“同意”“無異議”等審批意味的信函。這樣的賽事一般有3種出路：（1）不再舉辦。這樣實際上打壓了社會辦賽的積極性，不能做到百花齊放、百家爭鳴；（2）通過關系請政府部門主辦或承辦，走審批的程序，這實際又回歸了老路，違背了制定46號文件的初衷；（3）私自舉辦。私自舉辦的賽事具有一定的安全隱患，也不利于地方體育主管部門掌握市場準確信息。

3 北京市體育競賽管理政策存在的問題及其成因

3.1 政策內容的針對性不強

到目前為止，北京市體育競賽政策內容一直以“政策措施”的形式納入體育產業(yè)政策，與體育競賽有關的特殊政策很少，取消審批后的政策尚未出臺。北京現行的體育競賽專項政策基本涉及全國各類體育競賽的管理，但對體育競賽政策的深入分析罕見。從內容上看，到現在為止，北京體育競賽政策基本上是以宏觀指導為基礎，中觀、微觀層面較少，缺乏必要的針對性。

3.2 政策結構體系不完善

部分學者將稅收政策、投融資政策和政府財政補貼政策作為職業(yè)體育穩(wěn)定初期的產業(yè)政策。這些政策是北京目前需要制定和頒布的政策，這既是北京市現階段需要的穩(wěn)定政策，也是轉變政府職能、改革體育競賽管理體制和運行機制的政策。但目前的北京市體育競賽政策的體制結構主要由全國體育賽事的組織與管理構成。現階段，北京市要平衡市場與政府的關系，主要以市場為主體，加強政府監(jiān)管和服務。從總體上看，北京體育競賽政策體系的結構仍然不完善，一方面，政策在結構和內容上仍處于穩(wěn)定階段；另一方面，還缺乏反壟斷政策、高層次人才政策等增加市場競爭力的政策，目前政策發(fā)展不還夠成熟。

3.3 政策法律效力偏低

在法律背景下，產業(yè)政策的有效性主要表現為規(guī)范有效性和有效執(zhí)行性。從規(guī)范效果的角度看，北京現行體育競賽政策的規(guī)范效果由高到低依次為：全國人民代表大會制定的體育法、國務院頒布的政策、行政長官頒布的政策。體育及相關部門政策主要以“軟法”的形式進行?！败浄ā迸c“硬法”的主要區(qū)別在于，“硬法”明確規(guī)定了違法責任，而“軟法”卻沒有違法責任。同時，也存在責任規(guī)范的缺失及政策法規(guī)的約束力、國家強制力低等現象。

3.4 部分政策存在重復性與滯后性

一些具有代表性的政策多是以較為籠統的術語“逐步建立”“積極培育”和“鼓勵發(fā)展”提出要求。北京市政策內容基本相同，沒有明顯變化。這是因為北京市長期以來對體育賽事的關注程度較低，缺乏政策創(chuàng)新。政策滯后，內容滯后，績效落后。從北京體育競賽政策內容的可重復性業(yè)可以看出北京體育競賽政策頒布實施的滯后性。政策的出臺是為了解決一定問題，雖然目標的實現不可能一蹴而就，但是政策內容的反復、重復中也在某種方向上表明，北京在實施政策理念和解決相關問題方面已經落后。

3.5 組織管理改革問題

如果完全放開體育競賽的賽前管理，單純改為賽中、賽后監(jiān)管，對公安系統中來說，還存在一些難題。根據目前的大型活動管理辦法，公安系統無法直接認可自然人或公司出具的賽事組織的文件，仍需要相關體育主管部門出具文件，以便在遇到問題時能夠查找負責主體。以往由體育部門進行前置審批，公安系統在審批大型活動時能做到有據可依，一旦完全放開，最后的審批實際上就得依賴公安的后置審批。這無疑增大了公安系統對屬于大型活動范疇內的體育賽事的管理難度，尤其涉及反恐法及北京作為首都的特殊性，公安部門一方很難完全配合。

根據目前的改革思路，國家體育總局正在擴大項目行業(yè)協會的權威性和影響力。對此，北京也可以考慮擴大各個項目行業(yè)協會在組織、運行和服務賽事方面的空間。但需要面對一個比較現實的問題：由于歷史原因和現實困難，北京市很多項目行業(yè)協會的發(fā)展滯后，存在機構設置不完善、專職人員缺乏、工作水平能力有限等問題，顯然在短時期內，將不同項目的比賽放到項目協會去進行組織、運行和服務，難度比較大。但這是一個改革的方向，應逐步提升項目協會的賽事組織服務能力，最終通過項目行業(yè)協會加強賽事的組織運行，真正落實“放管服”。從“放管服”的角度來看，體育部門對賽事的賽前審批轉型為賽中和賽后的服務和評估，那么就應將工作重心轉化為制定行業(yè)標準、放開準入門檻。但目前總局和各項目協會并沒有制定行業(yè)標準，市級行業(yè)標準的思路如何建立、如何真正落實由賽前審批轉換為賽中服務和賽后評估，是一個需要共同解決的難題。

3.6 關于取消體育賽事行政審批和加強體育賽事監(jiān)督管理問題

隨著體育總局印發(fā)《關于進一步加強體育賽事活動監(jiān)督管理的意見》，體育競賽表演業(yè)開始出現一種質疑體育總局開倒車變相進行賽事審批的聲音。在體育產業(yè)高速發(fā)展的當下，取消體育賽事的賽前審批和全面加強賽中的監(jiān)督管理、賽后的評估總結是一個有機整體，這3項工作有效銜接才是一個效率與質量并重的健全流程。如果只單純取消審批權，而沒有后續(xù)配套的監(jiān)管文件，那么，體育賽事將處于一種野蠻生長、混雜無序、監(jiān)管真空、魚龍混雜的危險境地。體育賽事審批權取消后，企業(yè)辦賽的熱情在很大程度上確實被激發(fā)，企業(yè)辦賽的數量呈現井噴式爆發(fā)，尤其馬拉松和搏擊這2項運動，賽事更是如雨后春筍般遍地皆是。但與此同時，一些體育行政部門因為在賽事審批權被取消后沒有新的政策支持，而在賽事監(jiān)管過程中缺位、失位，導致賽事處于監(jiān)管真空狀態(tài)。這導致了3個后遺癥：（1）賽事舉辦方缺乏商業(yè)誠信，借助冒牌選手欺詐贊助商和觀眾等問題引起了非常強烈的社會負面輿論；（2）因為缺少體育主管部門的審批，很多商業(yè)賽事因沒有了體育主管部門的信用效應和支持而無法順利舉辦賽事；（3）隨著體育產業(yè)概念備受追捧，一大批根本沒有體育產業(yè)從業(yè)經驗的企業(yè)也紛紛開始辦賽，但因為缺乏專業(yè)經驗，主辦方的業(yè)余水準引發(fā)詬病，辦賽流程不夠精細和科學、大型群體聚集的風險激增、沒有危機公關預案等。在體育審批權被取消之后，越來越多的體育產業(yè)從業(yè)者開始呼吁體育主管部門出臺完善的監(jiān)督制度，最好是能出臺行業(yè)準入制度和信用黑名單制度，最大程度維護行業(yè)的名譽，防止害群之馬摧毀整個行業(yè)的社會公信力。

過去，由于體育審批制度的存在，沒有體育主管部門審批，賽事根本無法落地，這限制了很多企業(yè)辦賽的積極性。如今，體育審批權被取消，卻出現了各種欺詐混亂、魚目混珠、泥沙俱下、敗壞體育聲譽的負面案例，這足以引起警惕。因此，加強體育賽事的賽中監(jiān)督管理、賽后評估總結、建立行業(yè)準入制度、引入行業(yè)黑名單制度都勢在必行，否則再放任下去，只會劣幣驅逐良幣。有鑒于此，國家體育總局及時出臺了《關于進一步加強體育賽事活動監(jiān)督管理的意見》。

如何避免“一放就亂，一管就死”，特別是對一些大型觀賞性賽事和參與人數多的大眾體驗賽事來說，各部門的資源如何整合、如何協調，哪個部門 牽頭，如何保證賽事安全、有序、健康發(fā)展，各部門如何體現“放”和“服”，怎么落實“管”，這些在全國賽事管理辦法中沒有明確的內容，在北京市如何落實，如何提升效率，需要大家集思廣益，集體決策，最終形成各部門之間的合力，盡快出臺和落實北京市體育賽事組織和管理辦法。