瀾湄安全執(zhí)法合作：歷程與發(fā)展

張哲?樊守政

2019年1月28日，第78次中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法暨2019年首航勤務(wù)啟航儀式在云南關(guān)累舉行。

從2011年“10·5湄公河慘案”發(fā)生至今，瀾滄江—湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制已運(yùn)行八年。八年來，作為瀾湄合作框架內(nèi)一項(xiàng)重要內(nèi)容，執(zhí)法安全合作機(jī)制取得豐富成果，最具突破性的進(jìn)展是迅速啟動(dòng)了中老緬泰四國湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法，推動(dòng)有關(guān)合作從單純的“案件合作”到“建立機(jī)制”再到設(shè)立“瀾湄執(zhí)法中心（LMLECC）”的升級，提升了流域國家合力打擊跨國犯罪活動(dòng)的能力，令昔日的“鬼門關(guān)”變成了今日的“黃金水道”，對維護(hù)“一帶一路”建設(shè)安全和構(gòu)建中國—東盟命運(yùn)共同體具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

安全聯(lián)合執(zhí)法的由來與發(fā)展

“10·5慘案”發(fā)生25天后，中老緬泰四國發(fā)表《中老緬泰關(guān)于湄公河執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》（簡稱《執(zhí)法聯(lián)合聲明》）并簽署《湄公河流域執(zhí)法安全合作會(huì)議紀(jì)要》。《聯(lián)合聲明》強(qiáng)調(diào)四國執(zhí)法部門在湄公河流域開展執(zhí)法安全合作，主要包括在反恐、打擊毒品犯罪、防范和打擊非法出入境等跨國犯罪活動(dòng)中的密切協(xié)作，并一致同意建立湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制，在機(jī)制框架下開展情報(bào)交流、聯(lián)合巡邏執(zhí)法、聯(lián)合整治治安突出問題和聯(lián)合打擊跨國犯罪等合作。為進(jìn)一步落實(shí)《聯(lián)合聲明》內(nèi)容，2011年11月四國執(zhí)法部門代表在北京舉行“中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會(huì)議”，發(fā)布《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會(huì)議聯(lián)合聲明》，旨在盡快開展聯(lián)合巡邏執(zhí)法工作。

2016年3月，根據(jù)李克強(qiáng)總理在第17次中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上發(fā)出的建立瀾湄合作機(jī)制倡議，中、柬、老、緬、泰、越等瀾湄流域6國共同發(fā)表建立區(qū)域合作機(jī)制的《瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議三亞宣言》，強(qiáng)調(diào)在信息交換、能力建設(shè)、聯(lián)合行動(dòng)等方面加強(qiáng)合作，提升應(yīng)對恐怖主義、跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的能力，推動(dòng)中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系發(fā)展。經(jīng)過一系列準(zhǔn)備，2017年12月28日執(zhí)法安全合作機(jī)制正式實(shí)體化運(yùn)行，即成立“瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心”（簡稱“瀾湄執(zhí)法中心”），根據(jù)各成員國的執(zhí)法需求制定行動(dòng)綱領(lǐng)，致力于“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)預(yù)防，打擊跨國違法犯罪，融合交流情報(bào)信息，開展專項(xiàng)治理聯(lián)合行動(dòng)，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)”。

提供優(yōu)質(zhì)公共安全產(chǎn)品

實(shí)體化運(yùn)行一年來，執(zhí)法安全合作機(jī)制成績斐然，成效顯著。

一是緊跟時(shí)代步伐，積極探索應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)，建設(shè)通聯(lián)流域國家間的情報(bào)信息交換網(wǎng)絡(luò)，在該平臺上初步建成首個(gè)違法犯罪信息數(shù)據(jù)庫，為流域執(zhí)法部門提供執(zhí)法合作的技術(shù)支撐;建立流域首個(gè)跨國案件協(xié)查與情報(bào)信息管理系統(tǒng)，為流域國家提供案件協(xié)查標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù);搭建720P高清加密視頻會(huì)商系統(tǒng)，為流域國家及時(shí)開展面對面交流提供快捷清晰的聯(lián)通方式。

二是量體裁衣開展援助，為流域國家提供能力升級服務(wù)。比如，與老撾國防部合作，將該國南塔省、波喬省湄公河沿岸哨所升級為“防務(wù)救援綜合勤務(wù)點(diǎn)”，通過對哨所的硬件改造以及對相關(guān)人員的初級救援培訓(xùn)，有效提升老撾湄公河沿岸邊防連隊(duì)的防務(wù)和救援綜合能力，使通航船只和沿岸居民獲得了實(shí)實(shí)在在的安全感、幸福感。

三是針對流域突出的犯罪形勢，推動(dòng)個(gè)案合作，組織聯(lián)合專項(xiàng)行動(dòng)，今年先后舉辦了“瀾湄流域打拐執(zhí)法合作研討會(huì)”和“瀾湄流域地區(qū)打擊易制毒化學(xué)品非法販運(yùn)研討會(huì)”，并提出打擊人口拐賣與打擊易制毒化學(xué)品非法販運(yùn)的行動(dòng)倡議，通過多邊平臺凝聚合作共識，鎖定重點(diǎn)問題，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊。

能力建設(shè)因地制宜

通過不斷摸索，以實(shí)戰(zhàn)為目的、學(xué)員為中心、問題為導(dǎo)向，逐步形成符合流域特色的能力建設(shè)體系。2018年9月，緊扣流域突出的人口走私問題，舉辦瀾湄流域國家打拐反拐研修班，專題研討流域人口拐賣形勢、案件特點(diǎn)、打擊對策、關(guān)懷處置受害人及人口販運(yùn)案例剖析等，并聘請一流實(shí)戰(zhàn)專家，采用理論聯(lián)系實(shí)際、案例分析等方式，激發(fā)學(xué)員的參訓(xùn)熱情。11月，舉辦瀾湄流域沿岸基層警察局長研修班，基于“參訓(xùn)者需求”設(shè)置課程，通過前期在流域基層地區(qū)的實(shí)地調(diào)研和需求了解，科學(xué)安排研修課程，內(nèi)容覆蓋瀾湄流域反恐形勢和毒品犯罪、毒情分析、社區(qū)警務(wù)、打拐、聯(lián)合辦案經(jīng)驗(yàn)分享等。由于適用性強(qiáng)，參與國反響熱烈，研修班今年成功舉辦了第二期。12月，在金邊舉辦“重大活動(dòng)安保研修班”，以“戰(zhàn)訓(xùn)循環(huán)”為目標(biāo)，重點(diǎn)圍繞安保方案設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評估、應(yīng)急處置、要員警衛(wèi)、恐怖事件危機(jī)處理、人群管控等安排課程。研修閉幕后，恰逢柬舉辦慶?！半p贏政策”（洪森總理推動(dòng)實(shí)施的以徹底結(jié)束內(nèi)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)全面和平與民族統(tǒng)一為目標(biāo)的政策）實(shí)現(xiàn)20周年慶典，許多學(xué)員參訓(xùn)后徑赴安?，F(xiàn)場實(shí)現(xiàn)了培訓(xùn)與實(shí)戰(zhàn)的緊密結(jié)合。柬執(zhí)政黨人民黨常委、委員等政要稱贊此次研修與本屆柬政府就維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定的執(zhí)政目標(biāo)高度契合。同月，“2018瀾湄綜合執(zhí)法安全合作論壇”在中國云南省舉行，吸引瀾湄流域六國的近百名執(zhí)法安全部門人員及專家學(xué)者參加。

安全聯(lián)合執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)

伴隨著“瀾湄執(zhí)法中心”建設(shè)，在瀾湄合作框架內(nèi)的多邊執(zhí)法合作機(jī)制，經(jīng)歷了從無到有、從培育到成長的發(fā)展演變。流域國家依托“瀾湄執(zhí)法中心”這一區(qū)域組織不斷推動(dòng)情報(bào)信息融合共享，攜手開展專項(xiàng)治理行動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化，積極為瀾湄流域的安全穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供安全保障。

湄公河流域是“21世紀(jì)海上絲綢之路”與“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”有機(jī)銜接?xùn)|南亞、南亞和東亞的重要樞紐地區(qū)，是推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)之一。歷史上，受政治、經(jīng)濟(jì)、地緣、社會(huì)等復(fù)雜因素影響，湄公河流域成為毒品、武器走私、人口拐賣和非法移民等安全威脅滋生的溫床。隨著世界格局的深刻變化及網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的開啟，恐怖主義、自然災(zāi)害、環(huán)境問題、傳染病等新型安全威脅在此出現(xiàn)并逐漸扎根。瀾湄流域正面臨空前復(fù)雜多元的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

安全問題之所以層出不窮、花樣翻新，原因是多樣的。首先，流域國家的國體、政體、法律不盡相同，語言文化均有差異，執(zhí)法水平良莠不齊，容易產(chǎn)生“合作鴻溝”，從而引發(fā)“洼地效應(yīng)”。第二，流域犯罪仍處于高發(fā)態(tài)勢，傳統(tǒng)犯罪屢禁不止，詐騙、洗錢等新型犯罪借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日益多發(fā)，在流域地區(qū)抓獲的嫌疑人多為犯罪團(tuán)伙中的底層人員，幕后老板在國外遙控指揮，這就造成證據(jù)獲取難、固定難、成鏈難，無法對犯罪源頭予以實(shí)質(zhì)性打擊，更難起到震懾效果。第三，流域國家普遍存在基層警察專業(yè)知識不高、警務(wù)設(shè)備老少破、執(zhí)法力量短缺等問題，流域整體執(zhí)法水平偏低。第四，流域國家執(zhí)法部門大多財(cái)務(wù)預(yù)算不多、經(jīng)費(fèi)不夠，設(shè)備老化嚴(yán)重，囿于國力限制嚴(yán)重依賴外援，但援助范圍、數(shù)量需求過大，維護(hù)成本過高，通常會(huì)使施援國望而卻步，受援國也只得接受警務(wù)設(shè)備遠(yuǎn)落后于時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。

近年，恐怖主義活動(dòng)這一瀾湄流域最突出安全問題進(jìn)入高發(fā)期，2014年中國昆明火車站恐襲事件、2016年泰國曼谷四面佛爆炸就是典型事例。該流域周邊也不太平，今年4月斯里蘭卡首都發(fā)生多起連環(huán)爆炸事件，造成250余名平民死亡。馬來西亞、印尼、菲律賓、阿富汗、巴基斯坦、孟加拉國、哈薩克斯坦等國都曾發(fā)生恐襲事件。這些事件加劇了各類跨國犯罪在瀾湄流域的滲透速度，極可能導(dǎo)致“伊斯蘭國”等恐怖組織從中東轉(zhuǎn)向該流域地區(qū)，進(jìn)而抬升恐怖威脅指數(shù)。

首先，內(nèi)政困局凸顯的國家易被恐怖勢力搶灘登陸。東南亞國家政局總體穩(wěn)定，但個(gè)別國家有波動(dòng)。其次，流域內(nèi)的極端組織極易與“伊斯蘭國”等恐怖組織“抱團(tuán)取暖”。諸多犯罪事實(shí)表明，恐怖勢力已在瀾湄流域地區(qū)潛入潛出、搭窩設(shè)點(diǎn)，利用互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體傳播激進(jìn)思想，激化社會(huì)矛盾，并與當(dāng)?shù)貥O端組織相互勾聯(lián)、交織發(fā)展。一些流域國家治理水平較低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)矛盾較為尖銳，存在常年與政府對抗的極端組織或存在族群沖突，易被外部恐怖勢力利用，成為其推廣暴力極端主義并尋求避風(fēng)港的土壤。自2014年“伊斯蘭國”組織宣布“建國”至今，東南亞有60多個(gè)暴力極端組織宣誓效忠伊斯蘭國，這為我們重重敲響警鐘。

安全執(zhí)法的未來

恐怖主義、跨境犯罪等挑戰(zhàn)既是區(qū)域性的，也是國際性的，沒有哪個(gè)國家可以獨(dú)善其身，單憑一己之力無法應(yīng)對，在諸多共同利益驅(qū)動(dòng)下，瀾湄流域國家加強(qiáng)執(zhí)法合作成為必然選擇。為了全面促進(jìn)瀾湄執(zhí)法安全合作機(jī)制深化發(fā)展，有效應(yīng)對各種安全威脅，聯(lián)合安全執(zhí)法的任務(wù)依舊艱巨，需要在以下方面著力加強(qiáng)。

一是項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)，增信釋疑?！盀戜貓?zhí)法中心”作為一個(gè)中國主導(dǎo)的新生區(qū)域組織，內(nèi)部成員國之間關(guān)系復(fù)雜，大國和小國之間實(shí)力懸殊較大，有國家擔(dān)心中國在該區(qū)域“一家獨(dú)大”，也有國家在參與域內(nèi)合作時(shí)看域外勢力眼色，還有國家希望牽制、削弱競爭對手國家。這樣的政治互信問題制約著瀾湄執(zhí)法安全合作的深入開展。針對此類問題，“瀾湄執(zhí)法中心”需以項(xiàng)目為依托，從最基層的執(zhí)法部門人員做起，以點(diǎn)帶面，將口頭落實(shí)到行動(dòng)，將行動(dòng)轉(zhuǎn)化為合作成果，以成果建立起信任格局，提高執(zhí)法合作效率，并逐步把“信任”格局網(wǎng)格化，同時(shí)讓湄公河沿岸國家的人去加強(qiáng)宣傳、配合推進(jìn)，逐漸輻射海上東盟五國與我國相向而行。

二是以適當(dāng)?shù)闹鳈?quán)讓渡突破聯(lián)合執(zhí)法瓶頸。以中老緬泰湄公河巡邏執(zhí)法為例，目前湄公河聯(lián)巡“每月常態(tài)化”運(yùn)行已進(jìn)入第八年，形式多是巡邏而鮮有執(zhí)法。主要原因是各國船上執(zhí)法人員都有很強(qiáng)的主權(quán)意識，不愿看到其他國家跨境執(zhí)法。久而久之，犯罪分子也會(huì)采取相應(yīng)規(guī)避措施。瀾湄執(zhí)法安全合作機(jī)制的活力在于各國授權(quán)程度，而讓渡權(quán)力的程度取決于合作深度，合作深度基于多方認(rèn)可的聯(lián)合執(zhí)法依據(jù)以及固化的合作程序?？煽紤]以“維護(hù)安全穩(wěn)定、共促流域發(fā)展”的共同愿景為切入點(diǎn)做工作，先期將執(zhí)法實(shí)踐中的非正式作法轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性、有約束力、可行有效的治理機(jī)制，逐漸實(shí)現(xiàn)在流域聯(lián)合執(zhí)法的穩(wěn)定性和可預(yù)期發(fā)展。因此，各國只有尋找共同的利益公約數(shù)，才能使機(jī)制增添更強(qiáng)的活力。

三是積極提升能力建設(shè)，加強(qiáng)治理水平?！盀戜貓?zhí)法中心”應(yīng)致力于情報(bào)融合、資源整合、行動(dòng)協(xié)調(diào)和援助培訓(xùn)，結(jié)合各國不同需求，對基礎(chǔ)設(shè)施落后、警務(wù)執(zhí)法人員專業(yè)知識匱乏、裝備不足和制度不健全等實(shí)際問題開展規(guī)范、能力和可持續(xù)發(fā)展建設(shè)，促使各國執(zhí)法能力均衡，齊心協(xié)力打擊犯罪，促進(jìn)流域地區(qū)的安全與穩(wěn)定。

2011年12月9日，云南公安邊防總隊(duì)水上支隊(duì)成員在瀾滄江—湄公河上的云南西雙版納關(guān)累港亮相。

（張哲為瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心、綜合協(xié)調(diào)與運(yùn)營保障部主任，樊守政為公安大學(xué)副教授）