“三十而立”的APEC，今后的路將怎么走

張琳

2019年10月14～15日，第26屆APEC財(cái)長會(huì)在智利首都圣地亞哥舉行。

今年是亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）成立三十周年。作為目前世界上最大的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作組織，APEC開創(chuàng)了靈活、漸進(jìn)的“APEC方式”，最大程度地激發(fā)了21個(gè)成員經(jīng)濟(jì)的增長潛力，為亞太地區(qū)的貿(mào)易投資合作注入了不竭動(dòng)力。在APEC成立已三十年后的今天，世界貿(mào)易投資形勢、大國關(guān)系等均與APEC成立之時(shí)大不相同，如何適應(yīng)當(dāng)前國際和地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境新變化，推動(dòng)APEC“現(xiàn)代化”改革，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的“再創(chuàng)新”，是確保APEC順利邁向下一個(gè)十年的關(guān)鍵。

新挑戰(zhàn)與新機(jī)遇

從挑戰(zhàn)來看，第一，全球貿(mào)易投資保護(hù)主義持續(xù)升溫，亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的三個(gè)輪子——貿(mào)易、投資和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作動(dòng)力不足。根據(jù)WTO 2019年4月發(fā)布的《全球貿(mào)易數(shù)據(jù)與展望》，2019年全球貿(mào)易增長預(yù)期被下調(diào)至2.6%，持續(xù)增加的貿(mào)易限制措施影響了總額達(dá)8168億美元的國際貿(mào)易。APEC秘書處報(bào)告顯示，2017年10月至2018年10月，APEC成員實(shí)行的貿(mào)易限制措施總數(shù)達(dá)129項(xiàng)，占這一時(shí)期全部貿(mào)易相關(guān)措施的59.7%，保護(hù)主義持續(xù)升溫。2019年APEC地區(qū)貿(mào)易預(yù)計(jì)增長3.8%。2019年8月聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議（UNCTAD）報(bào)告顯示，2018年全球?qū)ν庵苯油顿Y余額為30.9萬億美元，同比下降4%，增量投資增速有所放緩，撤回投資的情況有所增加。中美經(jīng)貿(mào)沖突嚴(yán)重影響了兩國雙邊投資，中國對美直接投資的規(guī)模出現(xiàn)快速下降趨勢，從2016年的460億美元下降到2017年的290億美元，降幅達(dá)37%;2018年更是進(jìn)一步降至48億美元，同比劇減84%。2010年APEC13個(gè)成員完成了茂物目標(biāo)評估，2020年其余8個(gè)成員即將完成茂物目標(biāo)評估，在關(guān)稅遞減、貿(mào)易便利化、投資自由化等領(lǐng)域APEC已經(jīng)取得了不同程度的進(jìn)展，下一步深度的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作面臨著邊境后措施改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整等，都是“難啃的骨頭”。

第二，大國政策調(diào)整帶來深刻影響。去年第30屆APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議在巴布亞新幾內(nèi)亞莫爾茲比港召開，會(huì)后卻沒有發(fā)布領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明。這是APEC成立以來首次出現(xiàn)的情況，美國的單邊貿(mào)易保護(hù)主義政策已經(jīng)成為亞太地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的最大絆腳石。美國是APEC最初的倡議者和主要推動(dòng)者。但特朗普上任后宣布退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），使得之前亞太地區(qū)TPP與區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP）“雙軌并行”的格局不復(fù)存在。特朗普政府傾向于雙邊協(xié)定，美國的戰(zhàn)略收縮和極限施壓的對外政策，極大地延緩了亞太地區(qū)貿(mào)易自由化進(jìn)程，弱化了APEC“開放的地區(qū)主義”的合作要義。亞太地區(qū)仍是美國對外政策的重要對象，但不同政府政策工具的選擇顯然不具有連貫性。美國政策的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致了許多亞太經(jīng)濟(jì)體不得不把更多的精力投入到對美經(jīng)貿(mào)關(guān)系協(xié)調(diào)中，削弱了亞太區(qū)域一體化的向心力。

從機(jī)遇來看，第一，亞太各經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)相互依賴、高度融合，地區(qū)價(jià)值鏈和全球價(jià)值鏈相互交織，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化奠定了基礎(chǔ)。APEC區(qū)域包括北美地區(qū)價(jià)值鏈、東亞地區(qū)價(jià)值鏈，還包括美國為中心“消費(fèi)市場”“研發(fā)基地”—中國為中心的“世界工廠”這一基本特征的全球價(jià)值鏈，生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)相互交織，價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈環(huán)環(huán)相扣。2019年8月APEC秘書處公布報(bào)告顯示，2015年至2018年間APEC地區(qū)總體營商環(huán)境便利度顯著提升了11.6%，其中貸款可獲得性和新成立企業(yè)的便利化程度分別提升了20.9%和16.9%，亞太地區(qū)仍是跨國公司進(jìn)行投資、生產(chǎn)的首選;APEC商務(wù)旅行卡實(shí)行的二十多年間，商務(wù)人員流動(dòng)合作也取了極大的進(jìn)展。多層次和多形式的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人員交流，奠定了亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的重要基礎(chǔ)。

第二，全球經(jīng)濟(jì)面臨技術(shù)革命、數(shù)字革命的新發(fā)展，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則正處于重塑期，規(guī)則重塑進(jìn)程方興未艾。信息技術(shù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對全球貿(mào)易的形成產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，APEC成員之間數(shù)字產(chǎn)品貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易的比重明顯提高，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則更加強(qiáng)調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的便利化與自由化。APEC在規(guī)則討論方面具有優(yōu)勢，它的靈活性和漸進(jìn)性更加有利于新規(guī)則的探索和試驗(yàn)。比如2007年APEC啟動(dòng)的數(shù)據(jù)隱私探路者行動(dòng)、跨界隱私執(zhí)行安排以及2012年成立的亞太經(jīng)合組織—?dú)W盟聯(lián)合工作組，促成了數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域跨區(qū)域“軟規(guī)則”的形成。

未來之路如何走

如今，APEC需在堅(jiān)持自身特色的基礎(chǔ)上，深入推動(dòng)“現(xiàn)代化”改革，創(chuàng)新區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理合作，才能提振APEC下一個(gè)十年的發(fā)展勢頭。

第一，堅(jiān)持和繼承APEC特色。APEC成員包括世界三大發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體美日歐中的兩個(gè)，“金磚國家”中的兩個(gè)，聯(lián)合國安理會(huì)五個(gè)常任理事國中的三個(gè)，他們都是“重量級”的成員，同時(shí)APEC也包括如巴布新幾內(nèi)亞這樣的小型經(jīng)濟(jì)體。APEC需要兼顧“大塊頭”和“小個(gè)子”不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承受能力，平等互利、協(xié)商一致和自主自愿的原則是APEC精神的核心，也是APEC至今仍保持生機(jī)的重要原因，需要繼承和發(fā)揚(yáng)。全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）和RCEP等“巨型自由貿(mào)易協(xié)定”推動(dòng)下的亞太區(qū)域一體化仍應(yīng)堅(jiān)持包容性和多邊性，強(qiáng)調(diào)靈活性和差異性，漸進(jìn)式地推動(dòng)，最大程度地集結(jié)APEC所有成員的合作意愿。

第二，推進(jìn)合作機(jī)制現(xiàn)代化、合作領(lǐng)域多樣化、議題引領(lǐng)先進(jìn)化。首先是合作機(jī)制現(xiàn)代化。一方面，APEC應(yīng)當(dāng)推動(dòng)單邊行動(dòng)和諸邊行動(dòng)相結(jié)合，謀求政策“最大公約數(shù)”，倡導(dǎo)以“指導(dǎo)原則”（Guildlines）代替“硬性約束”，以最佳實(shí)踐（Best practice）為示范案例，加以政策引導(dǎo)和培訓(xùn)。另一方面，應(yīng)致力于提高APEC成員政策的透明性，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，提高監(jiān)督力度，改進(jìn)互評方法，以提高APEC成員的政策執(zhí)行效率。其次是合作領(lǐng)域多樣化。從推動(dòng)貿(mào)易投資自由化、便利化轉(zhuǎn)向范圍更寬、更廣的合作領(lǐng)域。APEC建立之初，在部長會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議聲明中最常出現(xiàn)的關(guān)鍵詞包括：貿(mào)易投資、增長、發(fā)展與合作。近十年來，APEC更多地關(guān)注到創(chuàng)新、包容性和可持續(xù)發(fā)展，比如貿(mào)易與貧困、能源改革、氣候變暖、海洋資源保護(hù)，以及教育和文化交流等。APEC下設(shè)十個(gè)工作組，將亞太區(qū)域一體化的進(jìn)程推進(jìn)到了經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、科技、能源、交通等各個(gè)重要領(lǐng)域。最后，APEC的議題設(shè)置應(yīng)放眼全球，具有先進(jìn)性，發(fā)揮引領(lǐng)性。11月即將在智利召開的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議聚焦三大議題：服務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)、區(qū)域性互聯(lián)互通、婦女與經(jīng)濟(jì)增長，而過去五年中APEC關(guān)注的營商環(huán)境便利化、公司治理、結(jié)構(gòu)改革與包容性增長、智慧城市建設(shè)和數(shù)字化變革等均體現(xiàn)了APEC議題設(shè)置的先進(jìn)性與引領(lǐng)性。

第三，鼓勵(lì)多形式的次區(qū)域和雙邊合作，注重推進(jìn)“小國合作”。利用APEC框架開展多種形式的次區(qū)域合作和雙邊合作，有利于大國之間的良性互動(dòng)。比如就北極圈問題，中國、加拿大、俄羅斯、美國和日本這五個(gè)亞太地區(qū)的重要力量可以開展次區(qū)域合作，更好地促進(jìn)政策溝通;比如中日進(jìn)行第三方市場合作，有利于整個(gè)亞太地區(qū)的有序競爭和資源優(yōu)化配置。毫無疑問，當(dāng)今國際經(jīng)濟(jì)治理，大國處于絕對主導(dǎo)地位，這也是近年來G20為代表的“大國主導(dǎo)型”國際經(jīng)貿(mào)治理機(jī)制作用愈加凸顯的重要原因，小國參與國際貿(mào)易治理和經(jīng)濟(jì)合作的作用被弱化。而APEC為亞洲和太平洋地區(qū)的小國提供了外交、經(jīng)濟(jì)合作的重要機(jī)遇，為APEC合作注入了新鮮活力，因而為亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作、推動(dòng)地區(qū)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。

第四，不做“清談館”，為企業(yè)、社會(huì)、人員全方位的交流搭建平臺。在多變的國際環(huán)境下，提高企業(yè)活力，提高社會(huì)各階層人員的參與度，是促進(jìn)APEC地區(qū)深度一體化的重要途徑，這也是APEC合作最具特色的領(lǐng)域之一。支持中小企業(yè)發(fā)展，提高中小企業(yè)的創(chuàng)新能力，鼓勵(lì)中小企業(yè)拓展海外市場，為中小企業(yè)營造良好的投融資環(huán)境，更好地融入全球價(jià)值鏈，這將是今后APEC持續(xù)努力的方向。

APEC的三十年見證了中國對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作的三十年，是中國從擴(kuò)大開放逐步走向國際經(jīng)濟(jì)治理舞臺正中央的三十年。1993年江澤民主席參加首次APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議之際，我們思考的是“APEC對中國意味著什么”;而今天我們更多地應(yīng)該思考“中國能給APEC帶來什么”，中國方案已成為影響世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域合作的重要“因變量”，也決定著未來APEC的發(fā)展方向。2014年中國提出的“互聯(lián)互通”獲得APEC多數(shù)成員的高度認(rèn)可，形成全方位、多層次、復(fù)合性的亞太互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)可成為APEC下一個(gè)十年的發(fā)展目標(biāo)。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所助理研究員）