2019，全球治理的變局與應(yīng)對(duì)

任琳

第二屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)（進(jìn)博會(huì)）定于2019年11月在上海國(guó)家會(huì)展中心舉辦。圖為第二屆進(jìn)博會(huì)宣傳海報(bào)。

國(guó)際形勢(shì)和全球治理變局

11月，我們將迎來(lái)兩場(chǎng)非常重要的多邊外交活動(dòng)：中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人將出席亞太經(jīng)合組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議和金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤。對(duì)世界局勢(shì)和全球治理秩序而言，這兩場(chǎng)會(huì)議的重要性是毋庸置疑的。簡(jiǎn)單梳理這兩場(chǎng)會(huì)議舉行的國(guó)際背景，大致包括如下幾方面：

一是貿(mào)易霸凌主義沖擊全球多邊主義秩序。美國(guó)特朗普政府僅僅看重自身利益，無(wú)視全球治理的合法性基礎(chǔ)，以單邊霸凌行為替代多邊協(xié)商對(duì)話，阻礙全球治理體系改革，沖擊多邊主義秩序。突出表現(xiàn)為美國(guó)發(fā)起 “301調(diào)查”，以美國(guó)國(guó)內(nèi)法為依據(jù)，借所謂的“關(guān)稅武器”，針對(duì)包括中國(guó)、歐盟和墨西哥在內(nèi)的對(duì)象采取極限施壓、指責(zé)和報(bào)復(fù)等動(dòng)作。這種單邊貿(mào)易霸凌主義行為嚴(yán)重沖擊了多邊主義精神，不利于全球經(jīng)貿(mào)秩序的穩(wěn)定。

二是美國(guó)退出諸多全球治理機(jī)制，加劇全球治理領(lǐng)域內(nèi)的公共產(chǎn)品赤字、一度危及基于全球契約精神的治理秩序。美國(guó)作為既成秩序的最大受益國(guó)，卻連續(xù)退出或表現(xiàn)出威脅退出國(guó)際多邊機(jī)制的姿態(tài)，其中包括，世界貿(mào)易組織（WTO）、跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TTP）、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議（TTIP）、北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）、美韓自貿(mào)協(xié)定、聯(lián)合國(guó)教科文組織、關(guān)于氣候變化的《巴黎協(xié)定》、《移民問(wèn)題全球契約》制定進(jìn)程、聯(lián)合國(guó)五個(gè)常任理事國(guó)加德國(guó)（P5+1）與伊朗簽署的伊核問(wèn)題全面協(xié)議等。

三是主要大國(guó)之間的博弈直接塑造和影響了全球治理秩序的未來(lái)發(fā)展方向。2019年國(guó)際舞臺(tái)的聚焦依然在大國(guó)關(guān)系尤其是中美關(guān)系上。中美雙邊互動(dòng)依然是接下來(lái)國(guó)際多邊會(huì)議的重要關(guān)注。國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注中美能否在APEC會(huì)議期間達(dá)成新協(xié)議，關(guān)注中美關(guān)系對(duì)全球治理和世界秩序的影響如何，以及新興國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家乃至部分發(fā)達(dá)國(guó)家將如何應(yīng)對(duì)，等等。由于大國(guó)之間發(fā)生沖突的可能性將長(zhǎng)期存在，國(guó)際社會(huì)亟需認(rèn)真思考全球治理秩序該如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，進(jìn)而有效應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

由此可見(jiàn)，全球治理秩序正面臨著全面性的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)當(dāng)下挑戰(zhàn)，成為以中國(guó)為代表的主要經(jīng)濟(jì)體和主要的全球治理平臺(tái)亟需深入思考的問(wèn)題。

在2019年6月舉行的二十國(guó)集團(tuán)（G20）大阪峰會(huì)上，全球主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體也是在同樣的國(guó)際環(huán)境背景下齊聚一堂，因此也促使G20大阪峰會(huì)呈現(xiàn)出特有的多邊治理形態(tài)。例如在大阪峰會(huì)期間，一些重要的雙邊、諸邊和小多邊會(huì)晤也同期舉行。當(dāng)然，其中最為引人注目的就是中美雙邊會(huì)晤，此外還有金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤、中非領(lǐng)導(dǎo)人小型會(huì)晤等。由此可見(jiàn)，在全球大多邊機(jī)制遇到問(wèn)題和困難之際，這些重要的雙邊、諸邊和小多邊機(jī)制不僅成為大多邊的重要補(bǔ)充，也為改善全球治理狀況發(fā)揮了非常積極的推動(dòng)作用。當(dāng)下我們不僅要迎來(lái)屬于小多邊的金磚國(guó)家機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，而且還要迎來(lái)非常重要的跨區(qū)域多邊合作機(jī)制、即APEC的領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議。如果可以利用好這兩個(gè)平臺(tái)，一方面可以結(jié)合機(jī)制內(nèi)各成員的特色，使其成為全球治理的重要補(bǔ)充;另一方面，也能夠?yàn)橐恍┤蛑卫淼闹卮笤掝}提供新的對(duì)話平臺(tái)，進(jìn)而有助于國(guó)際社會(huì)突破當(dāng)下的多邊治理困境。

兩場(chǎng)會(huì)議將有助于全球治理體系改革

目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

整體而言，人們對(duì)全球治理平臺(tái)的期待主要包括如下幾個(gè)方面：第一，緩解大國(guó)博弈緊張局勢(shì);第二，借力諸多治理平臺(tái)，捍衛(wèi)多邊主義;第三，推動(dòng)全球治理體系改革。而十一月份的兩場(chǎng)多邊外交活動(dòng)，將在不同方面有助于促進(jìn)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2019年11月中旬，APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議將在智利圣地亞哥舉行。國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注此次會(huì)議能否創(chuàng)造緩解大國(guó)博弈緊張局勢(shì)的契機(jī)，這與該平臺(tái)的特色息息相關(guān)：APEC包括了中美兩個(gè)最重要的成員，它們也分別是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家，因此這個(gè)平臺(tái)天然地代表了南北國(guó)家差異但也有交集的利益，是兩者進(jìn)行經(jīng)貿(mào)對(duì)話的一個(gè)非常重要的跨區(qū)域協(xié)商機(jī)制。今年的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議將正如此前的G20大阪峰會(huì)一樣，因?yàn)橹忻纼蓚€(gè)主要大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的出席而備受?chē)?guó)際社會(huì)普遍關(guān)注。如果兩個(gè)大國(guó)可以抓住此次首腦對(duì)話的契機(jī)，將很有可能實(shí)現(xiàn)一定的突破。

除了關(guān)注中美關(guān)系的走向，國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注此次APEC會(huì)議能否扭轉(zhuǎn)去年無(wú)法達(dá)成領(lǐng)導(dǎo)人宣言的被動(dòng)局面，就WTO改革形成部分共識(shí)，進(jìn)而捍衛(wèi)多邊主義精神。去年由于與會(huì)成員無(wú)法在WTO改革方面達(dá)成一致，且個(gè)別成員強(qiáng)推帶有強(qiáng)烈自我色彩、帶有保護(hù)主義和單邊主義色彩的文案，因此會(huì)議最終沒(méi)有通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人宣言。個(gè)別大國(guó)的這種做法置多邊主義精神和APEC協(xié)商一致的基本原則于不顧。

此外，國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注此次APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議能否就推動(dòng)全球治理體系改革做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。談及全球治理體系改革，除了WTO的結(jié)構(gòu)改革、大法官遴選和提高議事效率等議題，全球治理體系的改革還涉及一些新的重要議題及其相關(guān)規(guī)則設(shè)定的協(xié)商與對(duì)話。就這一點(diǎn)而言，相對(duì)來(lái)說(shuō)運(yùn)作比較成熟的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議機(jī)制是具有一定議題設(shè)置能力和比較優(yōu)勢(shì)的。將在智利召開(kāi)的APEC會(huì)議選擇了服務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)、區(qū)域性互聯(lián)互通和婦女與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)三大議題。其中，服務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)正是選擇了這種新興的、亟需制定和完善規(guī)則的治理議題。這一議題具有一定的前瞻性，各成員將圍繞增強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)能力、培育消費(fèi)者使用數(shù)字工具的習(xí)慣、創(chuàng)造就業(yè)等話題展開(kāi)討論，共商打造促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能的方式和路徑。此外，圍繞此類(lèi)議題的討論，一方面順應(yīng)了新形勢(shì)下?tīng)I(yíng)商便利化的現(xiàn)實(shí)需求，有益于實(shí)現(xiàn)全球治理體系的改革和現(xiàn)代化;另一方面也培育了各成員增進(jìn)對(duì)話與合作的新領(lǐng)域，有助于緩和當(dāng)下局勢(shì)。

同樣是在11月中旬，金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤將在巴西首都巴西利亞舉行，會(huì)議主題涵蓋科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、非傳統(tǒng)安全和發(fā)展融資等。結(jié)合前面提到的緩解大國(guó)博弈緊張局勢(shì)、捍衛(wèi)多邊主義和推動(dòng)全球治理體系改革三個(gè)期待看，此次金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤也被國(guó)際社會(huì)寄予厚望。

首先，開(kāi)展以金磚機(jī)制為代表的小多邊外交，有助于新興國(guó)家群體對(duì)沖外部風(fēng)險(xiǎn)。雖然某些成員國(guó)的表態(tài)曾在一定程度上傷害了金磚國(guó)際合作機(jī)制的向心力，但這個(gè)治理平臺(tái)仍然不失為新興國(guó)家群體合力應(yīng)對(duì)外部政治經(jīng)濟(jì)壓力的重要依托。特別是在大國(guó)博弈緊張、各類(lèi)摩擦不僅在政治領(lǐng)域也在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域滋生的情況下，金磚國(guó)家走到一起，協(xié)商共議、合力對(duì)抗外部風(fēng)險(xiǎn)的必要性也更為凸顯。金磚國(guó)家分別是來(lái)自各個(gè)區(qū)域最有代表性的新興經(jīng)濟(jì)體，它們站在一起將會(huì)放大每個(gè)成員國(guó)的政治依托和國(guó)際話語(yǔ)權(quán);此外，金磚國(guó)家之間不斷發(fā)掘出的巨大經(jīng)貿(mào)和投資潛力也可以幫助各經(jīng)濟(jì)體對(duì)沖外部經(jīng)貿(mào)波動(dòng)的傷害。因此，更要抓住當(dāng)下歷史契機(jī)，進(jìn)一步深化金磚國(guó)家戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

其次，金磚國(guó)家合作機(jī)制秉持多邊主義精神，是全球治理的有益補(bǔ)充。在今年G20峰會(huì)期間舉行的金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤上，中國(guó)呼吁金磚國(guó)家要堅(jiān)定支持多邊主義，反對(duì)貿(mào)易霸凌、非法單邊制裁和所謂的“長(zhǎng)臂管轄”。任何國(guó)家將本國(guó)國(guó)內(nèi)法強(qiáng)加給國(guó)際社會(huì)、單方面表現(xiàn)出貿(mào)易霸凌主義和破壞多邊主義精神的行為，都會(huì)受到國(guó)際社會(huì)譴責(zé)。此外，金磚治理平臺(tái)作為全球治理的重要補(bǔ)充，作為其重要構(gòu)成的金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行就是在全球投融資赤字嚴(yán)重的情況下誕生的，是金磚國(guó)家試圖改善投融資不足和制度非中性現(xiàn)狀所做的努力。金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行繼順利開(kāi)業(yè)運(yùn)營(yíng)之后，還將在今年的峰會(huì)后在巴西圣保羅設(shè)置美洲區(qū)域辦公室。該機(jī)構(gòu)將繼續(xù)致力于為金磚合作機(jī)制成員國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資服務(wù)，服務(wù)于金磚國(guó)家彌補(bǔ)全球投融資赤字的努力。

最后，以金磚國(guó)家合作為平臺(tái)，新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家共同發(fā)聲將有助于進(jìn)一步推進(jìn)全球治理體系的改革。金磚國(guó)家是全球治理改革的生力軍，長(zhǎng)期推動(dòng)并將繼續(xù)推動(dòng)全球治理體系向著公正、有序和有效的方向發(fā)展。面對(duì)當(dāng)今世界的不確定性，實(shí)現(xiàn)全球治理體系的改革才是提高國(guó)際社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的根本。金磚國(guó)家做出捍衛(wèi)WTO基本原則、核心價(jià)值和支持WTO實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化改革的表態(tài)，將是對(duì)全球治理改革的重要貢獻(xiàn)。

（作者為中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所全球治理研究室主任、副研究員）