西方城市政體理論的源起、挑戰(zhàn)及其演變

于 洋

20世紀(jì)70年代以來，新自由主義轉(zhuǎn)向重塑了城市政治格局。城市管治哲學(xué)開始從“管理主義”轉(zhuǎn)向“企業(yè)主義”，強調(diào)以市場為主導(dǎo)，以私人投資為基礎(chǔ)，具有經(jīng)濟增長導(dǎo)向的政策框架取代了以政府為主導(dǎo)、以公共投資為基礎(chǔ)、具有福利主義導(dǎo)向的政策框架。城市治理結(jié)構(gòu)開始從一元結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。(1)David Harvey.“From Managerialism to Entrepreneurialism:The Transformation in Urban Governance in Late Capitalism”.Geografiska Annaler,1989,71(1):36-53.在此背景下，斯通提出了城市政體理論，關(guān)注新型城市治理聯(lián)盟的制度分析。至今城市政體理論已走過了30多個年頭。該理論經(jīng)過不斷發(fā)展，目前已成為西方城市政治學(xué)的主流理論。本文試對城市政體理論30年的發(fā)展歷程進(jìn)行回顧，全面考察其誕生背景、研究論域、面臨挑戰(zhàn)和最新發(fā)展，梳理出其演進(jìn)軌跡，并分析它對中國城市研究的啟示。

一、創(chuàng)立：城市政體理論1.0版的誕生

本節(jié)回顧城市政體理論1.0版是如何在回應(yīng)此前理論困境中誕生，討論其研究論域，并回答為何其被視作西方城市政治學(xué)的一次理論范式轉(zhuǎn)變。

(一)理論淵源

在城市政體理論出現(xiàn)之前，西方政治學(xué)界關(guān)于城市政治邏輯的討論分為精英主義和多元主義兩派。精英論認(rèn)為，權(quán)力是由精英階層掌握，盡管會在不同精英階層間更替，但維持權(quán)力運行的精英規(guī)則是不變的。(2)Floyd Hunter.Community Power Structure:A Study of Decision Makers.Chapel Hill:University of North Carolina Press,1969.多元論認(rèn)為，普選權(quán)可以抵消社會階層差異，民眾可以通過民主選舉的方式控制權(quán)力，并參與決策過程。盡管兩派在觀點上針鋒相對，但都聚焦于“誰控制一元性權(quán)力”。正如達(dá)爾所言：“政府是施加強制力的、最有效率且唯一的組織?！?3)Robert Dahl.Who Governs? Democracy and Power in an American City.New Haven:Yale University Press,1961,p.96.

面對新自由主義視野下城市權(quán)力結(jié)構(gòu)向多元轉(zhuǎn)型，莫羅奇提出了城市增長機器理論，為分析城市治理結(jié)構(gòu)開辟了新視角。(4)Harvey Molotch.“The City as a Growth Machine:Toward a Political Economy of Place”.The American Journal of Sociology,1976,82(2):309-310.隨后，林德布洛姆提出政府力與市場力相分離的觀點。(5)Charles Lindblom.Politics and Markets:The World’s Political-Economic Systems.New York:Basic Books,1977.受到啟發(fā)，以斯通為代表的西方學(xué)者提出了城市政體理論，使城市政治學(xué)擺脫了精英主義和多元主義的爭論。在權(quán)力觀上，精英論和多元論屬于“控制性權(quán)力”，強調(diào)對社會行動的控制力；而城市政體理論屬于“行動性權(quán)力”，強調(diào)解決問題的行動力。(6)⑦ Clarence Stone.“Urban Regimes and the Capacity to Govern:A Political Economy Approach”.Journal of Urban Affairs,1993,15(1).城市政體理論的誕生為城市政治學(xué)的發(fā)展奠定了一套全新的理論話語體系，標(biāo)志著理論的重大范式轉(zhuǎn)變。

(二)研究論域

權(quán)力觀的變遷標(biāo)志著城市政治學(xué)的研究論域由“誰統(tǒng)治城市”轉(zhuǎn)向“如何治理城市”。在傳統(tǒng)政治學(xué)語境下，“政體”一詞用于描述國家層面的政府體制，馬基雅維利、洛克、孟德斯鳩、盧梭、馬克思等政治學(xué)家都曾使用過該術(shù)語，主要從宏觀層面關(guān)注“控制性權(quán)力”的來源。例如，孟德斯鳩在《論法的精神》中依據(jù)權(quán)力來源的差異將國家政體分為民主政體、貴族政體、君主政體和專制政體。精英主義和多元主義都是國家政體觀念應(yīng)用于地方政治研究的產(chǎn)物。

然而，斯通的“政體”概念受到克里克的政治觀念影響?？死锟嗽凇逗葱l(wèi)政治》一書中寫道：“政治可以被理解為不同利益集團(tuán)在既定規(guī)則下的合作行為，每個利益集團(tuán)在合作中被賦予的權(quán)力大小與其對整體利益影響的重要程度成正比?！?7)Bernard Crick.In Defense of Politics.New York:Penguin Books,1982,p.21.在資源分散的社會中，政府掌握的資源有限，為實現(xiàn)政策目標(biāo)必須與非政府部門結(jié)盟。斯通將城市治理聯(lián)盟命名為“政體”，即“相對穩(wěn)定的非正式制度安排，掌握著與其決策權(quán)力相適應(yīng)的制度資源”(8)Clarence Stone.Regime Politics:Governing Atlanta,1946-1988.Lawrence:University Press of Kansas,1989,p.4.。因此，政體理論的鐵律是“一個有效的政體必須有能力調(diào)動其政策目標(biāo)所需的相應(yīng)資源”⑦。

城市政體有三重特征：第一，城市政體是一種跨越體制邊界的非正式制度安排。使治理有效的并非正式的政府系統(tǒng)，而是市政廳與商務(wù)區(qū)之間非正式的合作伙伴關(guān)系。第二，城市政體是相對穩(wěn)定的，可以跨越任期局限保證公共政策持續(xù)而穩(wěn)定的實施。第三，城市政體成員對決策過程的影響力大小取決于所掌握資源的多寡，必須跨越最低資源門檻才能進(jìn)入政體。

城市政體的組成取決于政策目標(biāo)及所需資源，主要包括土地、人力、金錢、權(quán)威、正當(dāng)性、信息、組織和社會資本等。(9)Robert Leach,and Janie Percy-Smith.Local Governance in Britain.New York:Palgrave,2001.根據(jù)掌握的資源類型，政體成員分為三類：政治性組織、經(jīng)濟性組織和社會性組織。政治性組織掌握依托于權(quán)威和正當(dāng)性的行政權(quán)力，有權(quán)制定相關(guān)法律和政策；經(jīng)濟性組織掌握金錢和土地等生產(chǎn)資料；社會性組織掌握人力和社會資本，通過選舉表達(dá)政策偏好。對于大多數(shù)政策目標(biāo)而言，行政權(quán)力和生產(chǎn)資料都是必要的。同時，由于政府和企業(yè)本身具有良好的科層制組織結(jié)構(gòu)和有效的信息溝通渠道，所以經(jīng)常成為政體中的重要成員。而社會性組織往往因掌握資源匱乏、組織結(jié)構(gòu)松散和信息渠道閉塞而難以跨越最低資源門檻，被排斥在決策過程之外。

政府力、市場力和社會力之間相互博弈，三者中兩兩聯(lián)合或排斥形成不同政體類型。斯通將其劃分為維持型政體、發(fā)展型政體、中產(chǎn)階級進(jìn)步型政體和弱勢階層機會擴展型政體。其中，維持型政體旨在保持僅能維持日常公共服務(wù)的低稅收水平；發(fā)展型政體致力于推動經(jīng)濟發(fā)展和城市增長；中產(chǎn)階級進(jìn)步型政體要求保護(hù)生態(tài)環(huán)境和控制城市增長；弱勢階層機會擴展型政體強調(diào)人文關(guān)懷，公共政策應(yīng)向弱勢階層傾斜，加強兜底式社會福利。

需要指出，在概念內(nèi)涵上，城市政體理論中的城市政體不同于傳統(tǒng)政治學(xué)中的國家政體，它超越了政府邊界，從微觀層面關(guān)注“行動性權(quán)力”的運用以實現(xiàn)資源整合。從這個意義上講，國家政體與城市政體兩者處于不同維度，并無必然聯(lián)系。換言之，在同一類型的國家政體下不同城市也可能存在不同類型的城市政體，這主要取決于政策目標(biāo)所需的資源及其分布情況。例如，斯通關(guān)于城市政體類型的研究均基于美國民主政體的背景。

二、質(zhì)疑：政體理論面臨的挑戰(zhàn)

隨著2000年后全球宏觀環(huán)境的變化，城市政體理論的適用性日益遭到質(zhì)疑，甚至有學(xué)者宣稱該理論已經(jīng)到了“帶著榮耀走進(jìn)墳?zāi)埂钡臅r候。(10)Joshua Sapotichne,Bryan Jones,and Michelle Wolfe.“Is Urban Politics a Black Hole? Analyzing the Boundary between Political Science and Urban Politics”.Urban Affairs Review,2007,43(1):99.本節(jié)對城市政體理論面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行評述，主要集中在三個方面。

(一)對普適性的質(zhì)疑

歐洲一些學(xué)者指出，由于美國和歐洲在制度環(huán)境上存在顯著差異，因此當(dāng)該理論被應(yīng)用于分析歐洲城市時存在偏差。皮埃爾認(rèn)為，城市政體理論誕生于“自由型市場經(jīng)濟”的美國，地方政府在城市發(fā)展方面的自治性很強，市場經(jīng)濟環(huán)境更自由；而歐洲屬于“調(diào)控型市場經(jīng)濟”，受制于科層制的政府組織結(jié)構(gòu)，城市發(fā)展受到上層政府的影響較大，政府對市場經(jīng)濟的干預(yù)較多。(11)Jon Pierre.“Can Urban Regimes Travel in Time and Space? Urban Regime Theory,Urban Governance Theory,and Comparative Urban Politics”.Urban Affairs Review,2014,50(6):881.持有相似觀點的還有道丁、哈丁、戴維斯等人。(12)Keith Dowding,Patrick Dunleavy,Desmond King,et al.“Regime Politics in London Local Government”.Urban Affairs Review,1999,34(4):515-545;Alan Harding.“Elite Theory and Growth Machines”.In David Judge,Gerry Stoker,and Harold Wolman(eds.).Theories of Urban Politics.London:Sage Publications,1995;Jonathan Davies.“Partnerships Versus Regimes:Why Regime Theory Cannot Explain Urban Coalitions in the UK”.Journal of Urban Affairs,2003,25(3):253-270.因此，植根于美國制度土壤的城市政體理論在解釋歐洲城市權(quán)力結(jié)構(gòu)時具有明顯的局限性。

(二)對前提假設(shè)的挑戰(zhàn)

盡管學(xué)界已普遍承認(rèn)在資源控制方面政府力與市場力相分離是經(jīng)濟全球化背景下的客觀事實，但英布羅肖認(rèn)為，政體理論關(guān)于“政府—市場”的二元劃分過于涇渭分明，是一種靜態(tài)化思維，不利于對政體運作機制深刻把握。

當(dāng)全球化進(jìn)入后工業(yè)時代，一方面地方政府機構(gòu)削減與業(yè)務(wù)外包使政府、市場與社會之間的邊界正變得模糊，城市政治參與者日趨多元化；另一方面企業(yè)不斷深化的縱向整合在增強其全球競爭力的同時，也弱化了與地方政治的聯(lián)系。這些都對政體理論僵化的前提假設(shè)構(gòu)成了挑戰(zhàn)。(13)David Imbroscio.“Reformulating Urban Regime Theory:The Division of Labor between State and Market Reconsidered”.Journal of Urban Affairs,1998,20(3):233-48.斯托克和莫斯伯格則批評，政體理論對于“政府—市場”之間的運作機制闡釋不足，未有效回答諸如在何種情況下政體中的商人更傾向于來自何種行業(yè)等問題。(14)Gerry Stoker,and Karen Mossberger.“Urban Regime Theory in Comparative Perspective”.Environment and Planning C:Government and Policy,1994,12(2):195-212.

(三)對方法論的批判

盡管斯通曾強調(diào)“政體分析不是完全基于地方性的”(15)Clarence Stone.“Regime Analysis and the Study of Urban Politics,a Rejoinder”.Journal of Urban Affairs,1998,20(20):250.，但政體理論依然因其研究方法本身帶有的濃重地方色彩而遭到批評。布倫納批評該理論陷入了“地方主義方法論陷阱”(16)Neil Brenner.“Is there a Politics of ‘Urban’Development? Reflections on the US Case”.In Richardson Dilworth(ed.).The City in American Political Development.New York:Routledge,2009,p.121.，認(rèn)為城市政體研究的關(guān)注點聚焦于地方政治，非常重視城市內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與體制維系，卻忽視了全球和國家等外部宏觀環(huán)境對地方政治的塑造。勞里亞認(rèn)為，過于關(guān)注從“中觀層面”研究城市政體內(nèi)部的運作機制導(dǎo)致該理論將研究視野局限在地方層面，忽略了超越地方的“宏觀層面”的制度和政策環(huán)境對于地方政治的影響。(17)Mickey Lauria.Reconstructing Urban Regime Theory:Regulating Urban Politics in a Global Economy.Thousand Oaks,CA:Sage Publications,1996,p.2.斯托克和莫斯伯格批評“建立在中觀維度”的城市政體理論無助于從地方政府與上級政府之間府際關(guān)系的宏觀維度理解城市政治格局。(18)Gerry Stoker,and Karen Mossberger.“Urban Regime Theory in Comparative Perspective”.Environment and Planning C:Government and Policy,1994,12(2):199.還有學(xué)者認(rèn)為，城市政體理論沒有對宏觀政治經(jīng)濟環(huán)境的變化如何影響城市治理結(jié)構(gòu)給予有力解釋。(19)Paul Kantor,Hank Savitch,and Seren Haddock.“The Political Economy of Urban Regimes A Comparative Perspective”.Urban Affairs Review,1997,32(3):348-377;William Sites.“The Limits of Urban Regime Theory:New York City under Koch,Dinkins,and Giuliani”.Urban Affairs Review,1997,32(4):536-557.

三、發(fā)展：城市政體理論2.0版的修正

本節(jié)剖析城市政體理論2.0版與1.0版的差異，并詳細(xì)介紹最新的理論成果和相關(guān)討論。

(一)理論界對質(zhì)疑的回應(yīng)

目前，理論界已達(dá)成共識，認(rèn)為城市政體理論誕生的背景是工業(yè)時代，城市政治中的政商力量達(dá)成均衡，維系著城市政體的穩(wěn)定，因此該理論在工業(yè)時代為解釋城市治理結(jié)構(gòu)提供了有力的理論框架。然而在后工業(yè)時代，資源更加分散，原有的權(quán)力均衡正逐漸被打破，因此城市政體理論需要修正。(20)Katherine Hankins.“Regime Politics in Geography”.Urban Affairs Review,2015,51(1):157.拉斯特借用庫恩的觀點提出，范式轉(zhuǎn)變的發(fā)生并非因舊理論遭到批判，而是被更具解釋力的新理論所替代。雖然城市政體理論正面臨著挑戰(zhàn)，但尚未出現(xiàn)更具解釋力的新理論。據(jù)此，他呼吁：“我們不應(yīng)該僅僅因為地方政治開始轉(zhuǎn)型而輕易地拋棄既有理論?！?21)Joel Rast.“Urban Regime Theory and the Problem of Change”.Urban Affairs Review,2015,51(1):146.

作為該理論的創(chuàng)立者，斯通坦然接受了理論前提已變化的觀點，并總結(jié)出后工業(yè)時代的特征，包括治理結(jié)構(gòu)碎片化、新媒體的出現(xiàn)、公民社會的崛起等，認(rèn)為“我們已進(jìn)入了一個全新的時代”。城市政體已不再“相對穩(wěn)定”，而是處于不斷變化之中。于是，他將城市政體理論的關(guān)注點由剖析維持政體穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向解釋政體變遷的影響因素。“今天城市政體這個概念已經(jīng)無法涵蓋城市政治的所有重要屬性。任何試圖探尋穩(wěn)定治理聯(lián)盟的理論努力都已經(jīng)過時了。”(22)Clarence Stone.“Reflections on Regime Politics from Governing Coalition to Urban Political Order”.Urban Affairs Review,2015,51(1):113.

(二)城市政治秩序理論

由“穩(wěn)定”到“變化”的轉(zhuǎn)變標(biāo)志著城市政體理論研究方向的重大調(diào)整，為理論2.0版的提出奠定了基礎(chǔ)。在理論1.0版本中，斯通認(rèn)為城市政體具有自我強化的特征?！爸卫砺?lián)盟具有某種引力，隨著體量的增加，它對其他社會組織的吸引力也會越來越強?！?23)Clarence Stone.Regime Politics:Governing Atlanta,1946-1988.Lawrence:University Press of Kansas,1989,p.193.這導(dǎo)致城市政體理論在地方政治轉(zhuǎn)型的新時代下缺乏解釋力。為了彌補理論短板，斯通提出了理論2.0版，將政體分析框架分為內(nèi)部機制和外部環(huán)境兩部分。內(nèi)部機制分析在很大程度上繼承了理論1.0版的內(nèi)核；而外部環(huán)境分析則可以被看作是對1.0版在后工業(yè)時代的補充。

關(guān)于理論普適性的質(zhì)疑，斯通堅持認(rèn)為城市政體理論對內(nèi)部運作機制的闡釋具有普適性，資源決定論的基本邏輯源自人性，不會因外部環(huán)境的改變而改變。因此，無論是在自由型市場經(jīng)濟的美國，還是在調(diào)控型市場經(jīng)濟的歐洲，城市政體理論的鐵律在國際比較研究中仍然適用，區(qū)別只在于城市政體中掌握資源的具體角色不同。任何穩(wěn)定的政體必須具有調(diào)動實現(xiàn)政策目標(biāo)所需資源的能力，否則政體將解體或轉(zhuǎn)型。近年來，歐洲政治學(xué)界出現(xiàn)的一些以政體理論鐵律作為分析框架的實證研究證明了這一觀點。(24)Ismael Blanco.“Between Democratic Network Governance and Neoliberalism:A Regime-Theoretical Analysis of Collaboration in Barcelona”.Cities,2015,44:123-130;Stefania Ravazzi,and Silvano Belligni.“Explaining‘Power to’:Incubation and Agenda Building in an Urban Regime”.Urban Affairs Review,2016,52(3):323-347.

在外部環(huán)境分析中，斯通提出了一個全新概念“城市政治秩序”，即“受到全球化和府際關(guān)系影響的、植根于城市的、一系列不斷演進(jìn)的關(guān)系集合”(25)Clarence Stone.“Reflections on Regime Politics from Governing Coalition to Urban Political Order”.Urban Affairs Review,2015,51(1):109.。依據(jù)掌握資源的多寡，城市政治秩序被劃分為三個階層：上層是由掌握大量資源的精英構(gòu)成，他們在公共政策制定和實施的過程中具有直接影響力；中層是由掌握一定資源的中產(chǎn)階級構(gòu)成，盡管他們無法直接左右決策過程，但可以通過用腳投票的方式表達(dá)抗議和施加間接影響；下層是由掌握很少資源的底層民眾構(gòu)成，他們往往處于被忽視的地位。然而在后工業(yè)時代，隨著資源日益分散化和信息化技術(shù)的推廣，精英階層掌握資源的比例在下降，而草根組織的社會動員能力卻在加強。在宏觀和微觀環(huán)境的變化中，三個階層之間的勢力此起彼伏，共同推動城市政治秩序的演進(jìn)與更迭。城市政治秩序的分析要從政治、經(jīng)濟、社會和府際關(guān)系等多維度展開，是一個多層次的分析過程，核心問題是外部環(huán)境如何發(fā)生變化，及其如何推動政體轉(zhuǎn)型。外部環(huán)境會因時因地而異，在國際比較研究中需要個案分析。

(三)學(xué)界對城市政體理論2.0版的討論

城市政體理論2.0版的提出引起了學(xué)界新一輪熱議，主要圍繞如下三方面：

首先，理論2.0版將關(guān)注的重點轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘姓w變遷的解釋，這與關(guān)注政體穩(wěn)定的理論1.0版產(chǎn)生了邏輯上的悖論。理論家們圍繞城市政體變遷的具體過程展開了討論。斯通和惠蘭認(rèn)為，城市政體變遷的過程是突變式的，因此城市政治發(fā)展應(yīng)該重點考察轉(zhuǎn)折點與周期性。(26)Clarence Stone,and Robert Whelan.“Through a Glass Darkly:The Once and Future Study of Urban Politics”.In Richardson Dilworth(ed.).The City in American Political Development.New York:Routledge,2009.換言之，政體變遷的過程被若干轉(zhuǎn)折點劃分為不同階段，每個階段均達(dá)到暫時的權(quán)力均衡，從而形成相對穩(wěn)定的政體結(jié)構(gòu)，而轉(zhuǎn)折點往往是一些重大事件，推動舊政體的解體和新政體的形成。然而，拉斯特不同意這一觀點。他認(rèn)為：“‘突變-均衡’論將難以避免地走向?qū)v史轉(zhuǎn)折點的偶然個案式解釋，盡管有時具有一定解釋力，但卻限制了理論的預(yù)測力?！?27)Joel Rast.“Urban Regime Theory and the Problem of Change”.Urban Affairs Review,2015,51(1):141.筆者在實證研究中發(fā)現(xiàn)政體變遷更多是漸進(jìn)式，而非突變式。在多維度的城市政治秩序中，不同維度的秩序之間并行演進(jìn)，彼此沖撞或融合，從而模糊了政體穩(wěn)定與變遷之間的邊界?！叭魏涡抡w的出現(xiàn)都脫胎于舊政體營造的環(huán)境中。即便是像1997年香港主權(quán)交接這樣影響深遠(yuǎn)的重大政治事件也未能導(dǎo)致政體的突變式轉(zhuǎn)型。”(28)Yang Yu.“The Changing Urban Political Order and Politics of Space:A Study of Hong Kong’s POSPD Policy”.Urban Affairs Review,2018,54(4):756.

其次是圍繞政體變遷推動因素的討論。根據(jù)斯通關(guān)于政體變遷的“突變—均衡”論，一旦政體形成，內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)達(dá)成均衡，并進(jìn)入相對穩(wěn)定狀態(tài)，因此推動政體變遷的因素來自外部環(huán)境。在理論2.0版中，“內(nèi)—外”兩分法的城市政體分析框架是為了消解穩(wěn)定與變化之間的邏輯張力，資源決定論解釋“內(nèi)”的穩(wěn)定，城市政治秩序解釋“外”的變化。一些理論家對政體變遷外因論表示質(zhì)疑，提出政體變遷的推動力既可能來自內(nèi)部成員間力量的消長，也可能來自外部因素施加的壓力，不能將外部環(huán)境作為解釋政體變遷的唯一原因。如拉斯特所言：“斯通并未明確指出在政體內(nèi)部有任何可能推動政體變遷的機制……我們不應(yīng)假設(shè)政體成員間總是彼此配合?！?29)Joel Rast.“Urban Regime Theory and the Problem of Change”.Urban Affairs Review,2015,51(1):141-142.通過實證研究，筆者證明了城市政體變遷是由內(nèi)因和外因共同推動的結(jié)果，具體機制是外部環(huán)境變化將對政體施加壓力，威脅其執(zhí)政基礎(chǔ)；同時對斯通關(guān)于“控制性權(quán)力”和“行動性權(quán)力”非黑即白的劃分提出了批評，認(rèn)為兩者是“目標(biāo)和手段”的關(guān)系。對于任何政體而言，最核心的目標(biāo)是執(zhí)政(控制)，而政績(行動)往往是合法化其執(zhí)政的手段。

再次，盡管理論2.0版對1.0版進(jìn)行了大幅修訂，但以資源決定論為基礎(chǔ)的社會生產(chǎn)模型仍作為理論內(nèi)核被繼承下來。早在1.0版時代，一些學(xué)者就對政體理論中的精英主義傾向提出了批評。斯托克和莫斯伯格認(rèn)為，政體理論僅關(guān)注精英，而忽略了精英和大眾的關(guān)系。斯通和惠蘭承認(rèn)城市政體理論1.0版過于關(guān)注精英，但這是由資源決定論導(dǎo)致的城市政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的客觀事實。然而在后工業(yè)時代，依托于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的公民社會正在崛起，因此應(yīng)更多關(guān)注公民社會。亨德里克斯提出，誕生于工業(yè)時代的社會生產(chǎn)模型強調(diào)財富創(chuàng)造，關(guān)注政體內(nèi)政商之間的有效協(xié)作，已無法適用于公民社會崛起的后工業(yè)時代。因此他提出強調(diào)財富再分配的社會修正模型，關(guān)注對抗性力量對城市治理結(jié)構(gòu)的修正作用。(30)Frank Hendriks.“Understanding Good Urban Governance:Essentials,Shifts,and Values”.Urban Affairs Review,2014,50(4):553-576.瓊斯科里亞等在實證研究中證明，在后工業(yè)時代公眾在一些民生領(lǐng)域已能對公共政策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。(31)Michael Jones-Correa,and Diane Wong.“Whose Politics? Reflections on Clarence Stone’s Regime Politics”.Urban Affairs Review,2015,51(1):161-170.

四、城市政體理論的未來與啟示

本節(jié)梳理城市政體理論演進(jìn)軌跡，展望未來的發(fā)展方向，并闡述它對于中國城市研究的啟示。

(一)對城市政體理論發(fā)展的總結(jié)與展望

在保留理論內(nèi)核的基礎(chǔ)上，城市政體理論已經(jīng)由1.0版發(fā)展到了2.0版。如果說1.0版關(guān)注工業(yè)時代下政體的穩(wěn)定性，那么2.0版則關(guān)注后工業(yè)時代下政體的變遷。多維度的新分析框架既包含地方政治和經(jīng)濟因素，也包含宏觀環(huán)境因素，不同維度的消長折射出城市政治秩序的嬗變。

依據(jù)研究核心問題，第二次世界大戰(zhàn)后的西方城市政治學(xué)主要經(jīng)歷了四個時期：(1)20世紀(jì)50年代至60年代精英主義與多元主義圍繞控制性權(quán)力來源的爭論，既激發(fā)了學(xué)界對城市政治學(xué)的研究興趣，也讓人對這場無果的學(xué)術(shù)交鋒感到厭倦。(2)20世紀(jì)70年代，經(jīng)濟全球化推動了市場力與政府力的分離，城市增長機器理論的出現(xiàn)推動了研究視野轉(zhuǎn)向行動性權(quán)力，開辟了城市政治學(xué)研究的新篇章。(3)20世紀(jì)80年代，城市政體理論1.0版正式提出，將研究關(guān)注點聚焦于解釋政體的穩(wěn)定性及其內(nèi)部協(xié)作機制，逐漸成為西方城市政治學(xué)的主流話語體系。然而隨著西方社會進(jìn)入后工業(yè)時代，城市政體理論自20世紀(jì)90年代中期開始日益遭到質(zhì)疑。(4)面對批評，理論家們于2010年后提出了城市政體理論2.0版，將研究核心問題轉(zhuǎn)向政體變遷。理論2.0版重新激起了西方學(xué)界對于該理論的關(guān)注，出現(xiàn)一些實證研究對基本概念和問題進(jìn)行厘清與檢驗，政體理論又迎來了新一輪研究熱潮。

圖1呈現(xiàn)出城市政體理論的演進(jìn)軌跡。

圖1 城市政體理論的演進(jìn)軌跡

圍繞城市政體理論2.0版的討論為進(jìn)一步發(fā)展政體理論提供了研究方向，從中可以預(yù)見未來發(fā)展趨勢。目前，包括斯通在內(nèi)的理論家們普遍認(rèn)為，城市政體理論1.0版的分析框架難以解釋政體變遷，應(yīng)借鑒美國政治發(fā)展理論以彌補理論缺陷。該理論認(rèn)為城市政治秩序處于永恒變化之中，呈現(xiàn)“交互并存”狀態(tài)，可分為空間共存與時間共存。(32)Karen Orren,and Stephen Skowronek.The Search for American Political Development.Cambridge:Cambridge University Press,2004.其中，空間共存是指在一座城市中存在著多維度秩序，諸如政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、思想觀念等方面，這些彼此影響的亞秩序共同構(gòu)成城市治理結(jié)構(gòu)的外部環(huán)境；時間共存是指新秩序源自舊秩序，新舊秩序的更替在時間上缺乏清晰的分界點。城市政體理論2.0版中“城市政治秩序”概念的提出正是受到了APD理論的啟發(fā)。如何將APD理論更好地應(yīng)用于政體變遷的分析將成為城市政體理論未來的發(fā)展方向，雖然目前斷言其將導(dǎo)致理論創(chuàng)新還為時尚早，但已有一些有益的探討。(33)Jack Lucas.“Urban Governance and the American Political Development Approach”.Urban Affairs Review,2015,53(2):338-361.

(二)對中國城市研究的啟示

20世紀(jì)90年代以來，分稅制改革和房地產(chǎn)市場化改革使我國的城市政治邏輯發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，非政府投資在城市建設(shè)領(lǐng)域中所占比例不斷上升，政府在資源配置中的主導(dǎo)作用被市場替代，出現(xiàn)了西方城市政治學(xué)語境中政府力與市場力分離的現(xiàn)象，以土地發(fā)展為導(dǎo)向，以政商結(jié)盟為特征的城市治理結(jié)構(gòu)開始形成。在西方學(xué)術(shù)界也出現(xiàn)了一些運用城市政體理論分析中國城市治理結(jié)構(gòu)的實證研究。張庭偉認(rèn)為，改革開放以來上海出現(xiàn)了“社會主義式發(fā)展聯(lián)盟”，計劃經(jīng)濟時期占據(jù)主導(dǎo)地位的中央政府被地方政府和企業(yè)巨頭取代，而社區(qū)團(tuán)體和公民組織仍被排斥在外，其行為邏輯符合發(fā)展型政體的特征。(34)Tingwei Zhang.“Urban Development and a Socialist Pro-growth Coalition in Shanghai”.Urban Affairs Review,2002,37(4):475-499.朱介鳴和吳縛龍?zhí)岢?，中國去政治化與分權(quán)化加劇了城市間競爭，促進(jìn)了地方政府與企業(yè)間結(jié)成以經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向的利益聯(lián)盟關(guān)系。(35)Jieming Zhu.“Local Growth Coalition:The Context and Implications of China’s Gradualist Urban Land Reforms”.International Journal of Urban & Regional Research,1999,23(3):534-548;Fulong Wu.“The (Post-)Socialist Entrepreneurial City as a State Project:Shanghai’s Reglobalisation in Question”.Urban Studies,2003,40(9):1673-1698.

這些實證研究有助于我們更好地厘清中國新型城市治理結(jié)構(gòu)的組織架構(gòu)與行為特征，體現(xiàn)出城市政體理論對于中國城市研究的一定適用性。隨著政企關(guān)系成為中國社會發(fā)展的核心議題，城市政體理論在國內(nèi)學(xué)術(shù)界也迅速成為研究熱點，涌現(xiàn)出不少研究成果。(36)羅小龍、沈建法：《跨界的城市增長——以江陰經(jīng)濟開發(fā)區(qū)靖江園區(qū)為例》，載《地理學(xué)報》，2006(4)；嚴(yán)華鳴：《公私合作伙伴關(guān)系在我國城市更新領(lǐng)域的應(yīng)用——基于上海新天地項目的分析》，載《城市發(fā)展研究》，2012(8)；何艷玲：《城市的政治邏輯：國外城市權(quán)力結(jié)構(gòu)研究述評》，載《中山大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2008(5)。但目前來看，大部分仍停留在理論1.0版，對城市政體變遷的關(guān)注不足。中國一些沿海發(fā)達(dá)城市已進(jìn)入后工業(yè)化社會，各類非政府組織大量涌現(xiàn)。民政部數(shù)據(jù)顯示，2008年全國共有38.6萬個民間組織，2018年已增至80.7萬個。公民社會的強勢崛起已成不爭事實。

面對日漸強大的體制外力量，傳統(tǒng)城市治理結(jié)構(gòu)越來越難以調(diào)動足夠資源以實現(xiàn)其政策目標(biāo)。易承志指出：“社會轉(zhuǎn)型期政府治理協(xié)同化的需要和碎片化的現(xiàn)實在大都市體現(xiàn)得尤為明顯?！?37)易承志：《大都市社會轉(zhuǎn)型與政府治理協(xié)同化：一個分析框架》，載《中國行政管理》，2016(4)。一項實證研究也得出結(jié)論：“公眾的力量可能被忽視了，他們實際上擁有與公、私部門討價還價的協(xié)議性權(quán)力，這種權(quán)力通過影響城市發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)而參與城市治理上層建筑的構(gòu)建?！?38)殷潔、羅小龍：《大事件背景下的城市政體變遷——南京市河西新城的實證研究》，載《經(jīng)濟地理》，2015(5)。可見，城市政體變遷的機制、方向與進(jìn)程，以及社會力量如何參與大都市協(xié)同治理將成為未來中國城市研究的重點領(lǐng)域。2018年底，中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到59.58%，城市化歷程已走入以存量優(yōu)化為發(fā)展模式的后半程。在以增量擴張為發(fā)展模式的前半程，雖然城市面貌煥然一新，但也積累了一系列社會問題，社會分化和空間分異成為中國大都市的典型特征。在后半程，能否實現(xiàn)由“破碎城市”向“重整城市”的轉(zhuǎn)型將成為中國能否成功跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。(39)何艷玲、汪廣龍、高紅紅：《從破碎城市到重整城市：隔離社區(qū)、社會分化與城市治理轉(zhuǎn)型》，載《公共行政評論》，2011(1)。要達(dá)成這一目標(biāo)，城市治理必須實現(xiàn)從善政到善治的轉(zhuǎn)變。發(fā)展中的城市政體理論將為中國城市研究提供有力的理論武器，同時也期待出現(xiàn)更多研究成果以推動城市政體理論的完善。