公共體育場(chǎng)館委托管理服務(wù)合同研究

姬 慶，陳元欣

隨著國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)、推行“所有權(quán)歸國(guó)有，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸公司”的場(chǎng)館兩權(quán)分離改革、布局改造功能和改革機(jī)制工作、倡導(dǎo)政府與社會(huì)合作的PPP模式，越來(lái)越多的公共體育場(chǎng)館(以下簡(jiǎn)稱“場(chǎng)館”)采取簽訂委托、租賃、承包、合作、參股等合同的方式，將場(chǎng)館委托給社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)。在委托管理中，合同是明確委托方與受托方責(zé)權(quán)利的重要法律關(guān)系文件，在規(guī)范受托方的管理范圍、權(quán)限、職責(zé)義務(wù)等方面具有第一位的法律意義。因此加強(qiáng)合同管理是政府在委托管理中保障場(chǎng)館公共體育服務(wù)、保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要手段。

但是委托管理是我國(guó)大多數(shù)場(chǎng)館面臨的一個(gè)新課題，尚處于初步探索階段，各地成熟經(jīng)驗(yàn)較少，并且隨著委托合同履行，一些問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，成為委托方重點(diǎn)關(guān)注的一大問(wèn)題。文章擬以合同管理理論為基礎(chǔ)，以場(chǎng)館各類型委托管理合同為研究對(duì)象，研究我國(guó)公共體育場(chǎng)館委托管理合同的類別、分析合同性質(zhì)，總結(jié)核心條款、分析存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)建議，對(duì)推進(jìn)場(chǎng)館兩權(quán)分離改革和開展“改造功能、改革機(jī)制”兩改工程提供一定的理論和實(shí)踐指導(dǎo)。

1 場(chǎng)館委托管理服務(wù)合同研究的理論基礎(chǔ)

場(chǎng)館委托管理合同研究的理論基礎(chǔ)是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)典理論，其中主要為委托代理理論(Principal-Agent Theory)、交易費(fèi)用理論(Transaction Cost Theory)和不完全契約理論(Incomplete Contract Theory)。三者對(duì)指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革具有特殊意義，并且已被廣泛應(yīng)用于我國(guó)行政管理、公司治理、政府購(gòu)買、國(guó)企改革、國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革、民營(yíng)化等多個(gè)領(lǐng)域研究，這些理論在我國(guó)的創(chuàng)新性運(yùn)用使它們有了中國(guó)特色的創(chuàng)新性發(fā)展[1-3]。

1.1 委托代理理論

所有者與經(jīng)營(yíng)者相分離是委托代理理論產(chǎn)生的原因，該理論認(rèn)為所有者和經(jīng)營(yíng)者之間的委托代理關(guān)系成為企業(yè)中最重要的合同關(guān)系。在場(chǎng)館委托代理關(guān)系中，如何減少政府部門的代理成本，最大化委托人利益是其研究的焦點(diǎn)。根據(jù)委托代理理論，場(chǎng)館委托運(yùn)營(yíng)中，委托方主要面臨信息不對(duì)稱導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，如在簽約時(shí)受托方利用“私人信息”迫使委托方提高服務(wù)費(fèi)用、降低服務(wù)要求等“逆向選擇”；合同執(zhí)行過(guò)程中利用漏洞對(duì)權(quán)責(zé)模糊邊界進(jìn)行違規(guī)操作，即“隱藏信息”；因違規(guī)行為的“不可觀察”，即難以評(píng)估或評(píng)價(jià)導(dǎo)致的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。但委托代理理論認(rèn)為，通過(guò)足夠理性分析，可預(yù)期未來(lái)或偶然事件，并針對(duì)雙方當(dāng)事人偏好，設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)暮贤?，使合同不僅能順利執(zhí)行，也能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最佳分擔(dān)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“最佳完全合同”。

1.2 交易費(fèi)用理論

威廉姆森認(rèn)為，因?yàn)榇嬖谌说挠邢蘩硇院蜋C(jī)會(huì)主義傾向，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)的交易過(guò)程中存在大量的“交易費(fèi)用”：場(chǎng)館委托方為尋找恰當(dāng)?shù)暮献骰锇槎仨毣ㄙM(fèi)的“尋找費(fèi)用”；預(yù)測(cè)到未來(lái)可能發(fā)生不可抗力因素導(dǎo)致雙方利益受損的“預(yù)測(cè)費(fèi)用”；監(jiān)督、貫徹實(shí)施合同條款所花費(fèi)的“執(zhí)行成本”等。在這種情況下，就必須在合同中將場(chǎng)館的產(chǎn)權(quán)、運(yùn)營(yíng)組織制度進(jìn)行合理安排，同時(shí)為合同留下適當(dāng)缺口，以便事后根據(jù)情況的變化作出適時(shí)的、連續(xù)的決策調(diào)整，以適應(yīng)實(shí)際需要。

1.3 不完全契約理論

不完全契約理論更多地用來(lái)專指以格里斯曼和哈特(Grossman-Hart)以及哈特和莫爾(Hart一Mooer)所開創(chuàng)的分析框架，被簡(jiǎn)稱為GHM理論。該理論提出了“剩余控制權(quán)”歸屬問(wèn)題，即如未來(lái)可能出現(xiàn)的，但合同中并未予以規(guī)定的責(zé)權(quán)利歸屬問(wèn)題[4]。GHM理論認(rèn)為，所有權(quán)是權(quán)力的來(lái)源，同樣剩余控制權(quán)“天然的”歸產(chǎn)權(quán)方，也就是合同中的委托方[5]。這就意味著場(chǎng)館委托合同中的有關(guān)服務(wù)范圍或乙方責(zé)權(quán)利的規(guī)定即是對(duì)乙方權(quán)益的唯一規(guī)定，乙方不得超出其范圍，如在模糊邊界損害委托方利益，則被視為違約行為。

2 場(chǎng)館委托管理服務(wù)合同性質(zhì)分析——民事與行政屬性之爭(zhēng)

學(xué)界一般認(rèn)為，場(chǎng)館委托合同屬于民事合同，同時(shí)因其特殊性，又具備了某些行政屬性。

2.1 場(chǎng)館委托管理服務(wù)合同屬于民事合同

2.1.1 合同簽訂的法律依據(jù)決定了民事合同屬性

經(jīng)對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，無(wú)論采用何種委托管理模式，在合同中均有“根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》等相關(guān)法律法規(guī)，經(jīng)甲乙雙方協(xié)商一致，簽訂本合同”等類似表述，這就從合同簽訂的法律依據(jù)上將場(chǎng)館委托合同定性為民事合同。因?yàn)椤逗贤ā匪Q的合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，因此《合同法》規(guī)范的是民事行為。并且場(chǎng)館委托管理服務(wù)合同的類別歸屬于《合同法》第二十一章“委托合同”，這就解決了合同的法律適用問(wèn)題。

2.1.2 合同形式上符合民事合同要件

第一，從合同內(nèi)容來(lái)看，幾乎所有合同都約定“項(xiàng)目情況與運(yùn)營(yíng)范圍”“產(chǎn)權(quán)及運(yùn)營(yíng)管理事項(xiàng)”“服務(wù)期和費(fèi)用”“雙方權(quán)利與義務(wù)”“服務(wù)質(zhì)量管理與評(píng)價(jià)”“履約擔(dān)保”“違約責(zé)任與不可抗力”等核心內(nèi)容，這符合民事委托合同的基本內(nèi)容。第二，場(chǎng)館委托合同是雙務(wù)的、有償?shù)暮贤?。合同中明確規(guī)定了雙方的法律權(quán)利和義務(wù)，最主要的是確定了委托方對(duì)標(biāo)的物的所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)，以及受托方的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)，雙方的權(quán)利義務(wù)是相互的。同時(shí)受托方按照委托方要求完成委托事宜，有請(qǐng)求支付服務(wù)費(fèi)或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的求償權(quán)，這也是委托方履行償付代價(jià)義務(wù)。部分場(chǎng)館委托合同中雖并未約定支付服務(wù)費(fèi)，如天門體育中心委托合同，但受托方可通過(guò)運(yùn)營(yíng)獲得收益，這也符合有償合同的情形。

2.1.3 合同內(nèi)容構(gòu)成了完整的民事法律關(guān)系

民事法律關(guān)系要素主要包括主體、客體和內(nèi)容，三者缺一不可。根據(jù)場(chǎng)館委托合同，民事法律關(guān)系主體主要是指委托合同中的委托方和受托方；客體是以場(chǎng)館為核心的運(yùn)營(yíng)管理、公共體育服務(wù)供給等具體委托事項(xiàng)；內(nèi)容則是雙方各自享有的權(quán)利和履行的義務(wù)，如委托方監(jiān)督管理的權(quán)利和付費(fèi)義務(wù)，受托方自主運(yùn)營(yíng)的權(quán)利和維護(hù)管理的義務(wù)等。此外根據(jù)場(chǎng)館委托合同，雙方的違約責(zé)任可歸總為解除合同、賠償損失、限期整改、支付違約金、資產(chǎn)移交，或承擔(dān)法律責(zé)任等，這均屬于《合同法》規(guī)定的具體民事責(zé)任承擔(dān)方式。

2.2 場(chǎng)館委托管理服務(wù)合同的行政特征

公共體育場(chǎng)館委托管理的行政特殊性在于授權(quán)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)館資產(chǎn)的約定類似于政府購(gòu)買或行政許可的特許經(jīng)營(yíng)，雙方地位差異以及合同中的條款超出民事權(quán)利范圍，因此場(chǎng)館委托合同又具有一些行政特征。

2.2.1 委托程序與行政許可相似

場(chǎng)館委托合同的簽訂必然經(jīng)過(guò)政府決策、選擇政府購(gòu)買服務(wù)提供商、締結(jié)合同、合同的履行等步驟，其中政府決策主要是選取場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理作為委托事項(xiàng)，將其權(quán)益特許授權(quán)給社會(huì)機(jī)構(gòu)或私人部門[6]。部分學(xué)者認(rèn)為這體現(xiàn)出《行政許可法》第12條第2款對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)定：“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”，而行政許可是一種單向度的行政行為[6]。因此委托程序應(yīng)遵循行政許可程序，簽訂的合同也應(yīng)當(dāng)為行政委托合同。

2.2.2 “行政優(yōu)益權(quán)”的主導(dǎo)地位

不管是體育行政部門，還是國(guó)資部門，通過(guò)委托等方式簽訂場(chǎng)館委托合同，并不意味著放棄對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任，相反，通過(guò)凸顯“行政優(yōu)益權(quán)”的條款，強(qiáng)化政府對(duì)場(chǎng)館有效運(yùn)營(yíng)和服務(wù)供給的監(jiān)管，這是產(chǎn)權(quán)方愿意采用委托管理模式的行政出發(fā)點(diǎn)。其中，占主導(dǎo)地位的“行政優(yōu)益權(quán)”使合同雙方地位發(fā)生改變，并使雙方合作帶有明顯行政管理色彩。一般而言，行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)益權(quán)包括對(duì)合同履行的指揮和監(jiān)督權(quán)、單方面變更和解除合同的權(quán)力、對(duì)私人一方不履行合同的制裁權(quán)等。

2.2.3 雙方權(quán)利義務(wù)不均衡

正是因?yàn)椤靶姓?yōu)益權(quán)”的存在，場(chǎng)館委托合同是以委托方占控制權(quán)為前提制定的，導(dǎo)致其權(quán)利過(guò)大，而受托方處于從屬地位，則需承擔(dān)更多義務(wù)。委托方最大的權(quán)利是監(jiān)管權(quán)，在合同條款中，往往出現(xiàn)監(jiān)管范圍較寬，監(jiān)管力度較大的現(xiàn)象。

3 場(chǎng)館委托管理服務(wù)合同的分類

隨著國(guó)家推行場(chǎng)館“兩權(quán)分離”改革、布局改造功能和改革機(jī)制“兩改”工作、推廣PPP模式建設(shè)體育場(chǎng)館和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)，場(chǎng)館委托管理近年來(lái)在國(guó)內(nèi)發(fā)展非常迅速。另外，對(duì)國(guó)內(nèi)近5年95個(gè)通過(guò)招投標(biāo)方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化的場(chǎng)館進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)有83家場(chǎng)館(包括49個(gè)PPP項(xiàng)目場(chǎng)館)采用委托管理的方式，占比達(dá)87.37%，僅有12家采用租賃、承包或特許經(jīng)營(yíng)。這表明當(dāng)前我國(guó)場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革已經(jīng)初見成效，而委托管理成為經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的主流方式。

由于委托運(yùn)營(yíng)在國(guó)內(nèi)尚處于初步探索階段，出現(xiàn)了多種委托運(yùn)營(yíng)模式和服務(wù)合同，課題組經(jīng)對(duì)比研究后予以歸類分析。

3.1 政府補(bǔ)貼的場(chǎng)館委托合同

政府補(bǔ)貼的委托模式是我國(guó)當(dāng)前場(chǎng)館委托管理的主流模式。委托方授權(quán)受托方運(yùn)營(yíng)管理場(chǎng)館，受托方除獲得運(yùn)營(yíng)收益外，還可獲得委托方財(cái)政補(bǔ)貼，用于支持經(jīng)營(yíng)、彌補(bǔ)虧損。由于我國(guó)場(chǎng)館普遍面臨經(jīng)營(yíng)內(nèi)容缺乏、維護(hù)成本高昂等問(wèn)題，特別是對(duì)于大型公共體育場(chǎng)館而言，場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)鏈尚未成熟，盈利性較差因此受政府委托的、由社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的大型場(chǎng)館依舊離不開政府財(cái)政支持。如武漢體育中心、濟(jì)寧體育中心等在委托管理合同中都有明確的補(bǔ)貼費(fèi)用條款。

3.2 政府購(gòu)買的場(chǎng)館委托合同

政府購(gòu)買的場(chǎng)館委托合同是指雙方簽訂的場(chǎng)館委托合同，約定委托方以購(gòu)買服務(wù)的方式支持受托方運(yùn)營(yíng)管理場(chǎng)館。此類合同的特點(diǎn)是，受托方自負(fù)盈虧，且無(wú)需上交經(jīng)營(yíng)所得或使用費(fèi)，而委托方則通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)以運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)費(fèi)的方式，每年向受托方支付費(fèi)用，以彌補(bǔ)受托方運(yùn)營(yíng)成本。政府購(gòu)買的場(chǎng)館委托合同在國(guó)內(nèi)中小型公共體育場(chǎng)館或體育公園運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中最普遍，如武漢市硚口區(qū)漢江灣體育公園、大冶市體育公園、天門市體育中心等場(chǎng)館。采用此類模式的目的是最大程度的提供利民、便民的公共體育服務(wù)，因此此類合同一般會(huì)詳細(xì)約定公共體育服務(wù)的內(nèi)容，如對(duì)外開放時(shí)段、價(jià)格、服務(wù)內(nèi)容、優(yōu)惠條件。

3.3 委托人付費(fèi)的場(chǎng)館委托合同

委托人付費(fèi)的場(chǎng)館委托合同是較為規(guī)范的、符合《合同法》規(guī)定的委托合同，此類合同的特點(diǎn)是委托人授權(quán)受托人開展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，獲得全部收益，支付相應(yīng)運(yùn)營(yíng)成本，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，并支付受托人傭金或管理費(fèi)用[7]。經(jīng)課題組調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)采用委托人付費(fèi)的場(chǎng)館委托模式較少，反而國(guó)外場(chǎng)館更多地采用這種模式。如美國(guó)路易斯安娜州的超級(jí)圓頂體育場(chǎng)和新奧爾良體育館是由州政府委托給SMG公司運(yùn)營(yíng)，每年州政府需支付25萬(wàn)美元管理費(fèi)[8]。國(guó)內(nèi)此類場(chǎng)館合同的代表是《武漢市洪山區(qū)文體中心游泳館運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)協(xié)議》。

4 委托管理服務(wù)合同核心條款

根據(jù)合同比較分析結(jié)果，通過(guò)對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理者、政府部門和學(xué)界專家訪談、合同文本比較分析，總結(jié)出場(chǎng)館委托管理合同中共性條款，即核心條款。

4.1 雙方權(quán)利義務(wù)

合同中規(guī)定的權(quán)利義務(wù)是政府部門和委托人進(jìn)行考核和監(jiān)管的主要依據(jù)，也是場(chǎng)館委托方制定合同時(shí)最關(guān)心的內(nèi)容。經(jīng)充分調(diào)研、訪談和文本分析，雙方權(quán)利義務(wù)條款應(yīng)主要包括以下幾個(gè)方面：

4.1.1 委托方的主要權(quán)利和義務(wù)

(1)特定空間使用權(quán)。特定空間是為原場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)單位或委托方派駐監(jiān)管機(jī)構(gòu)預(yù)留的辦公空間，委托方擁有此區(qū)域的無(wú)償使用權(quán)，受托方則需承擔(dān)使用成本。

(2)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)。委托方作為產(chǎn)權(quán)方或授權(quán)業(yè)主方，擁有場(chǎng)館資產(chǎn)的所有權(quán)，還包括運(yùn)營(yíng)期滿時(shí)受托方無(wú)償移交的資產(chǎn)所有權(quán)。委托方擁有運(yùn)營(yíng)期內(nèi)對(duì)受托方提供服務(wù)項(xiàng)目、定價(jià)、開展培訓(xùn)和賽事活動(dòng)，設(shè)施維護(hù)管理，以及健全管理制度和工作規(guī)范等事項(xiàng)的監(jiān)督管理權(quán)。

(3)違約追責(zé)權(quán)。對(duì)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)受托方違約行為，或不能履行運(yùn)營(yíng)管理指標(biāo)的后果有追責(zé)責(zé)任、要求賠償?shù)臋?quán)利。如受托方存在重大違法違紀(jì)行為，或連續(xù)考核不合格，難以繼續(xù)履約的，委托方有權(quán)單方解除合同。

(4)協(xié)助運(yùn)營(yíng)義務(wù)。委托方有義務(wù)在受托方辦理大型活動(dòng)報(bào)批和立項(xiàng)、申請(qǐng)營(yíng)業(yè)開業(yè)等必要手續(xù)，申請(qǐng)低免補(bǔ)貼、大型活動(dòng)補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)等優(yōu)惠政策，或?qū)ν庑麄骱唾Y源推介時(shí)，協(xié)助其完成相關(guān)工作，為其運(yùn)營(yíng)管理提供便利和服務(wù)。

4.1.2 受托方等主要權(quán)利和義務(wù)

(1)運(yùn)營(yíng)管理自主權(quán)。根據(jù)服務(wù)合同，受托方擁有運(yùn)營(yíng)范圍內(nèi)的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理、經(jīng)營(yíng)開發(fā)、活動(dòng)策劃、服務(wù)供給等的管理自主權(quán)，并對(duì)此承擔(dān)責(zé)任。受托方行使管理職能時(shí)，委托方不得過(guò)度干預(yù)。

(2)請(qǐng)求費(fèi)用權(quán)。不管是合同規(guī)定的委托人支付管理服務(wù)費(fèi)，還是政府專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，或是補(bǔ)充協(xié)議中政府購(gòu)買公共體育服務(wù)費(fèi)用，受托方都有權(quán)請(qǐng)求委托方按時(shí)支付，或接受考核評(píng)估后支付。

(3)第三方合作開發(fā)權(quán)。為進(jìn)一步提高場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理水平和效率，受托方可以將附屬設(shè)施或業(yè)務(wù)與第三方進(jìn)行合作、租賃等，這是對(duì)受托方經(jīng)營(yíng)自由的保障，但此合作必須征得委托方同意，且合作期不能高于委托合同規(guī)定等期限。

(4)資產(chǎn)開發(fā)權(quán)。場(chǎng)館資產(chǎn)包括場(chǎng)館建筑、附屬設(shè)施及用房等有形資產(chǎn)，也包括冠名權(quán)、廣告開發(fā)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)。資產(chǎn)開發(fā)權(quán)保障了受托方在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)享有開發(fā)場(chǎng)館資產(chǎn)、獲得收益的權(quán)利，也是受托方自愿投標(biāo)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)館的利益出發(fā)點(diǎn)。

(5)資產(chǎn)管理維護(hù)義務(wù)。受托人需承擔(dān)移交資產(chǎn)清單內(nèi)設(shè)施設(shè)備的維修、保養(yǎng)義務(wù)，做好資產(chǎn)日常巡檢，建立檢查制度，保證場(chǎng)館資產(chǎn)在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的完整性、安全性和功能性，同時(shí)履行承擔(dān)管理維護(hù)支出義務(wù)；若發(fā)生因受托人原因?qū)е聢?chǎng)館財(cái)產(chǎn)損失或失去功能的，需承擔(dān)賠償責(zé)任。

(6)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理義務(wù)。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，受托方有義務(wù)做好場(chǎng)館風(fēng)險(xiǎn)管理工作：制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，開展風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)演練和培訓(xùn)，及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)；購(gòu)買財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和第三者責(zé)任險(xiǎn)或公眾責(zé)任險(xiǎn)，如保險(xiǎn)金不足以賠付的，受托方需承擔(dān)余額。

(7)接受領(lǐng)導(dǎo)義務(wù)。受托方在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)需接受委托方或指派的監(jiān)管部門監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)的義務(wù)，并與委托方的工作予以協(xié)助配合。

(8)期滿移交義務(wù)。運(yùn)營(yíng)期滿時(shí)，需配合委托方做好資產(chǎn)清查、財(cái)務(wù)移交、設(shè)施設(shè)備交接、歸還、騰退工作。

4.2 建立專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)

合同中需對(duì)管理團(tuán)隊(duì)素質(zhì)進(jìn)行專門約定，如受托方須指派具有專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，組建有若干年運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的管理團(tuán)隊(duì)，并對(duì)團(tuán)隊(duì)中的關(guān)鍵崗位進(jìn)行具體要求。

4.3 公共服務(wù)與公益使用

政府將場(chǎng)館委托給社會(huì)力量的初衷是為了提高公共體育服務(wù)水平，因此，委托方對(duì)合同中公共服務(wù)和公益使用條款更看重。場(chǎng)館公共服務(wù)的基礎(chǔ)內(nèi)容是對(duì)外開放服務(wù)，應(yīng)當(dāng)包括場(chǎng)地免費(fèi)低收費(fèi)開放時(shí)段、低免開放場(chǎng)地種類、優(yōu)惠對(duì)象、青少年免費(fèi)培訓(xùn)內(nèi)容時(shí)間和場(chǎng)地保障，另外，場(chǎng)館公共服務(wù)和公益使用應(yīng)當(dāng)還包括群眾體育目標(biāo)、競(jìng)技體育目標(biāo)等賽事活動(dòng)目標(biāo)、品牌賽事培育目標(biāo)等。

4.4 服務(wù)價(jià)格的規(guī)定

雖然我國(guó)物價(jià)改革后，物價(jià)部門不再直接制定場(chǎng)館服務(wù)價(jià)格，但由于我國(guó)大部分場(chǎng)館委托管理合同屬于政府補(bǔ)貼或政府購(gòu)買的委托合同，場(chǎng)館收益歸受托方所有，為防止受托方過(guò)高或過(guò)低定價(jià)，影響公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，委托方和作為業(yè)務(wù)主管部門的政府部門應(yīng)當(dāng)對(duì)場(chǎng)館場(chǎng)地服務(wù)價(jià)格進(jìn)行一定約束。

4.5 服務(wù)期限及服務(wù)費(fèi)用

服務(wù)期限和服務(wù)費(fèi)用是受托方關(guān)心的核心問(wèn)題，也是委托管理合同中最核心的部分，包括合同服務(wù)期限、服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、考核與發(fā)放辦法、支付方式以及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用等問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定，政府委托或購(gòu)買服務(wù)所簽定的合同一般不得超過(guò)3年，但查閱眾多場(chǎng)館委托服務(wù)合同，多數(shù)合同服務(wù)期在5-10年，甚至更多。過(guò)長(zhǎng)的服務(wù)期增加了合同履行風(fēng)險(xiǎn)。

4.6 履約擔(dān)保

對(duì)于場(chǎng)館委托運(yùn)營(yíng)而言，特別是對(duì)于PPP模式的場(chǎng)館，委托運(yùn)營(yíng)期限越長(zhǎng)，資產(chǎn)越重，受托方違約風(fēng)險(xiǎn)就越大，因此必須在合同中設(shè)立履約擔(dān)保的專項(xiàng)條款。場(chǎng)館履約擔(dān)保形式以履約擔(dān)保金和銀行保函為主。保證金數(shù)額可參照?qǐng)?zhí)行《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第51條“履約保證金金額一般為中標(biāo)合同價(jià)的10%以內(nèi)”的規(guī)定執(zhí)行。

4.7 績(jī)效考核

查閱國(guó)家有關(guān)政府委托、政府購(gòu)買的政策文件，均有“建立健全由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制”等要求，委托管理的場(chǎng)館也應(yīng)當(dāng)通過(guò)績(jī)效考核，評(píng)定受托方的服務(wù)質(zhì)量，作為服務(wù)費(fèi)發(fā)放和改進(jìn)下一年服務(wù)的主要依據(jù)。

4.8 解約條件

當(dāng)受托方發(fā)生重大違約責(zé)任時(shí)，委托方可啟動(dòng)解約程序。解約條件是約束受托方依合同約定履行合同，類似于給受托方開出的負(fù)面清單。

5 委托管理服務(wù)合同中存在的問(wèn)題

5.1 社會(huì)公眾主體權(quán)益缺失導(dǎo)致公眾利益受損

在政府委托場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)中，社會(huì)公眾的身份是特殊的。特殊性在于公眾既是受益方，即公眾是否享受到高質(zhì)量的公共體育場(chǎng)館服務(wù)是衡量政府委托效益的重要指標(biāo)，同時(shí)公眾也是公共場(chǎng)館的“產(chǎn)權(quán)方”，是場(chǎng)館提供公共體育服務(wù)的“初始委托人”[9]。然而現(xiàn)有法律、規(guī)范性文件和委托合同都過(guò)多強(qiáng)調(diào)簽約雙方的責(zé)權(quán)利，導(dǎo)致現(xiàn)有的合同中社會(huì)公眾的主體權(quán)益被忽略，較少的涉及社會(huì)公眾的權(quán)利義務(wù)和甲乙雙方需承擔(dān)的對(duì)社會(huì)公眾的法律責(zé)任，增加了公眾利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。如合同中對(duì)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，僅有“群眾滿意度”能直觀體現(xiàn)公眾權(quán)益，但權(quán)重過(guò)小，不足以體現(xiàn)公眾對(duì)運(yùn)營(yíng)效益的評(píng)價(jià)。這會(huì)導(dǎo)致受托方只專注于政府委托事項(xiàng)，致力于滿足政府工作需求，忽視公眾體育需求，同時(shí)也會(huì)阻礙公眾需求表達(dá)；公眾只能在利益受損時(shí)通過(guò)投訴挽回利益，反而又增加了政府成本。

5.2 公共體育服務(wù)內(nèi)容規(guī)定不細(xì)導(dǎo)致其難以落實(shí)

鑒于國(guó)家已出臺(tái)《大型體育場(chǎng)館基本公共服務(wù)規(guī)范》《大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理綜合評(píng)價(jià)體系》兩個(gè)有關(guān)評(píng)價(jià)場(chǎng)館服務(wù)的文件，許多管理合同直接將兩個(gè)文件中的公共體育服務(wù)內(nèi)容寫入合同，這在一定程度上給受托方約定了必要的公共體育服務(wù)內(nèi)容，但是這種做法存在兩個(gè)主要問(wèn)題：(1)忽視了地方特殊性和適用性。國(guó)家出臺(tái)的文件是普適的，但落實(shí)于地方需體現(xiàn)出地方的特殊性。以免低開放為例，除基本的開放天數(shù)、時(shí)長(zhǎng)，合同還需因地制宜地將年接待人次、服務(wù)內(nèi)容種類等要求具體化，必要時(shí)還可對(duì)服務(wù)價(jià)格和低免開放時(shí)段做出要求。(2)國(guó)家出臺(tái)的規(guī)范和評(píng)價(jià)體系只能作為對(duì)場(chǎng)館提供公共體育服務(wù)最基本要求，是受托方的最低限。如多數(shù)合同在服務(wù)內(nèi)容條款，或在配套的評(píng)價(jià)體系中直接照搬“每周開放時(shí)間一般不少于35小時(shí)，全年開放時(shí)間一般不少于330天”等條款，導(dǎo)致受托方運(yùn)營(yíng)時(shí)就低不就高，只滿足最低開放要求，且將免費(fèi)時(shí)段設(shè)置在上班時(shí)間，而營(yíng)業(yè)時(shí)間設(shè)置在晚上黃金時(shí)段，群眾并未真正享受到免低開放服務(wù)。

5.3 對(duì)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容要求不明確導(dǎo)致場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)過(guò)度

經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的條款是合同的核心內(nèi)容，也是受托方獲得收益的合法范圍。但在現(xiàn)有的合同中普遍存在僅對(duì)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、范圍進(jìn)行較為籠統(tǒng)概括。例如部分合同只規(guī)定了“乙方獨(dú)立享有和行使XXX場(chǎng)館的日常經(jīng)營(yíng)管理及商業(yè)開發(fā)權(quán)”“場(chǎng)館附屬配套設(shè)施可適度進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本開支”“乙方可利用場(chǎng)館設(shè)施開展有償服務(wù)”等。這些條款授予受托方場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障了經(jīng)營(yíng)權(quán)益，但對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍要求不夠明確，容易使受托方經(jīng)營(yíng)失控，如監(jiān)管不到位，則引發(fā)過(guò)度經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

5.4 運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)費(fèi)的發(fā)放缺乏審核依據(jù)導(dǎo)致存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

研究發(fā)現(xiàn)，部分委托運(yùn)營(yíng)的場(chǎng)館在其委托合同中只有運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)期限和服務(wù)費(fèi)發(fā)放的條款，但并無(wú)發(fā)放依據(jù)或考核依據(jù)；有些場(chǎng)館雖然有“根據(jù)年度績(jī)效考核結(jié)果，核定運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)費(fèi)”或“根據(jù)合同履行實(shí)際情況，發(fā)放運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)費(fèi)”的條款，但合同中對(duì)于如何進(jìn)行績(jī)效考核并無(wú)明細(xì)，這對(duì)于委托方來(lái)說(shuō)是一個(gè)嚴(yán)重的合同漏洞。究其原因，大致是：(1)有些場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)數(shù)額不大，而專項(xiàng)考核成本較高，得不償失；(2)合同簽訂時(shí)較為倉(cāng)促，具體考核辦法尚未成熟，待簽訂后續(xù)考核協(xié)議；(3)以前無(wú)相關(guān)規(guī)定，財(cái)政可直接劃撥。無(wú)論是何種理由，在合同中缺乏服務(wù)費(fèi)發(fā)放依據(jù)的事實(shí)已經(jīng)形成，勢(shì)必給日后審計(jì)留下隱患，同時(shí)也不利于委托方對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)成效進(jìn)行評(píng)估。

5.5 部分合同服務(wù)期限過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大

除以PPP模式委托運(yùn)營(yíng)的場(chǎng)館一次性簽約10年以上外，部分中小型全民健身類的體育場(chǎng)館合同期也長(zhǎng)達(dá)10年，甚至更長(zhǎng)時(shí)間。對(duì)未來(lái)的不可預(yù)判性增加了場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。第一，委托運(yùn)營(yíng)中小型體育場(chǎng)館的社會(huì)機(jī)構(gòu)一般為中小企業(yè)，在當(dāng)前體育市場(chǎng)為充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的前提下，未來(lái)10年，中標(biāo)企業(yè)能否存續(xù)或能否每年提供高質(zhì)量服務(wù)尚且存疑。第二，隨著社會(huì)和城市發(fā)展，老舊體育中心或面臨拆遷、重建等客觀實(shí)際，若此時(shí)合同尚未到期，則雙方面臨解約、賠償?shù)仁乱耍黾有姓芾沓杀尽５谌?，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價(jià)水平和貨幣價(jià)值必然發(fā)生變化，服務(wù)費(fèi)或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼也需隨之調(diào)整。但許多合同并未考慮這一因素，嚴(yán)格地限定了每年相關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，若合同價(jià)格難以滿足受托方運(yùn)營(yíng)實(shí)際，則會(huì)出現(xiàn)消極運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。相比之下，國(guó)外的公共服務(wù)委托合同通常會(huì)考慮通貨膨脹率對(duì)服務(wù)費(fèi)的影響。第四，政府管理方式、財(cái)政預(yù)算處于不斷改革中，過(guò)長(zhǎng)的委托期必然增加政府支付期限，或?qū)⒃黾有姓芾盹L(fēng)險(xiǎn)。

5.6 違約責(zé)任模棱兩可導(dǎo)致責(zé)任難以落實(shí)

盡管場(chǎng)館委托管理合同中都有違約責(zé)任或合同解除情形的特別規(guī)定，但對(duì)違約責(zé)任的處罰大多停留在沒收履約保證金、罰款、賠償損失、擔(dān)負(fù)法律責(zé)任、公開道歉等，而對(duì)于違約責(zé)任過(guò)大導(dǎo)致合同解除的情形并未過(guò)多提及，僅有若干合同中有“運(yùn)營(yíng)期間連續(xù)兩年評(píng)審不合格，甲方收回委托經(jīng)營(yíng)權(quán)”“乙方擅自將場(chǎng)館整體運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)于第三方的，甲方收回委托經(jīng)營(yíng)權(quán)”等類似條款，這樣的條款不僅可操作空間大，且一旦發(fā)生將會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)重大損失。建議建立負(fù)面清單制度，作為乙方運(yùn)營(yíng)場(chǎng)館的底線，一旦出現(xiàn)負(fù)面清單上所列的情形，合同自行解除，此舉將會(huì)在關(guān)鍵時(shí)刻保護(hù)甲方利益不受損害。

6 加強(qiáng)場(chǎng)館委托合同管理的建議

6.1 省級(jí)政府部門制定示范合同文本

鑒于場(chǎng)館改革涉及面廣、各地成功經(jīng)驗(yàn)較少，特別是中西部地區(qū)基層場(chǎng)館急需改革指導(dǎo)，建議以省級(jí)國(guó)資部門或體育部門的名義出臺(tái)多種模式的示范合同文本，為市縣區(qū)級(jí)場(chǎng)館委托管理提供借鑒。示范合同文本應(yīng)當(dāng)突出場(chǎng)館綜合運(yùn)營(yíng)和公共體育服務(wù)導(dǎo)向，需把場(chǎng)館委托管理內(nèi)容、公共體育服務(wù)要求、雙方權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任劃分和歸屬等重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行概述性、方向性的明確，同時(shí)又給各地參考執(zhí)行留下因地制宜空間，以增加示范合同可操作性。此外，示范合同文本應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分大型綜合性公共體育場(chǎng)館和中小型全民健身類場(chǎng)館等不同類型場(chǎng)館的區(qū)別，制定不同類型場(chǎng)館服務(wù)評(píng)價(jià)體系，以增強(qiáng)示范合同的指導(dǎo)作用。

湖北省體育局2017年11月發(fā)布了《湖北省公共體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理合同示范文本》，該合同文本明確核心內(nèi)容，同時(shí)又給各地市州預(yù)留因地制宜空間，一經(jīng)發(fā)布，立即成為指導(dǎo)各地場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革和PPP項(xiàng)目的重要參考性文件，受到地市州的一致好評(píng)，促進(jìn)了湖北省場(chǎng)館改革發(fā)展。該文本對(duì)全國(guó)其它地區(qū)場(chǎng)館起草委托管理合同同樣具備一定參考和借鑒作用。

6.2 細(xì)化合同中的核心條款，明確甲乙雙方責(zé)權(quán)利

根據(jù)委托代理理論，甲乙雙方可在合同簽訂之初充分考慮委托過(guò)程中的責(zé)權(quán)利問(wèn)題，將雙方核心利益訴求進(jìn)行充分討論，或引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)(如場(chǎng)館專家、法律顧問(wèn)等)對(duì)合同條款進(jìn)行意見征求，特別是對(duì)公共體育服務(wù)的要求，先驗(yàn)性地把“委托人”的利益最大化與社會(huì)效益最大化掛鉤，同時(shí)通過(guò)充分溝通和協(xié)調(diào)，明確雙方責(zé)權(quán)利的范圍，提高合同的可執(zhí)行性，最終實(shí)現(xiàn)“完全合同”。盡管交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和不完全合同理論認(rèn)為“最佳完全合同”并不存在，但細(xì)化合同中的核心條款可有效避免因信息不對(duì)稱產(chǎn)生的“隱藏信息”風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管過(guò)程中的簽約費(fèi)用和執(zhí)行成本，以及對(duì)“剩余索取權(quán)”的過(guò)度使用。

6.3 加強(qiáng)履約行為監(jiān)管，確保合同執(zhí)行

為了確保合同執(zhí)行，需實(shí)時(shí)了解受托方的履約行為，委托方應(yīng)采取多種監(jiān)管方式：(1)對(duì)于公共體育服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量，采取合同監(jiān)管、免費(fèi)低收費(fèi)開放月度/季度統(tǒng)計(jì)監(jiān)管和績(jī)效考核評(píng)價(jià)的方法；(2)對(duì)受托方的經(jīng)營(yíng)收益監(jiān)管，采用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)年度審計(jì)監(jiān)管和大數(shù)據(jù)后臺(tái)監(jiān)管；(3)對(duì)受托方日常經(jīng)營(yíng)行為，采取定期與不定期檢查相結(jié)合的監(jiān)管方式；(4)對(duì)受托方體育設(shè)施維修保障情況，采取建立資產(chǎn)清單和定期檢查的辦法。此外還可通過(guò)暗訪的辦法，不定期地對(duì)受托方的履約行為進(jìn)行檢查，及時(shí)查處運(yùn)營(yíng)管理的不當(dāng)行為。

6.4 建立評(píng)價(jià)考核體系，考核履約質(zhì)量

委托方必須在合同簽訂之初充分考慮對(duì)受托方的績(jī)效考核和評(píng)價(jià)問(wèn)題，建立和完善評(píng)價(jià)考核體系，作為運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)費(fèi)發(fā)放和評(píng)定場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)成效最主要的依據(jù)?？紤]到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾對(duì)體育服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量的需求不斷提高等因素，委托方應(yīng)當(dāng)在充分考慮場(chǎng)館發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上，對(duì)關(guān)鍵的運(yùn)營(yíng)指標(biāo)，如免費(fèi)低收費(fèi)開放時(shí)段、享受免低優(yōu)惠的人數(shù)、舉辦公益性活動(dòng)的數(shù)量、優(yōu)惠價(jià)格培訓(xùn)的青少年人數(shù)、經(jīng)營(yíng)效益等實(shí)行動(dòng)態(tài)考核制度。可設(shè)置每年按一定比例增長(zhǎng)要求，不斷提高體育公園公共體育服務(wù)的水平和質(zhì)量，使更多的市民從中獲利受惠。

6.5 開展?jié)M意度和服務(wù)需求調(diào)查，建立服務(wù)反饋機(jī)制

圍繞公共體育服務(wù)條款，開展群眾滿意度調(diào)查和服務(wù)需求調(diào)查，及時(shí)獲取健身群眾對(duì)場(chǎng)館公共體育服務(wù)需求和滿意情況，調(diào)查結(jié)果可作為考核綜合運(yùn)營(yíng)效益的重要指標(biāo)，為下一年度場(chǎng)館提供更多群眾所需服務(wù)提供參考，也可作為評(píng)價(jià)受托方履約情況的重要證據(jù)。建立服務(wù)反饋機(jī)制，即意見投訴機(jī)制，發(fā)動(dòng)健身群眾共同監(jiān)督受托方經(jīng)營(yíng)行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并填補(bǔ)因信息不對(duì)稱產(chǎn)生的且并未被委托方發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違約行為。

6.6 建立負(fù)面清單制度，劃定運(yùn)營(yíng)范圍紅線

按照行政法的原則而建立負(fù)面清單制度，既是鼓勵(lì)受托方積極開展場(chǎng)館市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的有效方法，也是劃定運(yùn)營(yíng)紅線，避免過(guò)度經(jīng)營(yíng)、過(guò)度市場(chǎng)化，防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重要手段。在合同中多以“違約責(zé)任”“賠償責(zé)任”“合同解除情形與處理”等內(nèi)容條款存在，其實(shí)質(zhì)是為受托方設(shè)立負(fù)面清單的一種形式。負(fù)面清單需要在評(píng)價(jià)考核指標(biāo)中有具體體現(xiàn)，特別是在考核體系中設(shè)置減分項(xiàng)，將產(chǎn)生社會(huì)重大負(fù)面影響的事件作為考察內(nèi)容，甚至實(shí)行一票否決制，如造成人員傷亡的重大安全事故(特別是游泳館的溺亡事件)、重大群體類事件、失職或當(dāng)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)并未積極應(yīng)對(duì)造成的的國(guó)有資產(chǎn)重大損失、擅自抵押場(chǎng)館資產(chǎn)融資等情形。

6.7 合同中明確資產(chǎn)管理與不可抗力約定

合同中明確受托方對(duì)場(chǎng)館資產(chǎn)使用范圍和使用方式，委托方需定期開展資產(chǎn)清查，做好國(guó)有資產(chǎn)登記，建立國(guó)資使用臺(tái)帳，嚴(yán)格做好國(guó)有資產(chǎn)管理。受托方為提高公共體育服務(wù)的質(zhì)量而需引入分包商、合作伙伴時(shí)，須在合同中明確對(duì)分包商的管理：制定嚴(yán)格的分包商準(zhǔn)入和退出機(jī)制，確定分包商后須向委托方備案；分包商的在場(chǎng)館內(nèi)的經(jīng)營(yíng)行為，如售票、監(jiān)控、場(chǎng)地互聯(lián)網(wǎng)預(yù)定、信息發(fā)布等必須統(tǒng)一于場(chǎng)館整體的管理系統(tǒng)；受托方對(duì)分包商的經(jīng)營(yíng)后果承擔(dān)責(zé)任。對(duì)建立在特殊地形地區(qū)的場(chǎng)館，如江防行洪用地、易震山區(qū)、塌陷區(qū)等，在制定委托合同時(shí)需充分考慮不可抗力因素風(fēng)險(xiǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，為其減輕風(fēng)險(xiǎn)壓力。

7 小結(jié)

場(chǎng)館委托管理合同是規(guī)范甲乙雙方責(zé)權(quán)利關(guān)系的第一位的法律文件，其合理性和科學(xué)性關(guān)乎場(chǎng)館委托管理模式的成敗。根據(jù)客觀實(shí)際，我國(guó)場(chǎng)館委托管理模式復(fù)雜多樣，也就不存在統(tǒng)一的合同文本，需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，深入實(shí)踐研究，不斷提高合同的合法性、公平性和可執(zhí)行性，豐富場(chǎng)館改革理論與實(shí)踐。